Функции системы публичного управления

Поверьте мне, виконт, мы редко приобретаем качества, без которых можем обойтись.

П.Шодерло де Лакло,

“Опасные связи”, письмо LXXXI.

Функциями системы публичного управления и ее отдельных элементов являются такие виды деятельности, без которых невозможно существование более общей системы - данного социума. С другой стороны, некоторые элементы выполняют функции, связанные с самосохранением системы публичного управления как таковой. Таким образом, можно говорить о существовании двух групп функций: общие или внешние, направленные на общество, и внутренние или частные, направленные на саму анализируемую систему. Для выявления функций и той, и другой группы необходимо применить к деятельности публичной власти два критерия:

1) необходимость той или иной деятельности для существования системы

2) необходимость существования публичной власти в целом или отдельных ее форм для осуществления этой деятельности.

Внешние функции являются основополагающими, первичными и их следует рассмотреть в первую очередь.

Речь в данном случае идет о достаточно общей и классической проблеме: в чем необходимость существования публичной власти вообще и ее государственных форм в частности? Разнообразие существующих классификаций и типологий может быть сведено к некоторым базовым, наиболее постоянным функциям:

1. охранительная функция. Государственно-управленческая деятельность направлена на сохранение данного общества в его целостности. Охранительные действия могут относиться к обеспечению неприкосновенности общества со стороны других обществ и государственных образований (внешняя безопасность), к охране большинства от меньшинства (охрана общественного порядка, антимонопольные меры), к охране меньшинства от большинства (защита интересов правящих элит, охрана прав этнических, социальных, расовых и иных меньшинств), к охране общества от опасных природных или техногенных воздействий и т.д. Эта функция может быть реализована и по отношению к отдельным социальным установлениям и институтам (политические и иные права, собственность и пр.), переходя в охрану отдельных объектов или лиц (подробнее см. раздел о регальных отраслях управления);

2. процедурно-правовая функция. Публичная власть разрабатывает, устанавливает (санкционирует) правовые нормы, формирует целую систему органов и установлений, связанных с функционированием права. Правовые нормы могут активно создаваться, “изобретаться” властью, либо являться результатом одобрения, кодификации существующих обычно-правовых установлений, - в любом случае, именно государственные органы обеспечивают функционирование правовой системы;

3. распределительная функция. Распределению могут подлежать как материальные блага, так и права, обязанности, полномочия, услуги и пр. Критерии и масштабы распределительной деятельности могут варьироваться бесконечно, но ни одно общество не обходилось без нее - и без решающей роли публичной власти в организации распределения и контроля за ним;

4. организационно-производственная функция. Органы публичной власти, государство как особый субъект деятельности активно участвуют в производстве материальных благ и услуг. Прежде всего это касается тех видов производства, которые нерентабельны или непосильны для негосударственных субъектов экономической деятельности (см. также раздел о естественных монополиях);

5. программирующая (ориентирующая) функция. Не всякая система публичного управления сознательно осуществляет программирование и направление общественного развития, однако в современном мире эта функция присутствует повсеместно за счет рутинизации реформаторской деятельности и социально-технического прогресса. В рамках такого программирования государство и местные власти используют как “индикативные”, косвенные и рекомендательные меры, так и “директивные”, обязательные воздействия (подробнее см. раздел, посвященный государственной политике).

“Внешние” функции публичного управления могут осуществляться, теоретически, и без формирования специальной институционализированной системы. Однако, как отмечали, сетуя, еще авторы эпохи Просвещения, первобытное самоуправление, обходящееся без специализации управленческой деятельности, возможно лишь в очень небольших группах, на незначительных территориях. Характерные для современных обществ географические и демографические черты предполагают обязательное формирование специализированной системы для выполнения этих взаимосвязанных функций. Их осуществление происходит в разных сферах общественной жизни; в этом смысле речь идет о “сквозных” функциях, присутствующих повсеместно.

В свою очередь, в рамках каждой такой глобальной функции можно выделить классические функции управления: планирование/ прогнозирование, организация и координация, учет и контроль. Государства тоталитарного и некоторых сходных типов стремятся распространить эти функции на общество в целом, выдавая их за функции государства по отношению к обществу: планирование общественного развития в целом, организация и координация общественной жизни и т.д.

Многие социально значимые виды деятельности не входят непосредственно в “миссию” государства (например, воспроизводство населения, распространение информации и т.д.). Однако, государство вторгается в эти сферы, если они оказываются связаны с базовыми функциями публичной власти: так, государство может активно проводить демографическую политику, когда речь заходит о сохранении социума (демографический спад, угрожающий сущестованию общества), когда те или иные демографические характеристики необходимы для реализации глобального проекта, для создания общества по образцу, смоделированному государством, и т.д. Таким образом, наряду с собственными, максимально общими функциями, публичная власть может в рамках конкретной ситуации, конкретного режима, осуществлять и другие социально значимые функции. Здесь все определяется типом данной системы публичного управления: тоталитарное государство берет на себя все общественно значимые функции, тогда как государство либеральное (неважно, демократический или авторитарный режим существует в этом государстве) стремится освободиться от всех функций, от каких только может.

“Внутренние” функции публичного управления, направленные на самосохранение системы легко расписываются по классической схеме, приведенной выше: функции ориентирования, функции обеспечения и функции оперативного руководства. Подробнее об их организационном оформлении см. ниже, раздел посвященный специализации.