Изучение Наука государственного управления

Не думайте, мы не хотим отвадить любознательных от ученых книг, повествующих о деловой и административной жизни. Пусть читают, если воспримут их как чистый вымысел.

С.Н.Паркинсон, “Закон Паркинсона”

Предмет и метод государственного (публичного) управления

Деятельность государства является основным предметом изучения для некоторых правовых дисциплин (конституционное и административное право, другие отрасли публичного права), для политической науки, для ряда финансовых и экономических дисциплин и т.д. Каково место государственного управления как самостоятельной сферы познания?

Управление общественными делами появляется одновременно с появлением общества; тогда же, вероятнее всего, появляются и некоторые специальные знания, относящиеся к этому процессу. С дифференциацией различных сфер общественной жизни и постепенным выделением государственно-управленческих функций в особый вид деятельности усиливается и специализация государственно-управленческих знаний. Шан Яна, Конфуция, Солона, Аристотеля, Фому Аквинского и многих других справедливо считают предтечами государственно-управленческих дисциплин, - так же, как и многих других наук. Однако наука как особая форма организации (по)знания возникает лишь в Европе Нового времени; существовавшие ранее представления характеризуются как донаучные. Что же касается государственного управления, то в самостоятельную отрасль научного знания оно оформляется лишь во второй половине ХХ в.

Традиционными составляющими любой самостоятельной дисциплины считаются три основные характеристики: собственный объект и предмет исследования, совокупность определенных методов и подходов, организационная обособленность.

Объектом любой науки является относительно автономный фрагмент реальности, существование которого, как правило, не зависит от исследователя. Это часть окружающего мира, которой занимается данная дисциплина. Однако выделение любого сегмента реальности всегда условно: сам мир, будь то физические или социальные явления, существует как целостность, где все связано со всем. Поэтому каждая дисциплина сталкивается с необходимостью обоснования своей направленности именно на этот объект, именно в таких рамках. В результате формируется предмет данной науки: система представлений, определяющих объект исследования. Предмет конструируется научным сообществом, носит искусственный характер и обусловливает структуру каждой дисциплины и ее границы. Многие специалисты в области теории науки не разграничивают объект и предмет дисциплины, поскольку исследователь не взаимодействует с объектом “в чистом виде”: объект исследования дан ему в виде предмета данной науки.

Методы исследования, применяемые в любой научной дисциплине, определяются как предметом, так и господствующей парадигмой, - в социальных науках, как правило, несколькими господствующими парадигмами. В самом общем виде метод может быть определен как совокупность когнитивных установок и процедур приобретения и проверки знания. Классические научные дисциплины, насчитывающие многовековую историю, обладают, как правило, устоявшимся предметом и набором традиционных методов. И предмет, и методы могут меняться, однако эти изменения в большинстве случаев происходят эволюционно и за счет дополнения, а не отрицания существующего: новое добавляется к старому, не отвергая его.

В процессе становления любой научной дисциплины есть период, когда появляется определенный объект исследования - в связи с возникновением новых явлений или новых потребностей, - но еще нет специфических методов, и предмет обозначен лишь условно. Процесс научного исследования по структуре своей сложен, трудоемок и длителен: классические методы складываются и оттачиваются десятилетиями, а порой и дольше; столько же времени необходимо для их признания в рамках данной науки. В ХХ веке, особенно во второй его половине, научное познание приобретает такой авторитет, а общество меняется такими темпами, что развитие специфических методов не успевает за появлением новых объектов исследования. В результате возникает множество новых дисциплин, предмет которых лишь складывается и постоянно модифицируется, а собственных методов просто нет. Это, однако, не означает, что у них нет вовсе никаких методов исследования. Одновременно с появлением новых сфер изучения, определенные изменения происходят и в сфере методологии научного познания.

Во-первых, наиболее общие (математические) методы наиболее развитых (связанных с неживой природой) дисциплин становятся универсальными, распространяясь и на гуманитарные, и на социальные науки. Во-вторых, все интенсивнее происходит обмен методами между разными науками; порой это ведет к появлению методов, которые становятся универсальными в рамках определенной сферы. В числе наиболее ярких примеров - системно-функциональный анализ, протоколируемый лабораторный эксперимент для естественных дисциплин, некоторые психоаналитические методы для социальных и гуманитарных наук и т.д.

В результате появляется большое количество научных дисциплин, обладающих собственным объектом, оформляющимся в предмет исследования, и использующих универсальные методы или методологические наработки других дисциплин. К подобным отраслям знания относится и наука государственного управления. В отличие от классических наук, она представляет собой не иерархизированную систему частных дисциплин, а скорее разнородный конгломерат отдельных подходов, концепций, проблемных направлений и теорий. Некоторые из них, однако, формируются в самостоятельные дисциплины, объединенные под общей шапкой “государственного” или “публичного” управления; если в России процесс только начинается, то англоязычные авторы насчитывают более 20 самостоятельных государственно-управленческих дисциплин¹. В западной традиции речь идет о “публичном управлении”, поскольку деятельность органов публичного управления разных уровней - собственно государственных, региональных, местных - основана на общих принципах и использует сходные процедуры, а главное - входит в одну целостную систему. В отечественной традиции  изучение государственного (преимущест­вен­но центрального), регионального и местного управления происходит в рамках разных дисциплин (под-дисциплин): соответственно, государственного управления, регионоведения и изучения местного самоуправления. Это связано с пережитками периодически всплывающей в политической и правовой мысли идеи о функционально и сущностно различной природе разных уровней управления; подобные различия, разумеется, не отменяют общих для любого публичного управления характеристик, а лишь по-особому расставляют акценты. В европейской и североамериканской литературе - а в силу влияния, и в работах ученых других стран - раздельное изучение деятельности центральных, региональных и местных органов власти также существует, но происходит в рамках более общей проблематики: управленческая деятельность органов публичной власти.

Структура классических и комплексных научных дисциплин

Классические дисциплины

Комплексные дисциплины

Таким образом, объект науки публичного управления достаточно определен - это деятельность государства и иных субъектов публичной власти, преимущественно на собственной территории, претендующая на соответствие общественным интересам и на решение общественно значимых задач. Предмет оформляется со значительными сложностями: в рамках каждой национальной традиции он представлен по-разному. Так, например, для российской науки управления вообще и государственного управления в частности вопросы психологии в работе с персоналом (служащими) занимают довольно важное место, - будь то проблемы мотивации и стимулирования, формирования коллектива или “команды” или наличия психологических черт, обязательных для занятия определенных управленческих должностей. Однако подобное внимание к психологии совершенно чуждо французской традиции изучения государственного управления. Точно так же, присущий российской науке государственного управления акцент на правовых знаниях почти не существует в британской науке публичного управления и т.д.

Необходимо вкратце остановиться на проблемах отношения дисциплины “государственное управление” к общей теории управления. Теория управления в собственном смысле слова разработана в рамках кибернетики / теории информации; однако ее распространение на управление обществом неочевидно, а некоторых отношениях и невозможно. Рассмотрение управленческих взаимодействий как потоков информации оправдано лишь на очень общем уровне теоретизирования и становится неприменимым при анализе конкретных институтов.  Постоянно предпринимаются попытки создать общую теорию управления, ориентированную на общественные процессы², но на сегодняшний день ни одна из них не получила достаточно широкого признания. Вместе с тем, некоторые общие представления, связанные преимущественно с теорией систем, находят применение во всех видах управленческой деятельности и управленческой науки, - именно их существование и позволяет говорить об общей теории управления. Это определенная типология функций управления, представления о логических этапах процесса управления, управленческих ресурсах и методах, структурной организации управления. Эти абстрактные, метатеоретические понятия редко применяются в таком виде в рамках частных управленческих дисциплин, будь то анализ и проектирование автоматизированных систем управления, управление организацией или государственное управление. Каждая частная наука, как правило, разрабатывает свою систему категорий, концепций и подходов, конкретизирующих общие понятия применительно к данной сфере; это характерно и для государственного управления.

Соотношение разных управленческих дисциплин и уровней научного познания представлено на прилагаемой схеме.

Государственное управление в системе смежных дисциплин

Уровни научного познания	Дисциплины, поддисциплины и категории
Метатеория	Философские и идеологические позиции
Общая теория	Теория управления / теория систем Социально-философские концепции
Теория отдельных дисциплин	Теория менеджмента (управ­ление в организации и на предприятии)	Теория политики	Теория публичного управления		Теория государства и права		Социальная теория
Теория и категории среднего уровня	Мотивация, организация, эффективность, бизнес-план и т.д.	Власть, государство, политика, легитимность, политическое участие, политическая культура и т.д.	Бюрократия, централизация - децентрализация, делегирование, иерархия и т.д.		Конституция, полномочия, компетенция, правовое принуждение, формы государства и т.д.		Индивид, группа, социальный контроль, институты социализации, этнические культуры и т.д.
Частные дисциплины	Управление персоналом, управление производством и т.д.	Электоралистика, исследование политических культур, глобалистика и т.д.	Управление отдельными отраслями, центральное и местное управление, межорганизационные отношения и т.д.		Конституционное, административное, му­ни­ципаль­ное, налоговое право и т.д.		Социология (общая, разные отрасли социологии, прикладная), культурология, этнология и т.д.
Схемы и алгоритмы	Управление по целям, по результатам, по ресурсам, управление качеством и т.д.	Модернизация, политическое развитие, электоральные предпочтения и т.д.	Рутинное, стратеги­ческое, ситуационное управление, го­су­дарственная политика, менеджмент в публичной сфере и т.д.		Процессуальное право		Отдельные концепции
Технологии	Наборы конкретных процедур, часто “ноу-хау”	“Электоральные технологии” и т.д.	Технологии реформ и т.д.		Процессуальное право
Рекомендации	Консультирование и непосредственное участие в управлении	Политическое консультирование		Экспертное консультирование в публичном управлении, разработка проектов		Юридическое консультирование, адвокатская практика, разработка документов		Психологическое и социологическое консультирование

Что же касается методов, то в изучении государственного управления в равной степени используются методы социологии (различные виды полевых исследований, от элементарных опросов общественного мнения и наблюдений - до лонгитюдных исследований или использования метода фокус-групп), права (формальный и содержательный анализ правовых актов и прецедентов, выявление логики правовых систем), истории (при выявлении национальных традиций управления, его устойчивых характеристик), экономических и финансовых дисциплин и т.д. Современная наука государственного управления все больше математизируется; это проявляется и в научных публикациях и в структуре образования. Если в нашей стране эта тенденция лишь начинает проявляться, то в большинстве стран Запада изучение государственного управления, как с теоретической, так и с практической точки зрения, требует все более основательной математической подготовки. Наконец, к интерпретации различных явлений, существующих в сфере государственного управления, привлекаются в качестве методологических оснований самые разные философские, социологические, политологические, экономические и иные учения и концепции.

Подобное многообразие методов не мешает функционированию науки государственного управления в той мере, в какой она опирается на организационную базу: соответствующую структуру научно-исследовательских и учебных учреждений, номенклатуру научных и учебных специальностей, специализированные периодические издания, совокупность постоянно контактирующих друг с другом специалистов, составляющих научное сообщество. В России на сегодняшний день эта база только формируется: установилась лишь система преподавания государственного управления в рамках специализированных ВУЗов. Научно-исследовательские учреждения разрознены, а в некоторых отраслях этой дисциплины не существуют вообще; в номенклатуре научных специальностей государственное управ­ление до сих пор включено в один ряд с правовыми дисциплинами; очень мало и специализированных изданий, будь то монографии или научные журналы. Ситуация эта, безусловно, временная, и присутствует также в других странах; однако она провоцирует ряд проблем как в изучении государственного управления, так и в его практике, а потому заслуживает того, чтобы остановиться на ней подробнее.