Добавил:
Upload Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:
Гос.политика и администрирование / 02.Учебники РФ / Старцев Я.Система государственного управления_ политический[1].doc
Скачиваний:
311
Добавлен:
13.02.2016
Размер:
1.62 Mб
Скачать

Регальные отрасли управления

Мы открываем монополию на корону, виселицу, артиллерию, железную дорогу и воздушную линию, объясняя это тем, что альтернативы могут быть исключительно опасными.

С.Н.Паркинсон, “Игра под названием “Монополия”

Среди многочисленных отраслей современного государственного управления выделяется несколько сфер, которые являются регальными8 для государства. Регальность означает, по сути, наличие исключительных прерогатив высших органов власти либо государства как верховного субъекта управления. Регальные сферы управления можно определить как сферы (отрасли) управленческой деятельности, непосредственно обеспечивающие государственный суверенитет, в рамках которых государство является монополистом на все виды деятельности или их большую часть. В перечне этих отраслей не произошло принципиальных изменений с XVI-XVII вв.: это управление правосудием (“юстиция”), полиция, государственные финансы, армия, иностранные дела, формирование органов государственного управления. Естественно, сегодня эти сферы управления внутренне дифференцировались, в результате выделились даже новые самостоятельные отрасли, такие как пограничная и таможенная служба; более разнообразными и специализированными стали и органы охраны правопорядка (“полиция”), и военные структуры и т.д. В целом регальные сферы охватывают все вопросы, связанные с прямым применением насилия, будь то в физической или правовой форме. Монополия государства проявляется в том, что на трех основных уровнях организации деятельности - общее регулирование, оперативное управление, непосредственная реализация - правом действовать обладает только государство и представляющие его органы управления и государственные служащие. Иные сферы, где государство выполняет ряд управленческих функций, но не является абсолютным монополистом, мы можем назвать конкурентными: в этих сферах существует (может существовать без угрозы суверенитету) как конкуренция между частными лицами и их объединениями, так и конкуренция между ними и представителями государства.

Противоположность регальных и конкурентных сфер деятельности можно продемонстрировать путем сравнения двух произвольно выбранных областей общественной жизни: промышленного производства и обеспечения правопорядка. В обоих случаях речь идет о действительно самостоятельных сферах: в них заняты специфические группы людей (промышленные рабочие, инженерный и управленческий персонал, предприниматели, потребители и т.д. в сфере промышленности; преступный мир с одной стороны, работники органов внутренних дел и иных обеспечивающих правопорядок структур - с другой в сфере охраны законности), между ними устанавливаются специфические постоянные отношения, - т.е. существует определенный объект управления. Каждая сфера выступает для государства как специфическая отрасль управления, что проявляется в наличии специализированных органов управления (на уровне исполнительной власти это соответствующие министерства и департаменты), работающих в данной отрасли специалистов, посвященных данной сфере нормативных актов и т.д. И там, и там государство осуществляет общее регулирование деятельности, формирует ее правовую основу. Однако, на этом сходство заканчивается. Если в промышленности оперативное управление осуществляет как государство - в рамках государственных предприятий - так и частные лица и организации (предприятия, находящиеся в частной собственности, независимо от ее конкретных правовых форм), муниципальные образования (муниципальные предприятия), то в управлении внутренними делами монополия государства неоспорима. На уровне непосредственной реализации деятельности в промышленности действуют почти исключительно частные лица, которые могут свободно наниматься на работу как в государственных, так и в частных предприятиях, либо осуществлять собственное производство. Во всех этих случаях они продолжают действовать как частные лица: их связывают лишь договорные обязательства, их деятельность регулируется общими нормами гражданского и трудового права, они не имеют полномочий, которые выделяли бы их среди других граждан. В сфере охраны правопорядка дело обстоит иначе: непосредственной реализацией правоохранительной деятельности занимаются только государственные служащие, действующие от имени государства, что дает им специальные полномочия. Деятельность их регулируется специфическими нормами служебного права, что накладывает и особые обязательства, связанные с представлением интересов государства.

В некоторых случаях государство передает отдельные полномочия в рамках регальных отраслей органам местного самоуправления. Это относится к финансовым полномочиям (в отношении местных бюджетов и налогов), иногда - к полномочиям в сфере охраны общественного порядка (муниципальная милиция). С другой стороны, в федеративных государствах некоторые регальные полномочия могут быть распределены между федеральным государством и субъектами федерации: часто это охрана правопорядка, всегда - государственные финансы и организация органов управления. Однако федеральное государство сохраняет за собой (либо забирает у субъектов) остальные регальные вопросы: вооруженные силы, пограничная служба и таможня, иностранные дела, разведка и тайная полиция (органы государственной безопасности). Таким образом, среди регальных отраслей мы можем выделить те, которые является монопольной сферой деятельности для всех территориально организованных субъектов публичной власти (государство, местные и региональные образования), и те, которые относятся к исключительной прерогативе центра. В России особенностью организации высших органов государственной власти является подчинение министерств и ведомств, составляющих обязательный минимум регальных отраслей, непосредственно Президенту РФ.

С точки зрения отраслевой структуры государственного управления, давний спор о государственной или негосударственной природе субъектов федераций решается однозначно: признаком государственности является суверенитет, который проявляется в монополии на регальные сферы деятельности (на их “силовой” минимум). Если субъект публичного управления не обладает собственными полномочиями в этих сферах, то речь идет не о государстве, а о внутригосударственных субъектах публичной власти, таких как местное (региональ­ное) самоуправление, независимо от формального наименования9.

Современное государство формируется в процессе утверждения своей монополии на регальные сферы деятельности. Утрата монополии ведет к перерастанию государства или иной монолитной формы политико-территориальной организации в другие, фрагментированные или патримониальные формы, - а в крайнем случае к распаду системы публичного упавления. Нечто подобное происходит в современной России: “на территории, находящейся под ... формальной юрисдикцией [Российского государства] появились конкурирующие и неподконтрольные этому государству источники насилия и инстанции налогообложения”10. Речь идет прежде всего об организованной преступности, выполняющей в некоторых случаях функции защиты экономических субъектов, изымающей часть доходов этих субъектов в качестве платы за защиту, т.е. выполняющей своеобразную фискальную функцию, и обеспечивающей разрешение конфликтов, т.е. своеобразное осуществление правосудия. Однако аналогичные функции могут брать на себя крупные корпорации, на фактически контролируемых ими территориях, или градообразующие предприятия, подчиняющие себе органы местного самоуправления. Аналогичная проблема - с не признающими авторитет федерального центра субъектами федерации.  

Это ускользание регальных отраслей, с которым государство пытается бороться, может привести к двум разным результатам: либо “скрытая фрагментация государства будет продолжаться и приведет к появлению какой-то новой модели социальной организации, или диффузного государства”, либо государственная власть “остается доминирующей силой и в ближайшем будущем справится с организованной преступностью и сможет вернуть указанные монополии”11. В пользу второго варианта - повышенная “регальная активность” государственной власти в 1996-2000 гг. и сохранение федеральным государством монополии на те регальные отрасли, которые ориентированы на внешний мир (вооруженные силы и иностранные дела). В пользу первого варианта - как минимум десятилетний стаж организаций, “приватизировавших” некоторые государственные функции, и общий кризис государственного управления.

В современной России особое внимание к (государственной) безопасности и стремление отыскать все новые ее виды - экономическая, экологическая, научная, информационная безопасности - отражают желание центра придать большинству сфер общественной жизни статус регальных, тем самым легитимировав прямое и тотальное государственное вмешательство в эти сферы.