Государственное управление и смежные дисциплины

... А когда Кролик спросил: “Тебе чего намазать - меду или сгущенного молока?” - Пух пришел в такой восторг, что выпалил: “И того, и другого!” Правда, спохватившись, он, чтобы не показаться очень жадным, поскорее добавил: “А хлеба можно совсем не давать!”...

А.Милн, “Винни-Пух и Все-Все-Все”

При всем многообразии междисциплинарных связей, теснее всего изучение государственного (публичного) управления примыкает к четырем наукам / сферам познания: праву, политологии, экономике и менеджменту. Существенное влияние на становление и проблематику публичного управления оказало также военное дело и дисциплины, связанные с внешней политикой и международными отношениями. Именно связь с этими дисциплинами мы и рассмотрим подробно.

Публично-правовые науки (отрасли права как сферы познания) рассматривают преимущественно или исключительно деятельность государства. Речь идет о конституционном, административном, муниципальном, финансовом, налоговом, служебном праве, различных видах процессуального права. Другие отрасли также изучают деятельность государства как участника тех или иных правовых отношений, -  и как автора и гаранта правовых норм. Поскольку большая часть правовых дисциплин имеет многовековую историю, а многие понятия широко распространились и даже вошли в повседневную речь, изучение государственного управления не может обойтись без использования правовой терминологии (не всегда в строго юридическом значении). Существуют и более значительные заимствования: многие правовые теории активно используются специалистами публичного управления для исследования и корректировки деятельности государства (например, концепции прерогатив публичной власти, разделения властей, теории обязательств и ответственности, суверенитета и т.д.). Не менее важен учет позитивного, действующего права, поскольку значительная часть деятельности органов публичного управления осуществляется на правовой основе.

Однако между сферами внимания правовых и публично-управленческих дисциплин существуют и кардинальные различия. Основное из них - существенная роль исследования неформальных и дискреционных форм деятельности в публичном управлении, - т.е. того, что право терпит (допускает), с чем борется или просто не замечает, но практически не исследует.

Политология (политические науки) часто выступает как прародительница дисциплины публичного управления; в некоторых странах государственное управление так и остается одной из политических наук. Сам комплекс политических наук формируется сравнительно недавно, в ХХ веке, поэтому для политологии во многом характерно методологическое разнообразие, описанное выше применительно к государственному управлению. В итоге значительная часть концепций, теорий, методов других дисциплин проникает в изучение государственного управления не напрямик, а через политические науки, играющие роль своеобразного фильтра. Это тем более объяснимо, что деятельность государства - один из основных, а для некоторых авторов - основной предмет внимания политологии. Проблемы власти, легитимности, управляемости, политического участия, властвующих элит и пр. в равной степени присутствуют и в политологии, и в государственном управлении, так же как и многие частные объекты исследования (политические партии, общественные организации, группы давления, парламенты, правительства и иные государственные институты).

Однако между собственно политологией и публично-управленческими дисциплинами можно провести достаточно четкую демаркационную линию. Политические науки занимаются преимущественно вопросами прихода к власти тех или иных субъектов и удержания ими этой власти; все более частные проблемы производны от этой более глобальной. Государственное управление занимается вопросами осуществления власти, преимущественно - с точки зрения ее целеориентированности и внутренней организации. Именно поэтому “прикладная” политология наиболее бурно развивается в сфере исследования и обеспечения избирательных кампаний и государственных переворотов, организации политического представительства, а “прикладное” публичное управление - в сфере организации управления в разных сферах, разработки соответствующей государственной политики.

Экономические науки (включая финансовые дисциплины) рассматривались долгое время как концептуальная и содержательная основа государственного управления; особенно это характерно для США (различные либеральные школы) и СССР (марксистско-ленинская политэкономия). Существеннейшее концептуальное и особенно методологическое влияние сказывается и до сих пор, несмотря на постепенный отход от сугубо экономической трактовки государственного управления. Самый серьезный концептуальный стереотип, связанный с влиянием экономических наук - явное или подспудное сведение управления обществом, решения общественных проблем к решению проблем экономических. В крайнем случае государственное управление вообще может сводиться для экономистов к финансово-бюджетной деятельности или к управлению “народным хозяйством”. Самое заметное методологическое влияние - адаптация, в качестве одного из ведущих методов, представления о человеческой деятельности как об обмене, подчиняющемся универсальным “законам рынка”, - или, в марксистской версии, сведение социальной деятельности к отношениям экономического производства / присвоения. Подобному воздействию в ХХ веке подверглись почти все социальные науки; публичное управление не является исключением.

Однако необходимость особого внимания к другим сферам и наличие специфических проблем, автономных от финансово-экономических вопросов, способствуют постепенной эмансипации государственного управления от экономистских стереотипов.

Менеджмент как наука об управлении предприятием начинает оказывать особенно существенное воздействие на государственно-управленческие дисциплины с 1960-х гг.; пик этого влияния на Западе пришелся на 1970-80-е гг., а в России в некоторых отношениях наблюдается сейчас. Основные концептуальные и методологические заимствования из менеджмента связаны с базовыми понятиями эффективности и мотивации, а также с представлениями об отдельной организации как основном действующем субъекте и предмете анализа; остальные производны от них. В литературе 1980-х - начала 1990-х гг. очень сильно увлечение такими подходами как управление по целям и по результатам, окупаемость администрации, управление человеческими ресурсами и пр. Эти и другие достижения менеджмента вошли и в теорию, и в практику государственного управления; однако спад “неоконсервативной волны” в Европе и США в начале 1990-х гг. отразился и на размежевании государственного управления с менеджментом. В частности, и практика и теоретические исследования подтвердили несводимость публично-правовой деятельности к совокупности эффективно функционирующих организаций. В числе наиболее очевидных оснований можно назвать наличие специфических функций, разные масштабы деятельности, принципиально межорганизационный характер деятельности в государственном управлении, неизбежную иерархизированность “внешней среды”, проблему “общего интереса” и “неделимых благ” и т.д.

Военное дело и международные отношения повлияли на публично-управленческие дисциплины прежде всего через адаптацию к внутренней политике различных исследовательских и оперативных технологий, основанных на стратегическом подходе. Во многих отношениях можно говорить о том, что исследование операций - ведущая форма математизации и рационализации управленческих воздействий - было разработано в рамках военной науки и внешнеполитического анализа, а потом перенесено на управление внутригосударственными делами. Подобная филиация методов связана с тем, что военные и дипломаты изначально вынуждены действовать в сложной, взаимозависимой и неопределенной среде, основные черты которой все более очевидны в публичном управлении: конфликтность, вариативность и непредсказуемость поведения разных участников, необходимость быстрого реагирования, возникновение ситуаций, когда у разных организаций, задействованных в управленческих процессах, как у Британии “нет постоянных союзников, а есть лишь постоянные интересы”.

Однако государственное управление не превращается при этом в разновидность военно-дипломатической деятельности. Этому препятствует наличие у государства монопольных ресурсов принуждения на своей территории, существование экономических, политических, идеологических оснований для внутригосударственного единства и общих интересов и т.д.

Все отмеченные влияния подчинены одной глобальной характеристике публично-управленческих исследований. Основная черта государственного (публичного) управления - его принципиальная междисциплинарность, что дает некоторым авторам основания говорить о публичном управлении как макродисциплине, подчиняющей себе и объединяющей все социальные науки. Вместе с тем, в отличие от более традиционных дисциплин, для государственного управления характерна ярко выраженная прагматическая направленность: даже сугубо теоретические проблемы рассматриваются здесь прежде всего (если не исключительно) с точки зрения их практического решения.