- •Я.Ю.Старцев. Система государственного управления: политический анализ
- •Изучение Наука государственного управления
- •Предмет и метод государственного (публичного) управления
- •Государственное управление и смежные дисциплины
- •Российские традиции изучения государственного управления
- •Изучение публичного управления за рубежом
- •За пределами науки
- •Философия и идеология государственного управления
- •Основные идеологические “семьи” современности
- •Идеологические парадигмы
- •Чиновничий анализ
- •Государственное управление как учебная дисциплина
- •Основы Государство и публичная власть
- •Понятие государства
- •Термин “государство”
- •Государство как способ организации управления
- •Государство-центр и другие элементы системы публичного управления
- •Политические системы
- •Государство-нация
- •Империя
- •Фрагментированные политические системы
- •Патримониальные системы
- •Тоталитарное государство
- •Общинная организация
- •Интегративные системы
- •Функции публичного управления
- •Понятие функций управления
- •Функции системы публичного управления
- •Принуждение в публичном управлении
- •Виды и способы принуждения
- •Принуждение и легитимность
- •Алгоритм анализа и проектирования использования принуждения
- •Организация Разделение властей и разделение функций
- •Формы правления и государственные режимы
- •Разделение властей в современном мире
- •Разделение функций органов управления
- •Абсолютная власть
- •Специализация и разделение труда Понятие специализации
- •Отраслевая специализация
- •Регальные отрасли управления
- •Конкурентные отрасли
- •“Естественные” монополии в экономике и в управлении
- •Иерархическая организация Понятие иерархии
- •Иерархия органов управления и должностей
- •Виды отношений распоряжения - подчинения
- •Транзитивная и интранзитивная иерархия
- •Функции и пределы иерархии
- •Иерархия правовых актов
- •Способы
- •Бюрократия и альтернативные системы управления
- •Бюрократия как власть чиновничества
- •Бюрократия как рационально организованное управление
- •Бюрократические “болезни”
- •Государственное управление без бюрократии?
- •Конкурентный лоббизм
- •Корпоратизм и неокорпоратизм
- •Специализированные сообщества и сетевые структуры
- •Клиентарные связи
- •Алгоритм анализа клиентарных связей
- •Территории Правовые категории
- •Формы государственного устройства
- •Унитарное государство
- •Федерация
- •Регионализованное государство
- •Местное управление
- •Управленческие категории Понятие централизации и децентрализации
- •Формы централизованного и децентрализованного управления
- •Централизованный контроль
- •Координация в децентрализованной системе
- •Государственная политика
- •Государственная политика и другие виды управленческой деятельности
- •Рутинное управление
- •Ситуативное управление
- •Программно-целевое управление
- •Стратегическое управление
- •Государственная политика и функции управления
- •“Взгляд сверху”: рациональный подход
- •Рациональное решение: основные подходы
- •Ограниченная рациональность и принятие решений
- •Реализация политики
- •“Взгляд снизу”: политика как взаимодействие
- •Выявление проблемы и выбор формулировки
- •Формирование решения и проблема “сопутствующих решений”
- •Стратегии реализации государственной политики
- •Оценка результатов
- •Проблема эффективности государственной политики
- •Основания и формы ответственности Понятие ответственности
- •Правовые виды ответственности
- •Политическая ответственность
Виды отношений распоряжения - подчинения
Линейным называют подчинение, в рамках которого вышестоящий орган (должностное лицо) обладает полномочиями по формированию - расформированию данной структуры (созданию - упразднению должности), назначению на должность и отстранению от нее, может осуществлять меры дисциплинарного воздействия. При линейном подчинении вышестоящее должностное лицо (орган) обладает правом общего руководства деятельностью нижестоящих, а иногда осуществляет и оперативное руководство или контроль. Непосредственный линейный руководитель (руководящий орган) всегда один: именно линейная иерархия обеспечивает единство и целостность любой иерархической системы.
Однако линейное подчинение не может обеспечить эффективное управление в условиях развитой специализации деятельности. Параллельно с ним всегда существует подчинение функциональное; в результате большая часть органов государственного управления и основные элементы всей системы опираются на линейно-функциональную структуру управления. Функциональным называют подчинение, при котором вышестоящий орган (должностное лицо) обладает полномочиями по методическому или процедурному руководству нижестоящими в рамках строго определенного вида деятельности. Если линейное руководство общее, то функциональное - специализировано. При функциональном подчинении речь может идти об обязательном следовании стандартам, установленным вышестоящим органом, о предоставлении какой-либо информации, о подчинении прямым указаниям в какой-то сфере и т.д. Система соподчинения нескольких органов (должностных лиц) по функциональному принципу формирует функциональную иерархию. Как правило, один и тот же орган (должностное лицо) оказывается в функциональном подчинении по отношению к нескольким вышестоящим органам управления (должностным лицам).
Особым видом вертикальных связей можно считать постоянное или временное оперативное подчинение. Оперативное руководство - это право давать непосредственные конкретные указания, в рамках должностных полномочий подчиненного в целом либо по отношению к какой-то определенной деятельности. Как правило, правом оперативного руководства обладает непосредственный начальник (орган управления), однако отдельные лица или подразделения могут передаваться в оперативное подчинение другим должностным лицам (органам управления). В целом же полномочия оперативного руководителя мало чем отличаются от полномочий функционального: мы можем рассматривать оперативное руководство и как особую форму функционального.
Рассмотрим взаимодействие линейных и функциональных связей на примере отношений между должностными лицами в рамках одной организации и отношений между разными управленческими структурами. В любой организации ее руководитель является линейным начальником для всех должностных лиц. Одновременно существует несколько разных систем функционального подчинения: функциональным руководителем является для работников отдела - начальник отдела (сфера деятельности - оперативное руководство по профилю отдела), для всех работников - начальник отдела кадров (сфера деятельности - оформление и регулирование вопросов “послужного списка”), главный бухгалтер (сфера деятельности - финансовые вопросы и связанные с ними документы) и т.д. Внутри организации могут формироваться и функциональные иерархии, - например, если за работу группы отделов отвечает один из заместителей руководителя. В этом случае система функционального подчинения в рамках регулирования деятельности работников отдела насчитывает уже два звена: работник - заведующий отделом и зав. отделом - заместитель руководителя.
В качестве примера отношений субординации между разными органами управления мы можем рассмотреть взаимодействие федерального министерства и подчиненного ему регионального (областного, краевого, окружного или республиканского) управления (главного управления). Территориальное управление находится в линейном подчинении у министерства, начальник управления - у министра. Один из вариантов линейной иерархии, таким образом - городское управление / региональное управление / министерство. Вместе с тем, региональное управление (прежде всего в лице своего начальника) подчинено в некоторых отношениях и региональным органам государственной власти, обычно - президенту республики или губернатору, либо представителю Президента в федеральном округе. Это подчинение, как правило, называется территориальным, поскольку территориальная принадлежность является решающим критерием. Однако, исходя из полномочий министра в отношении начальника регионального управления (назначение на должность, общее руководство) и из аксиомы о невозможности сосуществования двух непосредственных линейных руководителей, мы можем рассматривать территориальное подчинение как частный случай функционального. Сферой деятельности, на которую распространяется здесь функциональное подчинение, является оперативное руководство в рамках данной территории и в рамках компетенции субъекта федерации. Наряду с этим, специализированные подразделения регионального управления находятся в функциональном подчинении у соответствующих центральных департаментов (управлений) своего министерства.
В административном сленге и в отдельных административных актах существуют специальные термины для обозначения некоторых видов отношений распоряжения-подчинения, в том числе иерархических. Прямым называют подчинение в рамках одной, строго определенной иерархической цепочки. Как правило, под прямым подчинением понимается линейное подчинение, независимо от количества уровней, разделяющих распоряжающегося и подчиняющегося. Иногда в систему прямого подчинения включают разные виды связей - и линейные, и оперативные - на основании условной “общей” иерархии. В этом случае прямая иерархия может включать в себя начальника / его заместителя / подконтрольного заместителю заведующего отделом / рядового исполнителя. Разные виды подчинения при этом не выделяются, т.е. иерархические отношения предстают в упрощенном виде. Непосредственное подчинение означает отсутствие промежуточных звеньев (уровней) между распоряжающимся и подчиняющимся; воинские уставы определяют непосредственного начальника как ближайшего к подчиненному прямого начальника. Непосредственными называют и линейные (чаще), и функциональные отношения распоряжения-подчинения; основным критерием здесь является скорее объем регулируемой деятельности и частота непосредственных контактов. Различается также общее и оперативное подчинение, в зависимости от характера распоряжений: это, соответственно, регулирование условий деятельности, определение общих норм и, для оперативного подчинения, право давать указания по поводу совершения-несовершения конкретных действий. Во многих случаях общее подчинение лишь нормативно и не связано с организационными полномочиями (см. ниже).