Добавил:
Upload Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:
Гос.политика и администрирование / 02.Учебники РФ / Старцев Я.Система государственного управления_ политический[1].doc
Скачиваний:
311
Добавлен:
13.02.2016
Размер:
1.62 Mб
Скачать

Виды отношений распоряжения - подчинения

Линейным называют подчинение, в рамках которого вышестоящий орган (должностное лицо) обладает полномочиями по формированию - расформированию данной структуры (созданию - упразднению должности), назначению на должность и отстранению от нее, может осуществлять меры дисциплинарного воздействия. При линейном подчинении вышестоящее должностное лицо (орган) обладает правом общего руководства деятельностью нижестоящих, а иногда осуществляет и оперативное руководство или контроль. Непосредственный линейный руководитель (руководящий орган) всегда один: именно линейная иерархия обеспечивает единство и целостность любой иерархической системы.

Однако линейное подчинение не может обеспечить эффективное управление в условиях развитой специализации деятельности. Параллельно с ним всегда существует подчинение функциональное; в результате большая часть органов государственного управления и основные элементы всей системы опираются на линейно-функциональную структуру управления. Функциональным называют подчинение, при котором вышестоящий орган (должностное лицо) обладает полномочиями по методическому или процедурному руководству нижестоящими в рамках строго определенного вида деятельности. Если линейное руководство общее, то функциональное - специализировано. При функциональном подчинении речь может идти об обязательном следовании стандартам, установленным вышестоящим органом, о предоставлении какой-либо информации, о подчинении прямым указаниям в какой-то сфере и т.д. Система соподчинения нескольких органов (должностных лиц) по функциональному принципу формирует функциональную иерархию. Как правило, один и тот же орган (должностное лицо) оказывается в функциональном подчинении по отношению к нескольким вышестоящим органам управления (должностным лицам).

Особым видом вертикальных связей можно считать постоянное или временное оперативное подчинение. Оперативное руководство - это право давать непосредственные конкретные указания, в рамках должностных полномочий подчиненного в целом либо по отношению к какой-то определенной деятельности. Как правило, правом оперативного руководства обладает непосредственный начальник (орган управления), однако отдельные лица или подразделения могут передаваться в оперативное подчинение другим должностным лицам (органам управления). В целом же полномочия оперативного руководителя мало чем отличаются от полномочий функционального: мы можем рассматривать оперативное руководство и как особую форму функционального.

Рассмотрим взаимодействие линейных и функциональных связей на примере отношений между должностными лицами в рамках одной организации и отношений между разными управленческими структурами. В любой организации ее руководитель является линейным начальником для всех должностных лиц. Одновременно существует несколько разных систем функционального подчинения: функциональным руководителем является для работников отдела - начальник отдела (сфера деятельности - оперативное руководство по профилю отдела), для всех работников - начальник отдела кадров (сфера деятельности - оформление и регулирование вопросов “послужного списка”), главный бухгалтер (сфера деятельности - финансовые вопросы и связанные с ними документы) и т.д. Внутри организации могут формироваться и функциональные иерархии, - например, если за работу группы отделов отвечает один из заместителей руководителя. В этом случае система функционального подчинения в рамках регулирования деятельности работников отдела насчитывает уже два звена: работник - заведующий отделом и зав. отделом - заместитель руководителя.

В качестве примера отношений субординации между разными органами управления мы можем рассмотреть взаимодействие федерального министерства и подчиненного ему регионального (област­ного, краевого, окружного или республиканского) управления (главно­го управления). Территориальное управление находится в линейном подчинении у министерства, начальник управления - у министра. Один из вариантов линейной иерархии, таким образом - городское управление / региональное управление / министерство. Вместе с тем, региональное управление (прежде всего в лице своего начальника) подчинено в некоторых отношениях и региональным органам государственной власти, обычно - президенту республики или губернатору, либо представителю Президента в федеральном округе. Это подчинение, как правило, называется территориальным, поскольку территориальная принадлежность является решающим критерием. Однако, исходя из полномочий министра в отношении начальника регионального управления (назначение на должность, общее руководство) и из аксиомы о невозможности сосуществования двух непосредственных линейных руководителей, мы можем рассматривать территориальное подчинение как частный случай функционального. Сферой деятельности, на которую распространяется здесь функциональное подчинение, является оперативное руководство в рамках данной территории и в рамках компетенции субъекта федерации. Наряду с этим, специализированные подразделения регионального управления находятся в функциональном подчинении у соответствующих центральных департаментов (управлений) своего министерства.

В административном сленге и в отдельных административных актах существуют специальные термины для обозначения некоторых видов отношений распоряжения-подчинения, в том числе иерархических. Прямым называют подчинение в рамках одной, строго определенной иерархической цепочки. Как правило, под прямым подчинением понимается линейное подчинение, независимо от количества уровней, разделяющих распоряжающегося и подчиняющегося. Иногда в систему прямого подчинения включают разные виды связей - и линейные, и оперативные - на основании условной “общей” иерархии. В этом случае прямая иерархия может включать в себя начальника / его заместителя / подконтрольного заместителю заведующего отделом / рядового исполнителя. Разные виды подчинения при этом не выделяются, т.е. иерархические отношения предстают в упрощенном виде. Непосредственное подчинение означает отсутствие промежуточных звеньев (уровней) между распоряжающимся и подчиняющимся; воинские уставы определяют непосредственного начальника как ближайшего к подчиненному прямого начальника. Непосредственными называют и линейные (чаще), и функциональные отношения распоряжения-подчинения; основным критерием здесь является скорее объем регулируемой деятельности и частота непосредственных контактов. Различается также общее и оперативное подчинение, в зависимости от характера распоряжений: это, соответственно, регулирование условий деятельности, определение общих норм и, для оперативного подчинения, право давать указания по поводу совершения-несовершения конкретных действий. Во многих случаях общее подчинение лишь нормативно и не связано с организационными полномочиями (см. ниже).