- •Я.Ю.Старцев. Система государственного управления: политический анализ
- •Изучение Наука государственного управления
- •Предмет и метод государственного (публичного) управления
- •Государственное управление и смежные дисциплины
- •Российские традиции изучения государственного управления
- •Изучение публичного управления за рубежом
- •За пределами науки
- •Философия и идеология государственного управления
- •Основные идеологические “семьи” современности
- •Идеологические парадигмы
- •Чиновничий анализ
- •Государственное управление как учебная дисциплина
- •Основы Государство и публичная власть
- •Понятие государства
- •Термин “государство”
- •Государство как способ организации управления
- •Государство-центр и другие элементы системы публичного управления
- •Политические системы
- •Государство-нация
- •Империя
- •Фрагментированные политические системы
- •Патримониальные системы
- •Тоталитарное государство
- •Общинная организация
- •Интегративные системы
- •Функции публичного управления
- •Понятие функций управления
- •Функции системы публичного управления
- •Принуждение в публичном управлении
- •Виды и способы принуждения
- •Принуждение и легитимность
- •Алгоритм анализа и проектирования использования принуждения
- •Организация Разделение властей и разделение функций
- •Формы правления и государственные режимы
- •Разделение властей в современном мире
- •Разделение функций органов управления
- •Абсолютная власть
- •Специализация и разделение труда Понятие специализации
- •Отраслевая специализация
- •Регальные отрасли управления
- •Конкурентные отрасли
- •“Естественные” монополии в экономике и в управлении
- •Иерархическая организация Понятие иерархии
- •Иерархия органов управления и должностей
- •Виды отношений распоряжения - подчинения
- •Транзитивная и интранзитивная иерархия
- •Функции и пределы иерархии
- •Иерархия правовых актов
- •Способы
- •Бюрократия и альтернативные системы управления
- •Бюрократия как власть чиновничества
- •Бюрократия как рационально организованное управление
- •Бюрократические “болезни”
- •Государственное управление без бюрократии?
- •Конкурентный лоббизм
- •Корпоратизм и неокорпоратизм
- •Специализированные сообщества и сетевые структуры
- •Клиентарные связи
- •Алгоритм анализа клиентарных связей
- •Территории Правовые категории
- •Формы государственного устройства
- •Унитарное государство
- •Федерация
- •Регионализованное государство
- •Местное управление
- •Управленческие категории Понятие централизации и децентрализации
- •Формы централизованного и децентрализованного управления
- •Централизованный контроль
- •Координация в децентрализованной системе
- •Государственная политика
- •Государственная политика и другие виды управленческой деятельности
- •Рутинное управление
- •Ситуативное управление
- •Программно-целевое управление
- •Стратегическое управление
- •Государственная политика и функции управления
- •“Взгляд сверху”: рациональный подход
- •Рациональное решение: основные подходы
- •Ограниченная рациональность и принятие решений
- •Реализация политики
- •“Взгляд снизу”: политика как взаимодействие
- •Выявление проблемы и выбор формулировки
- •Формирование решения и проблема “сопутствующих решений”
- •Стратегии реализации государственной политики
- •Оценка результатов
- •Проблема эффективности государственной политики
- •Основания и формы ответственности Понятие ответственности
- •Правовые виды ответственности
- •Политическая ответственность
Транзитивная и интранзитивная иерархия
В любой иерархической структуре важное значение имеет вопрос о том, каковы полномочия вышестоящего органа (должностного лица) по отношению ко всем нижестоящим органам, а не только к находящимся у него в непосредственном подчинении. Первый из двух возможных вариантов - транзитивная иерархия, при которой вышестоящий орган (должностное лицо) обладает равным объемом полномочий как по отношению к непосредственно подчиненным, так и к подчиненным подчиненных. В средневековой Европе принцип транзитивности применительно к сеньор-вассальным отношениям формулировался следующим образом: вассал моего вассала - мой вассал. Второй вариант - иерархия интранзитивная, при которой вышестоящий орган (должностное лицо) не обладает, в рамках данной иерархии, равными полномочиями по отношению к непосредственно ему подчиненным и к подчиненным подчиненных; в крайней ситуации - вообще не обладает властными полномочиями за пределами простых двухуровневых отношений непосредственного подчинения - распоряжения. Соответствующая средневековая формулировка: вассал моего вассала - не мой вассал. Само понятие “транзитивность” в наиболее общем виде, в формальной логике, определяется как “свойство отношений, состоящее в том, что если первый член отношения сравним со вторым, а второй с третьим, то первый сравним с третьим”12 в рамках данного отношения. Применительно к иерархии это означает, что если Б выполняет указания А, а В выполняет указания Б, то В должен выполнять и указания А. Когда этого не происходит, отношения являются интранзитивными.
Иерархия существует постольку, поскольку она интранзитивна, будь то фактически или на основе правовых норм. Смысл существования иерархии как многоуровневой системы - в вертикальном разделении труда; без существования подчиненных вышестоящий орган (должностное лицо) не может справиться с управлением сложными образованиями, тем более - с государственным управлением в целом. Однако в России, в связи с некоторыми традициями государственного управления и с недостаточной правовой разработанностью вопроса, важную роль играет не только формальная, воплощенная в правовых нормах, но и неформальная транзитивность или интранзитивность.
Формальная сторона вопроса наиболее явна в переподчинении или одновременном подчинении должностных лиц или органов управления разным вышестоящим органам (лицам), в рамках единой иерархической цепочки. Так, в соответствии с законом о Правительстве, “силовые” министерства и ведомства подчинены непосредственно Президенту РФ. Вместе с тем, они подчиняются во многих отношениях и непосредственно Правительству. Если мы рассматриваем цепочку “Президент - Правительство - министерства и ведомства” как иерархическую, то происходит очевидное нарушение правила интранзитивности. Смысл процедуры в данном случае - концентрация в руках вышестоящего лица наиболее мобильных ресурсов, позволяющих использовать принуждение. Менее явный пример превращения интранзитивной (теоретически) иерархии в транзитивную - отношения Президента РФ и вице-премьеров Правительства (заместителей Председателя): прямые указания Президента вице-премьерам - норма российского государственного управления.
В целом стремление к транзитивности - это стремление к централизации и концентрации власти. Оно оправдано в критических условиях, когда требуются быстрые, скоординированные действия, а отсутствие связной системы норм требует (едино)личного руководства этими действиями. Обратная сторона транзитивности - неизбежная некомпетентность и примитивность системы управления. Руководство из центра всеми уровнями иерархии не признает нюансов, связано с информационными перегрузками и с передачей ответственности снизу вверх: если начальник постоянно вмешивается, пусть он и принимает основные решения, и отвечает за них. Печальные итоги постоянного действия такой системы достаточно наглядны; в качестве примеров можно привести первую чеченскую кампанию, или спасательные работы в связи с затоплением подводной лодки “Курск” в августе 2000 г.
Возможна и обратная ситуация: иерархическим связям намеренно придаются черты интранзитивности. В самом общем виде, создание любой иерархии имеет в виду именно такое распределение полномочий, власти и ответственности. Формальная сторона вопроса наиболее наглядна в официальном распределении полномочий между выше- и нижестоящими. Неформальное перемещение власти или невмешательство вышестоящих в деятельность нижестоящих связано прежде всего с информационной перегрузкой, от которой неизбежно страдает любой центр (вершина иерархии). Особенно наглядно такое, порой формальное, порой нет, распределение проявляется при формировании института заместителей должностного лица. На муниципальном уровне ситуация встречается наиболее часто: во многих муниципальных образованиях заместители главы единолично и бесконтрольно руководят подведомственными сферами.
Эффективность интранзитивной иерархии в том, что она развивает специализацию, способствуя тем самым профессионализму и эффективности в целом. Более того: в некоторых случаях сложность определенной деятельности и требование особой квалификации делают транзитивность почти невозможной. Наиболее наглядно это проявляется в деятельности финансовых органов и в технической сфере: различия в сфере компетенций на разных уровнях иерархии настолько существенны, что некомпетентное вмешательство руководства может привести к катастрофе.
Однако интранзитивность имеет свою цену. Во-первых, интранзитивная система сложна и конфликтна. Решение любого вопроса, требующего “высшего одобрения” невозможно напрямую: проект или запрос должен последовательно пройти все уровни. Во-вторых, интранзитивная иерархия требует - как и любая система, основанная на специализации - высокой степени координации деятельности, единых стандартов и т.д. Применительно к государственному управлению это означает, что интранзитивная система возникает лишь при условии наличия единых, подробных и непротиворечивых правовых норм, - и гарантий их соблюдения. Наконец, интранзитивная иерархия непригодна в условиях серьезного кризиса: нарушения в одном единственном звене ведут к неработоспособности всей цепочки. Это хорошо знают военные: предназначенные для действий в боевой обстановке, все воинские подразделения могут управляться интранзитивно, ближайшим старшим по званию.