Способы

Способы осуществления управления многообразны. Однако существуют устойчивые, постоянно воспроизводящиеся конфигурации, которые заслуживают особого внимания. Среди этих способов есть несколько наиболее распространенных схем, которые мы последовательно рассмотрим.

Бюрократия и альтернативные системы управления

Каждый человек может делать то, что хочет или не хочет его начальник. Есть такой закон.

В.Высоцкий, “Жизнь без сна”.

Бюрократия в самом общем виде - это машина управления, основанная на иерархии и на нормах. В разных контекстах бюрократия рассматривается либо как 1) особая группа, чиновничество, присвоившая государственную власть, либо как 2) особая техника управления, опирающаяся на строго определенные процедуры, либо как 3) бюрократизм, т.е. постоянные злоупотребления и дисфункциональные действия, связанные с соединеним бюрократии в значениях (1) и (2).

Бюрократия как власть чиновничества

В любой системе, где управление общественными делами становится профессиональной деятельностью, формируется чиновничество как особая социо-профессиональная группа. Профессионализация деятельности в данном случае означает две вещи: (1) это основная или единственная работа для людей, которые ей занимаются, - следовательно, она дает им достаточные средства к существованию; (2) это деятельность, выполнение которой связано с особыми знаниями и навыками, - следовательно, для ее осуществления необходима организация приобретения этих знаний и навыков. Люди одной профессии далеко не всегда формируют социальную группу или страту: для этого требуется минимум организационной оформленности и обособленности от других групп, в идеале - наследственный принцип формирования. Специфика чиновников в том, что их организованность как группы связана с самими условиями их деятельности, которая осуществляется лишь в рамках особых структур (органов публичного управления) и, как правило, в условиях постоянного взаимодействия служащих друг с другом. Обособленность от других групп, помимо содержания профессиональной деятельности, возникает прежде всего за счет специальных механизмов отбора будущих служащих. Роль такого механизма может играть принадлежность к определенной наследственной страте (касте, сословию, “номенклатуре” и пр.), получение специального образования, обязательность особых процедур. Кроме того, для чиновничества часто характерна обособленность, связанная с замкнутостью служебной деятельности (ее пожизненный характер, наличие строго хранимой служебной тайны, обладание привилегиями) и, в конечном счете, с наличием у чиновников властных ресурсов, отделяющих их от остального населения.

По сути, названные характеристики применимы ко многим социо-профессиональным группам, существующим в традиционных - корпоративных, кастовых или сословных - обществах. Ремесленные цехи, профессиональные касты, религиозные ордена и т.д. также возникают на основе профессионализации, замкнутости и обособленности от других групп. Чиновничество сохраняет эти черты и в современном мире благодаря трем основным факторам: (1) чиновники имеют исключительный доступ ко многим властным ресурсам. Эти ресурсы исключительны и локализованы, в отличие от ресурсов, которыми располагают представители других профессий, не имеющие возможности монополизации; в результате возникает и желание создать замкнутую страту, и возможность сделать это. (2) В современном мире большая часть знаний, необходимых для успешной работы в администрации, по-прежнему не обобщена и не тиражируется, в отличие от специальных знаний, связанных с другими профессиями. Иначе говоря, государственную службу часто невозможно изучить в университете, ей можно научиться только на государственной службе. Это справедливо в той мере, в какой основу успешной административной деятельности составляют конкретные знакомства, связи, личные контакты и, в целом, не столько знания, сколько особенности характера и использование специфических алгоритмов поведения. Проблема обостряется тем, что официально эти алгоритмы критикуются, поскольку они направлены не на достижение общественных интересов (деклари­руемая цель администрации), а на самосохранение чиновничества как особой группы, обладающей особыми ресурсами. Наконец, (3) идеология “общественного интереса”, представляемого государством и его служащими, надежно защищает чиновников от открытости и от уравнивания их с другими гражданами (действующими в частных, т.е. “низших” интересах).

Все эти черты легко приводят к формированию бюрократии как узурпировавшего власть чиновничества. Однако чиновничество как социо-профессиональная группа далеко не едино. Чаще всего выделяются три относительно автономных слоя чиновников: административная элита (бюрократия как держатель власти), средний слой или “руководители среднего звена” (классическая бюрократия как барьер и посредник между “народом” и “властью”) и чиновники-исполнители, - в литературе их часто называют “бюрократией первого этажа” (та категория чиновничества, которая меньше всего обладает властью и с которой чаще всего контактирует население). Эти категории связаны между собой возможностью продвижения по службе; однако в устоявшихся бюрократических обществах с разветвленным государственным аппаратом они часто приобретают наследственный характер и разделяются все большей дистанцией.