Бюрократия как рационально организованное управление

Классическую концепцию бюрократического управления как наиболее рациональной и универсальной формы организации управленческой деятельности создал М.Вебер. Поскольку выдвинутые им положения часто приводятся отрывочно, бессистемно, что мешает их адекватному пониманию, мы приводим здесь целиком (исключая лишь современные Веберу детали и частные комментарии) тот раздел “Хозяйства и общества”, где немецкий социолог характеризует “административное бюрократическое руководство”.

“Фундаментальными категориями рационального господства являются:

1) Непрерывное функционирование публичных служб, опирающееся на нормы, в рамках

2) компетенции (полномочий), которая означает:

а) сферу исполнительских обязанностей, определенную объективно в силу разделения исполнительской деятельности,

б) с добавлением распорядительных полномочий требующихся для этой цели и

в) точное определение средств принуждения и гипотез их применения.

... К этому следует добавить:

3) Принцип административной иерархии, то есть организацию четко определенных органов контроля и надзора для всякого учрежденного органа, с правом обращения или обжалования нижестоящих перед вышестоящими...

4) “Правила”, в соответствии с которыми все осуществляется могут быть:

а) техническими правилами

б) [правовыми] нормами.

В обоих случаях профессиональная квалификация [Fachschulung] необходима для применения “правил”, чтобы добиться полной рациональности. Как правило только тот, кто обладает такой квалификацией достаточно компетентен для участия в административном руководстве объединением, и только такой индивид может именоваться чиновником¹. Чиновники формируют типическое административное руководство рациональных объединений, будь они политическими, иерократическими, экономическими (в частности, капиталистическими) или иными.

5) Принцип полного отделения административного руководства от средств управления и присвоения действителен в случае рациональности. Чиновники, служащие, работники административного руководства не владеют практическими средствами управления и присвоения, но получают их деньгами или натурой и должны отчитываться по ним. В принципе существует полное разделение, с одной стороны, должностных (или эксплуатационных) ресурсов - в том числе капитала - и частных ресурсов (домашний бюджет), также как, с другой стороны, места служебной деятельности (контора) и места проживания.

6) В случае полной рациональности отсутствует  какое бы то ни было присвоение должности занимающим ее лицом. Там, где устанавливается “право” на “дол­жность”... оно обычно служит не целям присвоения чиновником [должности], а чисто объективной (“независи­мой”) гарантии рабочего места и связано лишь с нормами его деятельности.

7) Принцип сдержанности [Aktenmäßigkeit] администрации действует даже там, где устная дискуссия является фактической нормой или прямым предписанием; по крайней мере, предварительные дискуссии и предложения,  решения и поставновления всякого рода фиксируются письменно. Акты и деятельность чиновников создают контору, центр любой современной деятельности какого бы то ни было образования.

...Наиболее чистый тип легального господства - господство посредством административного бюрократического руководства. Только глава объединения занимает положение держателя власти либо в силу присвоения, либо в силу избрания или как назначенный преемник. Но сами полномочия держателя власти формируют легальные “компетенции”. В целом административное руководство состоит, в наиболее чистой форме, из индивидуальных чиновников [Einzelbeamte] (единоначалие, противоположность “коллегиальности”, о которой мы поведем речь позже), которые

1) лично свободны, подчиняются лишь объективным требованиям их должности,

2) в [рамках] основательно установленной должностной иерархии,

3) с основательно установленными должностными компетенциями,

4) в силу контракта, следовательно (в принципе) на основе открытого [frei] набора в соответствии

5) с профессиональной квалификацией: в наиболее рациональном случае они назначаются (не избираются) в соответствии с профессиональной квалификацией, выявленной на экзамене и подтвержденной дипломом,

6) получают плату деньгами в фиксированных окладах, большей частью дающих право на пенсию, [договоры о которых] в некоторых случаях могут быть расторгнуты нанимателем (в частности, на частных предприятиях), но всегда могут быть расторгнуты служащими; эти оклады ранжированы прежде всего в соответствии с чином в иерархии, а также в соответствии с выполняемыми обязанностями, в общем же в соответствии с принципом “согласно чину” [Standesgemäßheit];

7) относятся к своей должности как к единственному или основному профессиональному занятию;

8) имеют перед собой перспективу карьеры, “продвижения” в соответствии со стажем, или в соответствии со служебной деятельностью, или же в соответствии с тем и другим, при зависимости продвижения от их начальников;

9) работают полностью “отделенные от средств управления” и без присвоения рабочих должностей;

10) подчинены строгой и единой должностной дисциплине и контролю.”²

С учетом рассмотренных выше сюжетов, мы можем следующим образом резюмировать это описание: бюрократия как система управления - это иерархическая, централизованная, специализированная и внутренне дифференцированная структура, основанная на рациональных безличных (“объектив­ных”) нормах и тяготеющая к замкнутости за счет самопополнения (карьера) и профессионализации.