Конкурентный лоббизм

Кто-то крикнул, рванули рубаху,

Кандидатов сыскалось штук семь,

Но сперва дисциплиною пахло,

А потом перестало совсем.

Г.Васильев, “Сказание о новых временах в селе Непутевка”

Вольно или невольно, органы публичной власти часто оказываются в положении футбольного мяча: направление его полета зависит не от его собственной программы, а от того, кто из игроков и насколько удачно его пнул. С точки зрения некоторых либеральных концепций, наиболее распространенных в США, именно таким и должно быть идеальное государство. Критики подобной позиции также многочисленны, однако лоббизм как постоянное давление на органы власти со стороны различных групп и организаций, с целью навязывания своих интересов и соответствующих решений, распространен повсеместно.

Одна из наиболее популярных идеальных схем, предназначенных для анализа этого явления - схема конкурентного лоббизма, тесно связанная с концепцией политического плюрализма и полиархии. В рамках этой схемы, различные группы независимо друг от друга стремятся сделать свои интересы наиболее значимыми для власти. У каждой группы есть свои ресурсы, используемые для этой цели: общественное мнение, влияние на прессу, личные знакомства в государственном аппарате, международные связи, возможности финансового давления и т.д. Изучение групп давления - особый раздел политической науки. Нас в данном случае интересует, каким образом эта деятельность вписывается в публичное управление и каким образом она способна изменить его содержание.

С точки зрения системного анализа, лоббистская деятельность групп и организаций - особый тип информации, поступающей в систему публичного управления. Это одновременно и то, что вводится в систему на “входе”, и обратная связь - реакция на уже предпринятые публичной властью действия. Лоббизм как особый способ передачи информации от общества к органам власти стоит в одном ряду с другими, институционализированными способами: выборами представительных органов, обращениями через прессу либо в виде жалоб, предложений и пр., сбор информации самими органами управления через отчеты, опросы, заказные исследования и т.д. Особенностью лоббизма, по сравнению с другими способами, являются две принципиально важные черты:

21. лоббизм - социально организованная деятельность, направленная на государство. Для сравнения: представительство через депутатский корпус организуется и контролируется не обществом, а государством, несмотря на то, что политические партии могут играть существенную роль. Выражение мнений через прессу и иные средства массовой информации не является само по себе организованным, оно достаточно стихийно. Организованность (характер “кампании”) деятельность СМИ приобретает, когда становится инструментом для выражения конкретных групповых интересов. В отличие от этих видов воздействия на власть, лоббизм организован и упорядочен, но осуществляет эту организацию не государство (пусть оно и пытается иногда ее контролировать), а негосударственные заинтересованные группы;

22. лоббизм - деятельность специализированная. Каждая группа или организация, стремящаяся влиять на власть, делает это в рамках своих, по определению ограниченных интересов. Эти границы могут определяться отраслью, отдельной проблемой, отдельной ситуацией, но они всегда существуют. Не бывает “лоббизма вообще”, бывает лишь лоббирование вполне определенного вопроса, - или группы вопросов, связанных с конкретной сферой, проблемой, областью.

Таким образом, с точки зрения теории систем лоббизм выполняет важнейшую функцию информирования органов власти о реальных специализированных интересах и запросах, существующих в обществе. Теоретически, эта функция может осуществляться и иными способами (см. ниже о корпоратизме и выше об абсолютной власти).

С позиций многих политологических теорий демократии, лоббизм является обязательным или возможным демократическим институтом. Логика этого положения очень проста: публичная власть существует для народа и в интересах народа à народ состоит из людей, которые объединяются, в зависимости от интересов и потребностей, в различные группы и организации à лоббирование этих интересов заставляет публичную власть действительно выполнять пожелания народа, представленного через многочисленные группы. Лоббирование и есть осуществление власти представителями общества: “лоббизм, таким образом, - не просто артикуляция (представление) интересов тех или иных групп (социальных, политических, экономических) в структурах власти, а процесс приведения формальной власти в соответствие с властью фактической”⁵.

Дело, однако, в том, что в рамках одной отрасли, по отношению к одной и той же проблеме, интересы всегда различны. Следовательно, разные группы могут воздействовать на власть в противоположных направлениях. Не организованный государством лоббизм неизбежно стремится стать конкурентным. Столь же неизбежно неорганизованная конкуренция стремится к монополии или олигополии, в рамках каждой отрасли или проблемы. Теоретики демократии решают это противоречие апеллируя к достаточно равномерному распределению в обществе разных ресурсов. Так, если предприниматели могут использовать в качестве средства давления деньги, профсоюзы могут им противопоставить акции протеста, группы потребителей - кампании в прессе и т.д. Ресурсы различны, но каждая группа обладает хоть какими-нибудь ресурсами, поэтому общее равновесие не нарушается и конкуренция сохраняется.

Практика показывает, что такой подход не является совсем уж фантастическим: опыт США (экологическая политика, борьба с курением, послевоенный “аболиционизм”), Франции (субсидии частным школам, политика в отношении СПИДа) и других стран подтверждает конкуретность воздействий на власть, - в некоторых случаях. Результат в этом случае не определен заранее, победителями могут выйти самые разные группы. При одном условии, однако: если речь идет о постиндустриальном демократическом обществе западного типа. В других странах, на других континентах - в том числе и в России - конкурентный лоббизм выглядит совершенно иначе. Как, впрочем, и на Западе: “приведение формальной власти в соответствие с фактической” часто означает, что фактически полновластные экономические элиты подчиняют себе формально полновластные органы государственной власти.

В этом случае, конкуренция ограничивается крайне немногочисленными и сверхвлиятельными группами в каждой сфере. Фактически, речь идет уже не о свободной конкуренции на политическом рынке (главное декларируемое преимущество лоббизма), а о формировании замкнутых сетевых или корпоратистских сообществ, узурпирующих власть.