Российские традиции изучения государственного управления

Что ж теперь ходим круг-да около

На своем поле - как подпольщики ?

Если нам не отлили колокол,

Значит, здесь - время колокольчиков.

А.Башлачев, “Время колокольчиков”

В истории политической и правовой мысли России много имен и концепций, которые самым прямым образом можно связать с изучением деятельности государства и его управленческой ипостаси.

До конца ХХ в. нельзя говорить о формировании государственного управления как самостоятельной науки; большая часть работ написана в рамках юридической и экономической традиций, либо с позиций истории и философии. Однако с самого начала изучение деятельности государства в России обладает определенной спецификой, сохраняющейся и до сих пор. Речь идет о взаимной изолированности собственно научных исследований, с одной стороны, и, с другой стороны, практического изучения государственного управления чиновниками, в частности - при подготовке и проведении различных реформ. Попытки “прорыва”, объединения научного и административного потенциала наблюдались неоднократно (например, в начале 1920-х гг., в начале 1960-х, в конце 1980-х), однако всякий раз выяснялось, что администрация не заинтересована в науке. Возможные причины такой взаимоизоляции рассмотрены ниже.

В советский период изучение государственного управления (деятельности государства, направленной на обеспечение интересов общества) не было сосредоточено в рамках одной общей науки. Отдельные проблемы изучались в рамках иных дисциплин (экономика, право, психология), а синтезирующую роль играли официальные идеологизированные науки, которые сейчас считаются псевдонауками: научный коммунизм (позже - теория социализма), советское строительство, партийное строительство, политическая экономия социализма и т.д. Единственная сфера знания, где государство изучалось в целом и в рамках мировых традиций - конституционное (государствен­ное) и административное право; именно поэтому после разрушения в нашей стране монолитной коммунистической идеологии публично-правовые дисциплины стали рассматриваться как единственные “настоящие” из числа занимавшихся государственным управлением. Сейчас - и под влиянием западной традиции, и как следствие потребностей управленческой практики - очевидно, что подмена государственного управления правом не имеет смысла и препятствует развитию как науки, так и практики государственного управления. Однако ряд сформированных советской правовой мыслью представлений оказывается очень устойчивым.

Отечественное административное право предлагает считать государственным управлением лишь исполнительно-распорядительную деятельность государственных органов исполнительной власти³, - как это и было в рамках советской традиции. Но советский подход к определению государственного управления не может быть сегодня принят за основу. Во-первых, он был изначально неверным, суженным и в период своего формирования, поскольку исключал из государственно-управленческих отношений партийные органы, игравшие в них господствующую роль. Во-вторых, такая трактовка не отвечает на вопрос о том, каковы по отношению к обществу функции иных властных субъектов, не входящих в систему исполнительной власти. Принятие основных норм, определяющих содержание и условия деятельности - одна из функций управления, также как и контроль за их исполнением или санкционирование нарушений. Чем занимаются Федеральное Собрание, прокуратура и судебные органы, если не управлением обществом? Если субъектом управленческих воздействий является государство в целом⁴, то они осуществляются через деятельность всех государственных органов, законодательных, исполнительных, контрольных или судебных. Впрочем, юристы постепенно сдают позиции, включая в систему государственного управления законодательную и административную “части”⁵.

Устойчивость традиционных представлений о сущности государственного управления достаточно велика: именно советское понимание содержится в большинстве учебников административного права и в некоторых научных работах административистов. Это связано отчасти с привычностью подобных взглядов, отчасти - с невниманием к определениям, которые долго воспринимались как очевидные и даже были закреплены в нормативных актах. Однако есть и более глубокие основания. Как это ни парадоксально, формально неверное, неточное определение верно отражает определенный слой реальности: в современном мире исполнительная власть безусловно доминирует над остальными ветвями власти. Независимо от формального распределения полномочий, фактически государственное управление осуществляется преимущественно административными (исполнительными) структурами, на которые законодатели и судьи не всегда способны эффективно влиять. Тем не менее, речь идет не о полном сведении государственного управления к деятельности исполнительной власти, а об определенном соотношении функций и полномочий разных властных субъектов, участвующих в государственном управлении.

Современная наука государственного управления в нашей стране переживает период становления. С этим связано и некоторое количество проблем; самые очевидные из них - неразработанность теории государственного управления и почти полное отсутствие конкретных исследований. Что касается теории, то здесь продолжают довлеть правовые догмы, периодически перемежаемые попытками создать общую теорию управления, распространяемую и на государство, на основе менеджмента как науки об управлении предприятием⁶. Конкретные же исследования тормозятся, с одной стороны, несобранностью в сфере организации научных исследований и отчасти связанными с этим проблемами с финансированием науки. С другой стороны, российская административная система остается достаточно закрытой, в том числе и для исследователей. Однако практики государственного и местного управления не смогут получить никаких “науч­ных рекомендаций”, пока не пустят ученых в свои кабинеты, - “всерьез и надолго”. Пока же государственное управление остается на 90% “импортной наукой”.