Добавил:
Upload Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:
Гос.политика и администрирование / 02.Учебники РФ / Старцев Я.Система государственного управления_ политический[1].doc
Скачиваний:
311
Добавлен:
13.02.2016
Размер:
1.62 Mб
Скачать

Специализированные сообщества и сетевые структуры

- Аааа... Слоненок! - обрадовалась мартышка. - Хочешь делать что-нибудь вместе со мной?

- Хочу, - сказал слоненок, немного смущаясь.

Г.Остер, “Зарядка для хвоста"

Во многих случаях взаимодействия представителей государства и заинтересованных групп не вписываются ни в корпоратистские рамки, ни в представления о стихийном конкурентном лоббизме. Концепция сетевых структур в публичном управлении (policy networks) заполняет эти белые пятна и может гордиться масштабными подтверждениями в исследованиях, проведенных на материале разных стран.

В самом общем виде специализированная сетевая структура может быть определена как устойчивая система взаимодействия между заинтересованными лицами и организациями, связывающая в рамках определенной отрасли (проблемы) многочисленных участников, обладающих разным статусом и ресурсами и взаимодействующих разными способами. Таким образом, сетевые структуры могут рассматриваться и как компромисс между плюрализмом и корпоратизмом и как более общее понятие, включающее в себя стихийно лоббистские, корпоратистские и иные способы взаимодействия.

Традиционно в литературе выделяют как минимум два типа сетевых структур: “специализированные сообщества” (policy community) и “проблемные сетевые структуры” (issue network).

Классики “сетевого подхода” Р.Роудз и Д.Марш следующим образом определяют “специализированное сообщество”:

“Специализированное сообщество обладает следующими характеристиками: ограниченное число участников, с намеренным исключением некоторых групп; интенсивное и регулярное взаимодействие между всеми членами сообщества по поводу любой проблемы, относящейся к государственной политике; общность ценностей, чувство причастности и согласие по поводу результатов политики, которое не меняется со временем; консенсус, при котором участники придерживаются общей идеологии, общих ценностей и предпочтений, относящихся к государственной политике; все члены специализированного сообщества обладают ресурсами, и следовательно, их отношения - это отношения обмена; основополагающее взаимодействие, следовательно, представляет собой торг между участниками, опирающимися на свои ресурсы; существует равновесие сил, что не всегда предполагает ситуацию, при которой все члены сообщества получают одинаковые преимущества, но все члены всегда считают, что участвуют в игре с положительной суммой; структура участвующих групп является иерархической, что позволяет их лидерам гарантировать подчинение”.13

Примером деятельности почти очевидного “специализированного сообщества” может служить нефтяной комплекс России. Членами данного сообщества являются представители власти (Администрация Президента, вице-премьер, курирующий топливно-энергетический комплекс, Минтопэнерго, губернаторы и президенты “нефтяных” регионов) и нефтедобывающие компании “Славнефть”, “Сибнефть”, “Лукойл”,  “Юкос”, “Газпром”, “Татнефть”, некоторые другие структуры14. Несмотря на регулярные кадровые перестановки, в целом взаимодействуют одни и те же структуры, а в большинстве случаев - и одни и те же люди. Таким образом, состав сообщества постоянен; некоторые потенциальные участники заведомо исключены - так, вызывает сомнения способность Государственной Думы, многочисленных отечественных потребителей нефтепродуктов, профсоюзов нефтяников существенно влиять на государственную политику в области нефтедобычи. Существует явное согласие в отношении базовых ценностей, приоритетов и результатов: все участники заинтересованы в больших объемах добычи, согласны с экспортной ориентацией отрасли, поддерживают фундаментальные правила игры (от экспорта должны получать доход и компании, и бюджет). Возможные конфликты затрагивают доли каждого участника, но не подвергают сомнению базовые принципы.

Взаимодействие между большинством участников носит постоянный характер, как через совместное участие в капитале одних и тех же предприятий (либо конкуренцию за эти предприятия), так и через постоянные контакты по поводу правового регулирования добычи и реализации нефти (квотирование, тарифы, лицензии, налоги и пр.). Каждый из участников обладает собственными ресурсами, - для государства это преимущественно нормативные ресурсы, для компаний - капитал и производственные мощности (речь идет об общей схеме, на практике распределение ресурсов более разнообразно, с учетом государственных акций, личного влияния и т.д.). Обмен, результаты которого и определяют государственную политику в отрасли, предполагает отчисления либо инвестиции со стороны компаний, в ответ на лицензии, льготы, кредиты и пр. со стороны органов государственной власти. Вместе с тем, государственные органы опираются на иерархическую структуру (с этой точки зрения, Государственная Дума - третий лишний в сложившейся конфигурации), а нефтяные компании вертикально интегрированы и все вместе представляют почти 100% поставщиков российского нефтяного рынка. Тем самым участники сообщества обеспечивают выполнение достигнутых договоренностей значительным числом не входящих в сообщество организаций. Наконец, “нефтяная игра” явно имеет позитивную сумму: независимо от того, кто сегодня играет более важную роль, - нефтяники или государство, они не обойдутся друг без друга, а доходы от нефтедобычи поступают всем, пусть и могут по-разному распределяться.

Если “сообщество” существует на долговременной основе и в условиях относительной стабильности, то “проблемные сетевые структуры” - полная противоположность: они характерны для конфликтных вопросов, подвижны, легко появляются или исчезают в связи с переходом данной проблемы в другую категорию. Основные различия между “сообществами” и “проблемными сетями” могут быть сведены в таблицу:15

Параметр

Специализированное сообщество

Проблемная сеть

Участники

Количество участников

Ограниченное число, некоторые группы намеренно исключены

Широкий круг участников, большинство заинтересованных

Характер задействованных интересов

Преимущественно экономические или корпоративные (профессиональные) интересы

Любые возможные интересы

Взаимодействие

Частота

Регулярное и интенсивное взаимодействие между всеми участниками

Хаотичные контакты, не все участники контактируют друг с другом напрямую

Постоянство

Устойчивый круг участников, устоявшиеся формы взаимодействия

Участники меняются

Конфликтность

Консенсус относительно базовых ценностей и общего результата

Конфликты и соглашения чередуются по всем вопросам

Распределение ресурсов

Внутри сети

Все участники обладают сопоставимыми ресурсами, взаимодействие опирается на обмен (торг)

Распределение ресурсов крайне неравномерно, взаимодействие часто сводится к консультативной роли многих участников

Между участниками и другими заинтересованными субъектами

Ресурсы распределены иерархически: участники могут обеспечить подчинение других организаций

Ресурсы распределены хаотично, отношения зависимости случайны и неопределены

Расстановка сил

Равновесие сил: кто-то может доминировать, но все участники важны, игра с позитивной суммой

Неравномерное распределение сил, малозначимость многих участников, игра с нулевой суммой16

Примером “проблемной сетевой структуры” является, как ни странно, организация взаимодействий вокруг чеченского конфликта, в частности - в период кампании 1995-96 гг. В разной степени влияли на деятельность федеральных структур Президент, его Администрация, Правительство, министр обороны, Генеральный штаб, другие силовые министерства и ведомства, Совет безопасности, пророссийские чеченские власти, российские и зарубежные средства массовой информации, различные общественные и международные организации, от ОБСЕ до Комитета солдатских матерей, депутаты Государственной Думы, президенты кавказских республик и т.д., вплоть до Министерства финансов и отдельных бизнесменов. Этот список не является исчерпывающим, вмешивались и многие другие участники, причем в разное время, разными способами и на разных уровнях. Различия в ресурсах между участниками колоссально (достаточно сравнить Комитет солдатских матерей и Министерство обороны), взаимодействия хаотичны и часто изолированы - по отношению к другим участникам, - полностью противоречивыми были оценки сути конфликта, путей его разрешения, отдельных акций и т.д. В итоге и ход кампании, и ее результаты показали, что это игра с нулевой суммой: если кто-то безусловно выиграл, то кто-то безусловно проиграл.

“Сообщества” и “проблемные сети” - это прежде всего идеальные конструкции. На практике они редко встречаются в чистом виде; гораздо чаще присутствуют сетевые структуры, которые сочетают некоторые характеристики того и другого варианта. Для практики государственного управления наиболее существенными представляются два вопроса: 1) кто осуществляет реальную власть в “сетевых структурах”, кто действительно определяет содержание политики? 2) как государственное (муниципальное) управление осуществляется через сетевые структуры?

По поводу того, кто реализует через “сеть” свои интересы, существует три наиболее распространенных гипотезы. Согласно первой, государство вообще и конкретные государственные органы в частности всегда играют первую скрипку. В этом случае другие участники “сети” могут претендовать на самостоятельность лишь в пределах, очерченных государством. При этом подразумевается, что разные органы государственной власти и управления, задействованные в “сети”, придерживаются единой позиции. Такие конфигурации действительно складываются в некоторых случаях, когда негосударственным участникам отводится лишь консультативная роль. В этом случае исследование “сетей” не представляет особенного интереса: в них циркулирует лишь информация, а окончательные решения формируются во властных кабинетах или в парламентских дискуссиях.

Вторая гипотеза, известная в литературе как теория “захвата ведомств” (agency capture), предполагает, что в большинстве случаев частные (негосударственные) интересы доминируют. Представители государственных структур, в итоге, идут на поводу у групп давления, фактически работая на них, а не на государство. Подобный результат может достигаться либо через коррупцию, либо за счет того, что постоянное взаимодействие с “подопечными” заставляет чиновников проникнуться интересами тех, с кем они работают, в ущерб абстрактным государственным интересам. Чаще всего такая ситуация складывается на микроуровне, т.е. в отношениях одной государственной организации с ее непосредственным окружением: это может быть райотдел милиции, местное управление Министерства по налогам и сборам, жилищно-коммунальные службы и т.д. Однако, чем выше уровень и масштабы взаимодействия, тем менее вероятен “захват ведомств” - до первого разоблачения или кадровой перестановки.

Третья гипотеза, судя по данным западных исследователей, подтверждается чаще всего. Речь идет о формировании особого сообщества, с собственными ценностями и интересами, где различие между государственным и негосударственным отступает на второй или на третий план. Самое важное в таком сообществе - сохранение собственных отношений, собственных ресурсов, которые так или иначе распределяются между участниками. Такая ситуация складывается в нескольких случаях. Во-первых, это “большая коррупция”: когда интерес чиновника опирается на получение постоянных доходов от регулируемой отрасли, он работает и на себя, и на тех, кто эти доходы обеспечивает. Во-вторых, это особый случай профессиональных сообществ. В России прецедентов мало, поскольку граница между чиновником и обычными людьми образуется очень быстро, независимо от его профессиональной биографии. В тех же странах, где судьи, учителя, врачи и т.д. образуют организованные профессиональные сообщества, где люди постоянно переходят от профессиональной деятельности к управлению своей отраслью и обратно (либо где чиновники выдвигаются самими профессионалами), складывание замкнутого сообщества, объединяющего представителей власти и профессиональные организации, почти неизбежно.