Местное управление

Small is beautiful

R.Reagan

По мере становления современного государства, развития центростремительных тенденций в области государственного управления, усиления правового регулирования деятельности местных органов и все большего переплетения полномочий муниципалитетов и центральных ведомств в результате расширения социальных функций государства, происходит пересмотр принципов связей муниципалитетов с органами государственного аппарата,  а также постепенное превращение местного самоуправления в разновидность специфической исполнительной деятельности, осуществляемой в рамках общей государственной политики.

Становление и развитие “государства всеобщего благоденствия”, расширение набора услуг, представляемых государством своим гражданам, оказало в целом двойственное влияние на деятельность местного управления. С одной стороны, повысилась роль местных органов в реализации правительственной политики на местах, в предоставлении услуг населению, это в свою очередь стимулировало заинтересованность государства в эффективности функционирования местного управления. С другой стороны, усилилась интеграция местных органов в государственный механизм, что в значительной степени привело к потере многими из них своей былой самостоятельности. «Эволюция местного управления многократно усилила государственную природу муниципальных институтов, срастив местные дела с общегосударственными интересами  и поставив выборные муниципальные учреждения в сильнейшую административную и финансовую зависимость от правительства и министерств», что “окончательно оттеснило элементы местного самоуправления в муниципальной  организации к деятельности на второй план”⁴.

Изменившаяся ситуация заставила Центр искать новые пути влияния на местные органы с целью подчинения их деятельности решению прежде всего общегосударственных задач (или же тех местных задач, которые имеют общенациональное значение). На протяжении ХХ столетия местные органы власти переходят от противопоставления местных органов, местных интересов, местного управления к их постепенной интеграции в общеуправленческий механизм, деятельность которого направлена на комплексное решение задач, стоящих перед обществом в целом.

В системе публичного управления центральные органы власти занимают привилегированное положение - не только за счет масштаба подотчетной им территории, но и за счет представления государства как носителя суверенитета. Эта особая роль государства является основанием для постоянных сомнений в самостоятельности местного (само)управле­ния. Как правило, местное самоуправление создается - или признается, с существенным ограничениями - государством. Закрепление за органами самоуправления определенных полномочий на практике является лишь результатом разграничения компетенций между центром и административно-территориальными единицами в рамках единого механизма публичного управления. Местные органы не могут самостоятельно определять круг своих полномочий, поскольку последние устанавливаются вышестоящими государственными органами, а в ряде случаев - судами . В отличие от государства как такового, местное управление не обладает суверенитетом, а потому не может ограничивать полномочий  различных ветвей власти.

Для того, чтобы правильно оценить роль местного управления в механизме публичного управления, необходимо разобраться также в соотношении понятий “местное управление” и “местное самоуправление”. Существует точка зрения,  при которой эти понятия  обозначают как бы две различные системы, параллельно функционирующие на местном уровне: под местным управлением понимаются органы, назначаемые из центра и представляющие на местах государственную администрацию, а под местным самоуправлением - местные выборные органы и должностные лица. Более правильным представляется не противопоставление местного самоуправления и местного управления, а рассмотрение их соотношения как части с целым. Следует признать, что  местное управление является достаточно сложным и гибким механизмом, который может включать в себя как государственную администрацию на местах, так и избираемые местным населением органы власти (т.е. органы местного самоуправления). Понятие “местное управление”, таким образом, охватывает как прямое государственное управление на местах (назначаемые центром и подчиняющиеся ему чиновники), так и местное самоуправление (деятельность местных выборных органов и должностных лиц, ответственных лишь перед избирателями и перед законом). При этом в некоторых странах может фактически присутствовать лишь один из видов местного управления. Кроме того, наряду с классическими и наиболее распространенными выборными органами (представительная и исполнительная власть общей компетенции), могут существовать и отраслевые выборные органы управления (судьи, шерифы и т.д.), обладающие определенной независимостью как от правительственных органов, так и от классических органов самоуправления. Именно в таком качестве местное управление входит в систему публичного управления, обладая, как уже отмечалось, большей спецификой и самостоятельностью по сравнению с его другими элементами (во многом благодаря такой своей составной части, как местное самоуправление).  

Таким образом, категория местного управления - наиболее общее обозначение низового, существующего в рамках самых незначительных территориальных единиц, уровня территориальной организации власти. Неудачный российский термин (местное самоуправление) не должен вносить путаницу: речь идет по-прежнему о территориальной организации публичной власти, между муниципальным и региональным уровнем количественных различий больше, чем качественных.

Закрепленный конституционным и законодательными текстами термин “местное самоуправление” является одним из наиболее наглядных примеров как смешения понятий, связанного с откровенно идеологизированным подбором институциональных по сути категорий, так и правовых и политических последствий такого смешения.

Выбор термина для обозначения новой организации местной власти был мотивирован, в конце 1980-х - начале 1990-х гг. преимущественно тремя репрезентациями российских политических элит. Во-первых, речь шла о термине, который позволил бы осуществить символический разрыв с советским опытом организации местной власти. С этой точки зрения, “самоуправление” оказывается в одном символическом ряду с “демократией”, “цивилизованностью”, “разделением властей” и сходными идеологемами. Как ни парадоксально, символический разрыв осуществляется не путем введения абсолютно новой терминологии, а путем актуализации лидерами партийно-государственной реформы 1980-х гг. некоторых положений и лозунгов, разработанных в рамках проектов экономических реформ 1960-х. Во-вторых, термин “самоуправление” легитимирован российской досоветской традицией: о местном самоуправлении как особого рода деятельности активно пишут и спорят в пореформенный период XIX - начала XX в. С этой позиции, вполне возможным был бы выбор между “самоуправлением” и “земским управлением” или “земщиной”. Наконец, в силу вольного или невольного лукавства перевода, термин отсылает к “Европейской Хартии самоуправления”, служившей очевидным ориентиром при разработке соответствующих положений действующей Конституции и последующего законодательства. Обращение к оригинальным текстам Хартии и к политической и правовой практике государств-лидеров Совета Европы (кстати, в большинстве не подписавших или не ратифицировавших полностью Хартию) позволяет усомниться в правомерности перевода. Европейские языки используют максимально нейтральные обозначения, не имеющие той смысловой нагрузки и того объема политических коннотаций, который появляется в русском переводе за счет выбора термина. Наконец, Конституция оставляет открытым вопрос о том, кто является субъектом публично-правовых отношений, определяемых через местное самоуправление: население, создающее органы самоуправления? совокупность этих органов как коллективный субъект? один из органов? каждый в отдельности?

Закон 1995 г. “Об общих принципах” безусловно предпочитает административную или организационную трактовку конституционных положений. Так, в законе отсутствует предполагавшееся в проектах понятие “местное сообщество”, которое могло бы выступать в качестве субъекта местного самоуправления. Отсылки к обобщенным “гражданам”, “населению” освящает фактическое восприятие органов самоуправления как субъектов самоуправления. В рамках этой трактовки некоторые конституционные формулировки, воспроизведенные в законе, теряют смысл (так, не ясно, каким образом население решает вопросы местного значения “под свою ответственность”).

Пробел отчасти восполняется законодательством субъектов РФ, однако это восполнение формально. Тексты нормативных актов однозначно свидетельствуют, что “местное самоуправление” - деятельность определенных органов власти.

Фактически, “местное” или “городское” управление - термин также обманчивый. Различия в организации управления муниципальным образованием, насчитывающим 1,5 миллиона жителей и муниципальным образованием, где жителей чуть больше тысячи, настолько существенны, что их объединение в рамках одной категории - сверхупрощение. Наконец, на каком уровне территориальной организации находятся местные (муниципальные) органы власти? Во многих субъектах РФ, как и в большинстве сравнительно крупных зарубежных государств, местное управление является двухуровневым. Встречаются и трехуровневые системы. В этом случае “местный” означает просто “территориальный, но негосударственный”.

В своей деятельности органы государственного управления в разных странах сталкиваются с проблемой “среднего уровня” в управлении территорией. В России этот вопрос становится все более актуальным. Речь идет о реализации деятельности, которая выходит за рамки возможностей либо полномочий отдельных органов муниципального самоуправления и, в то же время, не может быть эффективно осуществлена органами государственной власти без создания дополнительных структур, существующих на “среднем” уровне, т.е. охватывающих в своей деятельности территорию, превосходящую по своим размерам территорию отдельного муниципального образования, но меньшую, чем вся территория, подчиненная данному органу государственной власти. Это один из существенных аспектов взаимоотношений государственного управления и местного самоуправления. Создание структур среднего уровня решает, как правило, две основные задачи: представленность государственной власти на местах, что позволяет не только более конкретные и эффективные действия, но и определенное уравновешивание влияния органов местного самоуправления; координация действий различных органов власти на данном уровне (способы решения могут варьироваться в зависимости от того, надлежит ли координировать лишь деятельность представителей центральной власти, либо также и деятельность муниципальных образований).

Европейский опыт предлагает несколько моделей создания и функционирования подобных управленческих единиц среднего уровня. С этой проблемой сталкивались как централизованные государства, так и государства федеративные, - в последнем случае носителем государственной власти, создающим структуры среднего уровня, является субъект федерации.

Первый вариант представлен английскими управленческими округами, аналогичными образованиями в некоторых немецких землях, ирландскими “регионами”, а также французскими регионами в период с начала 50-х гг. до середины 70-х гг. К этой же группе примыкают греческие регионы (“периферии”) и итальянские ординарные регионы до конституционных законов начала 70-х гг. В данном случае, создаваемые управленческие структуры не обладают собственными полномочиями, являясь лишь территориализацией государственной власти. Как правило, основной функцией этих управленческих единиц является планирование развития подотчетной территории. Этот уровень также используется некоторыми центральными ведомствами для деконцентрации, что проявляется в создании окружных управлений. Возможности, предоставляемые существованием подобных структур достаточно ограничены: их роль остается преимущественно технической. Однако, осуществляемое таким образом структурирование территории (возникновение соответствующих условных территориальных единиц, существующих не только через деятельность административных структур, но и через использование их в качестве статистических округов и рамок планирования) может иметь значительные последствия для дальнейшего развития. С точки зрения управленческого механизма, речь идет о специализированной деконцентрации власти (функции планирования и, частично, координации, а также деконцентрация отдельных министерств). Она остается крайне незначительной по сравнению с сопутствующей ей делокализацией служб, т.е. их географическим перемещением без передачи связанных с этим дополнительных полномочий. Этот вариант, по аналогии с соответствующим термином, относящимся к регионализации, может быть назван функциональной территориализацией.

Второй вариант представлен французскими регионами середины 70-х - середины 80-х гг., немецкими округами (kreise) на одном из этапов их развития, австрийскими округами, греческими номами до реформ 90-х гг. К этой же групе примыкают французские департаменты до реформ 80-х гг. В данном случае происходит комплексная деконцентрация со стороны органов государственной власти в целом. С этим неизбежно связано усиление власти руководителя деконцентрированных структур, дающее возможность для более тесной координации деятельности на “среднем” уровне. Формируемые округа по-прежнему сохраняют управленческий характер, однако деятельность администрации, за счет перемещения властных полномочий, затрагивает на данном уровне интересы  населения и местных органов самоуправления - особенно в том случае, когда администрация способна, прямо или косвенно, контролировать их деятельность. В целом второй вариант может быть охарактеризован как административная территориализация. В демократических государствах ее неизбежным следствием является формирование консультативных структур или механизмов, позволяющих населению и органам самоуправления влиять на администрацию непосредственно на данном уровне. Как правило, советы являются составными и формируются, в разных пропорциях, из представителей муниципальных образований, предприятий и общественных организаций, расположенных на территории данного округа. Можно предпочесть созданию структур создание механизмов: устанавливается определенный порядок консультирования уже существующих образований тех же трех категорий. И в том, и в другом случае, консультативные органы должны стремиться к максимальному представительству (все муниципальные образования, не только руководство предприятий, но и профсоюзы, общественные организации, занимающиеся самой различной деятельностью). Они в обязательном порядке информируются о всех проектах решений на данном уровне; для специфических мер их мнение обязательно.

Наконец, примеры европейских стран показывают, что административная территориалиализация оказывается достаточно гибкой при возникновении новой управленческой ситуации (возможности и задачи) и при смене политической конъюнктуры либо социально-экономического контекста. Степень деконцентрации власти может существенно варьироваться со временем; кроме того, подобные структуры могут как существовать неограниченно долго, так и быть при необходимости трансформированными в структуры третьего типа или даже в самостоятельный уровень местного самоуправления.

Третий вариант предусматривает не только деконцентрацию, но и децентрализацию власти. Речь идет о фактическом формировании нового уровня самоуправления, независимо от наличия соответствующего юридического статуса. Этот вариант представлен полифункциональными объединениями муниципальных образований, существующими во всех европейских странах. Характерными особенностями этого варианта территориализации являются: а) наличие самостоятельных полномочий; б) наличие коллективного руководящего органа, избираемого “снизу”. Как правило, речь идет о непрямых выборах, - одна из причин, по которой создаваемые структуры не являются органами самоуправления в собственном смысле; в) законодательное регулирование “сверху”. Речь идет не только о законодательной базе существования данных структур и их полномочий, но и о подробном регламентировании деятельности, вплоть до определения обязательных территориальных рамок и обязательности для муниципальных органов входить в созданное образование; г) двусторонняя передача полномочий: наряду с децентрализацией, часть полномочий уступается новым структурам муниципальными образованиями. Передаче полномочий сопутствует передача средств финансирования. Этот вариант, при котором задача координации превалирует над задачей представленности центральной власти, может быть назван децентрализованной территориализацией.