Управленческие категории Понятие централизации и децентрализации

Централизация в государственном управлении означает концентрацию, собирание властных ресурсов в руках высших (“центральных”) органов власти. Соответственно, децентрализация - распределение властных ресурсов между разными органами управления, в том числе по вертикали, сверху вниз. И тот, и другой термин обозначают одновременно процессы концентрации / распределения и состояние, являющееся результатом каждого процесса.

Оба термина давно используются в языке, но оформляются как понятия лишь в первой половине ХХ в. Это оформление происходит одновременно в рамках теории менеджмента (преимущественно американской) применительно к предприятиям и в рамках административного права (преимущественно французского) применительно к государственному управлению.

И централизация, и децентрализация - явления относительные. Не существует “централизации вообще” или “децентрализации вообще”: и то, и другое имеет смысл лишь в сравнении с другой системой или с предшествовавшим состоянием данной системы. Так, фраза “центра­лизо­ванное государство” означает либо “созданное в результате централизации, более централизованное чем предыдущие формы политической организации”, либо “более централизованное, чем другие государства”, которые тут же называются или явно подразумеваются. Наконец, необходимо отметить, что американские авторы часто используют термин «федерализм», имея в виду не федеративное государственное устройство, а децентрализацию в управленческом смысле этого термина.

Формы централизованного и децентрализованного управления

Децентрализация существует в рамках любой многоуровневой системы. Отличие неформальной, фактической децентрализации от официально признанной - в распределении ответственности и в степени регулярности выполнения тех или иных функций. При неформальной, вынужденной децентрализации ответственным за деятельность органов публичной власти остается центр, поскольку именно он обладает формально полнотой властных полномочий. Подчиненные органы и должностные лица ответственны перед ним, но ввиду характерных для формально централизованных систем проблем с контролем, эта ответственность наступает эпизодически, в результате случайных проверок или особо тяжелых нарушений. В этой ситуации формально подчиненные структуры оказываются в привилегированном положении: фактически распоряжаясь передаваемыми им ресурсами, они легко избегают ответственности и, следовательно, могут использовать ресурсы по своему усмотрению. Здесь возможны три варианта: (1) интересы подчиненных лиц и структур могут сводиться к реализации заданий центра. В этом случае фактическая (неформальная) децентрализация - необходимая мера обеспечения эффективности формально централизованной системы. Однако чаще безответственность порождает (2) предпочтение местных (отраслевых) интересов либо (3) предпочтение собственных интересов администрации и отдельных чиновников. Два этих предпочтения более вероятны, поскольку вне постоянного внимания со стороны центра - будь то контроль, указания, иные формы взаимодействия - администрация оказывается в более тесном контакте с другими интересами, внутренними или внешними, которые начинают преобладать и количественно. Как отмечает британский исследователь Э.Сулейман, централизация “дает неоспоримые преимущества частным группам: у них нет необходимости рассеивать свои усилия [по давлению на органы власти - Я.С.] ввиду рассредоточенности центров власти, как это было бы в случае децентрализации”⁵.

Таким образом, различие между официальной децентрализацией и неформальной децентрализацией - вовсе не в фактическом объеме полномочий, которыми обладают местные или отраслевые органы управления. Объем полномочий зависит скорее от масштабов системы государственного управления: в маленьких государствах обеспечить сильную власть центра гораздо проще. Различие заключается в том, какую роль играют центральные и периферийные или отраслевые органы в осуществлении публичного управления. В формально централизованной системе все инновации, все реформы и преобразования могут быть инициированы только центром. Местные и региональные власти фактически пользуются своей “незаконной свободой” или для уменьшения своей служебной нагрузки (рутинное управление, не требующее больших усилий), или для различных злоупотреблений, или для адаптации политики центра к местным условиям и интересам. Формально децентрализованная система дает территориальным органам возможность, а иногда и заставляет их, быть более инициативными и ответственными, самостоятельно осуществлять многие управленческие воздействия. Российские мэры и губернаторы начинают понимать эту простую аксиому: при централизации государственного управления их власть не уменьшится, уменьшится лишь ответственность перед населением и необходимость самостоятельных решений. Формальное усиление личной ответственности - не помеха и не содержит противоречия: гораздо легче приспособиться под нрав начальника, чем ежедневно принимать самостоятельные решения, с последствиями которых придется самому же иметь дело.

Означает ли это, что “настоящая” централизация невозможна? Напротив. Ее существование опирается прежде всего на особые механизмы контроля.