- •Я.Ю.Старцев. Система государственного управления: политический анализ
- •Изучение Наука государственного управления
- •Предмет и метод государственного (публичного) управления
- •Государственное управление и смежные дисциплины
- •Российские традиции изучения государственного управления
- •Изучение публичного управления за рубежом
- •За пределами науки
- •Философия и идеология государственного управления
- •Основные идеологические “семьи” современности
- •Идеологические парадигмы
- •Чиновничий анализ
- •Государственное управление как учебная дисциплина
- •Основы Государство и публичная власть
- •Понятие государства
- •Термин “государство”
- •Государство как способ организации управления
- •Государство-центр и другие элементы системы публичного управления
- •Политические системы
- •Государство-нация
- •Империя
- •Фрагментированные политические системы
- •Патримониальные системы
- •Тоталитарное государство
- •Общинная организация
- •Интегративные системы
- •Функции публичного управления
- •Понятие функций управления
- •Функции системы публичного управления
- •Принуждение в публичном управлении
- •Виды и способы принуждения
- •Принуждение и легитимность
- •Алгоритм анализа и проектирования использования принуждения
- •Организация Разделение властей и разделение функций
- •Формы правления и государственные режимы
- •Разделение властей в современном мире
- •Разделение функций органов управления
- •Абсолютная власть
- •Специализация и разделение труда Понятие специализации
- •Отраслевая специализация
- •Регальные отрасли управления
- •Конкурентные отрасли
- •“Естественные” монополии в экономике и в управлении
- •Иерархическая организация Понятие иерархии
- •Иерархия органов управления и должностей
- •Виды отношений распоряжения - подчинения
- •Транзитивная и интранзитивная иерархия
- •Функции и пределы иерархии
- •Иерархия правовых актов
- •Способы
- •Бюрократия и альтернативные системы управления
- •Бюрократия как власть чиновничества
- •Бюрократия как рационально организованное управление
- •Бюрократические “болезни”
- •Государственное управление без бюрократии?
- •Конкурентный лоббизм
- •Корпоратизм и неокорпоратизм
- •Специализированные сообщества и сетевые структуры
- •Клиентарные связи
- •Алгоритм анализа клиентарных связей
- •Территории Правовые категории
- •Формы государственного устройства
- •Унитарное государство
- •Федерация
- •Регионализованное государство
- •Местное управление
- •Управленческие категории Понятие централизации и децентрализации
- •Формы централизованного и децентрализованного управления
- •Централизованный контроль
- •Координация в децентрализованной системе
- •Государственная политика
- •Государственная политика и другие виды управленческой деятельности
- •Рутинное управление
- •Ситуативное управление
- •Программно-целевое управление
- •Стратегическое управление
- •Государственная политика и функции управления
- •“Взгляд сверху”: рациональный подход
- •Рациональное решение: основные подходы
- •Ограниченная рациональность и принятие решений
- •Реализация политики
- •“Взгляд снизу”: политика как взаимодействие
- •Выявление проблемы и выбор формулировки
- •Формирование решения и проблема “сопутствующих решений”
- •Стратегии реализации государственной политики
- •Оценка результатов
- •Проблема эффективности государственной политики
- •Основания и формы ответственности Понятие ответственности
- •Правовые виды ответственности
- •Политическая ответственность
Координация в децентрализованной системе
Децентрализация в государственном управлении предполагает передачу центром иным субъектам управления соизмеримых по объему полномочий, финансовых ресурсов или источников, связанной с этим ответственности и изменение отношений контроля.
В тех сферах, где произошла значительная децентрализация, центр перестает быть основным субъектом контрольной деятельности. Поскольку отношения между центром и периферией из иерархических (распоряжение - подчинение) превращаются в договорные, контроль неизбежно становится двусторонним: и центр, и периферия в равной мере заинтересованы в контроле за соблюдением другой стороной договорных обязательств. Для реализации такого контроля необходимо либо наличие встречных проверок, либо существование независимой третьей стороны, осуществляющей контрольные мероприятия и, при необходимости, санкции за нарушение договоренностей. Иными словами, разница между “центром” и “периферией” при переходе от централизованной системы к децентрализованной перестает быть качественной и становится количественной. Подчеркнем, что речь идет лишь о тех сферах, где произошла децентрализация, а не о всей совокупности отношений центр / периферия. Так, регальные сферы всегда остаются централизованными и принципиального “равенства” центра и периферии здесь быть не может.
Система “встречных проверок” на практике почти не реализуема. Поскольку “периферия” не едина, а представлена единичными территориальными или отраслевыми субъектами управления, децентрализованные органы неспособны организовать эффективную проверку деятельности центра: этому препятствуют кадровые, финансовые и иные ограничения. Кроме того, передача в руки децентрализованных органов средств контроля и санкционирования означает передачу им возможности принуждения центра к той или иной деятельности. Это, в свою очередь, быстро ведет к фрагментации системы управления. Следовательно, естественным выходом оказывается наличие “третьей стороны”, роль которой могут играть судебная система (в т.ч. органы конституционной юстиции), прокуратура, независимые арбитражные комиссии, парламентские комиссии, омбудсман и т.д.
Наличие между центром и периферией договорных по сути отношений не обязательно предполагает их договорную форму. Так, обязательства центра в отношении регионов, органов местного самоуправления и отдельных отраслевых органов управления приобретают чаще всего форму законов или конституционных положений, а не дву- или многосторонних соглашений. Часто те же законы содержат и обязательства децентрализованных органов управления. В этом случае вмешательство судебных органов и прокуратуры - наиболее естественный способ контроля.
Выше мы отмечали, что управление правосудием относится к числу регальных компетенций центра. Выход из кажущегося парадокса (необходимо независимое правосудие, но правосудие - традиционная прерогатива одной из сторон) достигается за счет разделения властей. В этом случае центр оказывается внутренне разделенным, и наиболее заинтересованной в централизации стороне (исполнительной власти, а отчасти и законодательной) противостоит нейтральная судебная власть. Это означает, помимо прочего, что рассмотренные выше отступления от принципа равенства судебной власти другим властям объективно ведут к централизации государственного управления при отсутствии других нейтральных арбитров. В современном мире значительная децентрализация возможна лишь там, где есть сильная и независимая судебная власть.
Проблема в том, что сам центр в такой системе не заинтересован. Поэтому действительно децентрализованная система возникает, как правило, лишь в особых условиях: это либо сильные центробежные тенденции, с которыми государство не может справиться без договорных отношений, либо изначальное формирование системы на основе договорного принципа (например, возникающие договорным путем федерации). В остальных случаях децентрализация, как правило, оказывается частичной: речь идет не о том, что децентрализованы не все сферы деятельности (в этом смысле децентрализация всегда частична), а о том, что даже там, где происходит передача полномочий, центр сохраняет за собой дополнительные ресурсы, чаще всего - финансовые и контрольные. Как правило, такое неравенство закрепляется в относящихся к децентрализации нормативных актах и может принимать как явную форму (очевидные преимущества центра), так и скрытую (подробная регламентация обязательств периферии и лишь общая - центра; установление несоразмерных переданным полномочиям источников доходов; сохранение за центром права менять в одностороннем порядке условия децентрализации).
Если применительно к территориальным органам децентрализация, как правило, имеет конституционный или законодательный характер, то в отношении отраслевых структур (“горизонтальная децентрализация”) она часто опирается лишь на административные акты; то же характерно для внутрирегиональной децентрализации. Иными словами, если территориальная децентрализация становится сравнительно постоянной характеристикой государственно-правовой системы, то отраслевая оказывается операциональным способом управления, который легко может быть сменен на другой.
Таблица для сравнительного анализа степени централизации/ децентрализации8.
1. Полномочия территориальных органов власти
1.1. Объем полномочий
1.1.1. Сферы полномочий
1.1.2. Характер полномочий (принятие решений или исполнение, содержание или обеспечение)
1.2. Способ определения полномочий (позитивное или негативное регулирование)
1.3. Распределение полномочий между органами и должностными лицами (распределяются “сверху” или на местном уровне)
1.4. Делегирование полномочий и институциональная структура.
2. Финансы
2.1. Доходы
2.1.1. Характер собственных доходов (конституционное, законодательное или административное закрепление, право самостоятельного введения налогов / установления ставок)
2.1.2. Доля собственных доходов в бюджете
2.1.3. Доля трансфертов в доходах
2.1.4. Соотношение целевых и общих трансфертов
2.1.5. Конституционное, законодательное или административное регулирование объема трансфертов
2.2. Расходы
2.2.1. Объем обязательных расходов, соотношение с объемом бюджета
2.2.2. Способы устранения бюджетного дефицита.
3. Органы власти
3.1. Формирование
3.1.1. Выборность (наличие выборных органов, избирательная система - кто определяет порядок выборов)
3.1.2. Назначение или утверждение вышестоящими органами
3.2. Структура и состав
3.2.1. Кто определяет структуру органов власти
3.2.2. Кто определяет численность служащих, их статус, штатное расписание, уровень оплаты
4. Контроль
4.1. Тип контроля
4.1.1. Постоянный или выборочный контроль
4.1.2. Контроль законности или контроль исполнения, политический контроль
4.2. Органы контроля
4.2.1. Префекторальная или непрефекторальная система
4.2.2. Полномочия контрольного органа по приостановке действия / отмене актов
4.3. Ответственность: формы ответственности, роль несудебных органов
5. Возможности лоббирования
5.1. Официальное участие в деятельности органов власти вышестоящего уровня:
5.1.1. Участие в работе вышестоящих органов (наличие особого органа территориального представительства, его полномочия)
5.1.2. Законодательная инициатива, иные формы обязательных для рассмотрения предложений
5.1.3. Роль территорий в принятии конституционных законов, проведении референдумов и т.д.
5.2. Индивидуальная политическая карьера и местные ресурсы:
5.2.1. Избирательная система / система политических партий
5.2.2. Совмещение должностей
5.3. Группы давления: ассоциации и союзы местных властей, формы и степень их влияния.
6. Практика применения норм и использования возможностей (с одной стороны - выполнение или невыполнение конституционных и законодательных прав, гарантий и т.д.; с другой стороны - частота использования возможностей, - статистика контроля и санкций, использование чрезвычайных мер, реальное лоббирование проектов и пр.)
Литература:
Гаджиев К.С. Заметки о перспективах российской государственности (национально-территориальный аспект)// Вопросы философии. 1994. № 9. С.3-22.
Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. М.: Арена, 1993.
Оффердал О. Политика и проблемы организационного дизайна в местном самоуправлении// Полис. 1998. № 1. С.52-67.
Федерализм: многомерная модель исследования [серия публикаций]// Полис. 2000. № 5.
Шабо Ж.-Л. Государственная власть: конституционные пределы и порядок осуществления// Полис. 1993. № 3. С.155-165.
Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм// Полис. 1995. № 5. С.106-115.
1 Ведель Ж. Административное право Франции. М.: Прогресс, 1973. С. 392.
2 Forges J.-M. de. Les institutions administratives françaises. P.: Presses Universitaires de France, 1989, p.69.
3 См., напр.: Klatt H. Reformbedürftiger Föderalismus in Deutschland?// Die Bundesländer - Bundesrepublik Deutschland - 50 Jahre – Föderalismus. Bürger im Staat, 1999 ; spez., p.9.
4 Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М.: Изд. МГУ, 1996. С.13.
5 Цит. по: Ritchie E. France// Harrop M./ Ed. Power and Policy in Liberal Democracies. Cambrige: Cambrige University Press, 1992. P. 43.
6 И.В.Сталин. Отчетный доклад XVII съезду партии о работе ЦК ВКП(б)// Соч.
7 Там же.
8 Таблица составлена на основе материалов Э.Пейджа и предложенных нами совместно с В.Б.Евдокимовым критериев оценки властного потенциала местных органов власти. См.: Page E. C. Localism and Centralism in Europe. The Political and Legal Bases of Local Self-Government. L.- N.-Y.: Oxford University Press, 1991; Goldsmith M.J., Page E.C./ Eds. Central an Local Goverment Relations. A comparative Analysis of West European Unitary States. L.: Sage Publications, 1987; Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Органы местного управления: США и Западная Европа. Екатеринбург-Челябинск: УрАГС, 1999.