Формирование решения и проблема “сопутствующих решений”

- Погоди, мартышка, не мешай! - откликнулся удав. - Я принимаю решение.

- Принимаешь? - обрадовалась мартышка. - А ты его правильно принимаешь? - тут же встревожилась она. - Принимать можно по-разному, - затараторила мартышка. - Можно принимать через каждые два часа по чайной ложке, а можно принимать два раза в день перед едой. Ты как принимаешь?

- Я уже принял! - сказал удав.

Г.Остер, “Это я ползу”

Согласно классическим представлениям о государственном управлении и об управлении вообще, решения принимаются теми, кто обладает соответствующими полномочиями. Эта позиция очень распространена и среди практиков: насколько политики любят говорить “я принял соответствующее решение”, настолько же чиновники любят подчеркивать - “решения принимаю не я, я лишь исполняю”. Согласно тем же представлениям, деятельность органов государственного управления и ее результаты напрямую зависят от того, какое решение принято на компетентном уровне.

И то, и другое неверно. Точнее, отдельные решения, принятые отдельными лицами сохраняют свое значение для второстепенных и элементарных проблем. В остальных случаях, и, в частности, при определении государственной политики, “решение” представляет собой сложный конгломерат разнородных потоков информации, взаимовлияний и противостояний, в результате которых достаточно стихийно возникает “нечто” (формулировка, концепция, схема, набор фраз и т.д.), - именно оно и заносится на бумагу как окончательное решение. Иными словами, решения не принимаются, а формируются в результате взаимодействия разных субъектов. Более того: формальное решение часто не имеет прямых причинно-следственных связей с тем или иным социально значимым результатом, якобы к нему относящимся.

Специалист по проблеме ответственности в деятельности организаций Марк Бовенс следующим образом характеризует процесс принятия решений и связанный с ним феномен “многих рук”:

“Сложные организации окружены бумажными стенами. Редко представляется возможность определить извне, и тем более доказать, кто именно формально и реально занимает позицию, на которой принимается или меняется решение, вызывающее сомнения. В отличие от индивидуального поведения, действия организаций редко несут отпечаток личности.

Программа действий проходит через многие руки, прежде чем дает какой-то результат. Решения и постановления часто принимаются коллегиально и проходят через множество столов (часто на разных стадиях и на разных уровнях), прежде чем начинают выполняться...

Индивидуальная преемственность как правило отсутствует. Этот факт делает порой очень сложным сведение деятельности организации к самостоятельным действиям отдельных людей. Новые члены комитетов, новые сотрудники органов управления и служб подчиняются традициям, правилам и существующей практике (или тому, что они считают традициями, правилами и существующей практикой), а иногда предлагают собственные идеи и правила; однако, они часто покидают организацию прежде, чем эти идеи и правила воплощаются в жизнь или прежде, чем становится ясно, что эти идеи не работают. Таким образом, деятельность организации может оказаться результатом взаимодействия осиротевших традиций и беспризорных решений.”⁷

В государственном управлении система согласований, одобрений, утверждений и т.д. - обязательная характеристика любого сколько-нибудь значимого решения. Эта система создает два уровня ограничений: во-первых, действующие правовые нормы разных уровней, которым решение должно соответствовать; во-вторых, каждое должностное лицо (орган управления) стремится внести в проект решения свои собственные соображения, предпочтения, взгляды.

При авторитарном руководстве проблема, как кажется, отсутствует: руководитель (высшее должностное лицо) навязывает свое собственное мнение, не давая возможности другим участникам процесса самостоятельно влиять на решение. Но это только кажется. Каждый участник процесса согласований, подготовки проектов и т.д. обладает специфической компетентностью, специфическими знаниями, отсутствующими у других - неизбежное следствие специализации. Поэтому всегда существует возможность либо настоять на своем варианте решения проблемы (на своем вкладе в решение) апеллируя к неизвестным другим закономерностям, правилам и объективным тенденциям, либо скрыто ввести в текст решения положения, последствия которых другие оценить не в силах.

Еще более важно то, что формирование решения не завершается изданием согласованного и утвержденного официального акта. Любой акт, относящийся к политике в целом, будь то закон, указ или постановление, требует для своей реализации принятия большого количества других актов, от ведомственных приказов до инструкций и устных указаний. Именно эти “сопутствующие решения” очень часто определяют, что именно выполняется в рамках реализации. Особенно существенные изменения - по сравнению с первоначальным решением - могут появляться при определении процедур, механизмов и методик, а также при распределении приоритетов и, соответственно, финансов, кадров и пр. Чем больше нарушений цитированных выше “условий Ганна”, тем меньшее значение для практики имеет изначальное, официальное Решение - и тем больше зависимость результата от сопутствующих микрорешений, принимаемых в процессе подготовки и реализации.⁸

• Возможный путь устранения этих проблем – предложенный Чарльзом Линдбломом метод «выкарабкивания» (muddling through), конкретизированный через понятия “последовательных ограниченных сопоставлений” и “дробного инкрементализма” (disjoined incrementalism). По мнению Линдблома, стремиться к рациональному решению, в том числе с учетом ограниченной рациональности, бессмысленно: это недостижимый идеал, стремление к которому может стать дисфункциональным. Необходимо смириться с этим, и выбрать реалистичный механизм принятия решений: через последовательные сопоставления к инкрементальному, т.е. маргинальному, незначительному решению.

Рациональный и инкрементальный выбор по Ч.Линдблому⁹

	Рациональный подход (“от корней”)	Последовательные ограниченные сопоставления (“от ветвей”)
1.	Определение ценностей или целей происходит независимо от анализа конкретных альтернатив и предшествует ему	Выбор ценностей, целей и конкретный анализ необходимых мер не отделены друг от друга и тесно переплетены
2.	Политика формулируется обычно через понятия цели и средств: сначала определяются цели, затем рассматриваются средства их достижения	Поскольку цели и средства не различаются, их анализ не нужен или ограничен
3.	Критерий для определения “правильного” решения - демонстрация наибольшего соответствия выбранных средств поставленным целям	Критерием “правильного” решения обычно является то, что по его поводу приходят к соглашению разные специалисты или заинтересованные лица (независимо от того, считают ли они его наилучшим для достижения данной цели)
4.	Выбор решения опирается на знание: учитывается каждый фактор, имеющий значение	Выбор решения жестко ограничен: - игнорируются возможные последствия; - игнорируются возможные альтернативы; - игнорируются ценностные установки
5.	Часто выбор тщательно теоретически обоснован	Последовательные сопоставления снижают или сводят к нулю роль теории

Соглашаясь с фактом распространенности такого подхода на практике, критики адресуют Линдблому два основных замечания:

• подход неприменим в условиях конфликта или противостояния: даже по незначительным вопросам трудно прийти к согласию;

подход консервативен: по сути дела, отвергаются все существенные изменения.

Учет этих ограничений позволяет нам рассматривать разные варианты выбора, осуществляемого разыми людьми и организациями, как разные стратегии участников, из которых и состоит реализация государственной политики.