Добавил:
Upload Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:
Гос.политика и администрирование / 02.Учебники РФ / Старцев Я.Система государственного управления_ политический[1].doc
Скачиваний:
311
Добавлен:
13.02.2016
Размер:
1.62 Mб
Скачать

Оценка результатов

...Но - прикончил я

То, что впрок припас.

Головой тряхнул,

Чтоб слетела блажь,

И вокруг взглянул -

И присвистнул аж...

В.Высоцкий, “Очи черные”

Оценка результатов политики является ее обязательным элементом, обеспечивающим обратную связь. Критерием оценки могут быть: эффективность - соотношение затрат и результатов, простая результативность - наличие или отсутствие неких (положительных) итогов, правильность - соблюдение установленных правил и норм, будь то традиция, правовые установления или моральные соглашения, популярность - массовая поддержка или критика деятельности государства, справедливость - распределение всех вероятных благ, от права участия в деятельности до права пользования ее результатами в соответствии с господствующим пониманием справедливости, - а также такие характеристики как способность реагировать на изменения (или  наоборот, стабильность и принципиальность), демократичность, скорость, соответствие результата поставленным целям и т.д. и т.п. Во многих развитых странах до начала 1970-х гг., а у нас в стране - до начала 1990-х гг., одним из основных критериев оценки являлся уровень затрат: чем больше бюджетных средств потрачено (“освоено”), тем выше оценивалась деятельность государственных организаций. Разные ценности - разные критерии.

Оценка результатов деятельности зависит не только от того, кто ее оценивает и исходя из каких ценностей, но и от особенностей контекста деятельности, реальной ситуации. Так, сохранение правительством доходов населения на постоянном фиксированном уровне - огромное достижение в условиях кризиса и признак злонамеренности или некомпетентности в условиях бурного экономического роста.

Идеальная оценка результатов должна опираться на все значимые критерии. Однако многие из них противоречат друг другу или плохо сочетаются; в этом случае на передний план выходит проблема ранжирования критериев и их распределения по отдельным элементам, составляющим политику.

Проблема эффективности государственной политики

...Нужно заранее предупредить читателя, что когда в книгах по управлению он встречает слово “эффективность”, оно может означать экономию (сокращение расходов) или просто одобрение.

................................................................................

В обычном разговоре сказать, что нечто “эффективно”, часто равнозначно утверждению, что это “хорошо” или “желательно”. Термин двусмыслен, поскольку, что такое “хорошо” зависит от ценностей, которые мы применяем, и этих ценностей будет почти так же много, как людей, которые их придерживаются.

Г.Саймон и др., “Менеджмент в организациях”

В современном мире эффективность деятельности все чаще становится основным критерием, применяющимся при оценке государства и его органов, отдельных должностных лиц, режимов, правовых институтов. Это вовсе не означает, что не существует других критериев: эффективность - понятие экономическое, а деятельность публичной власти не всегда оценивается и не всегда может быть оценена в экономических категориях.

В самом общем виде эффективной мы считаем деятельность, результатом которой является достижение поставленных целей с минимумом затрат. Однако в деятельности органов публичной власти экономическая эффективность играет подчиненную роль по отношению к социальной эффективности: достижение значимых для общества целей с минимумом социальных (значимых для населения) затрат. Затраты финансовые мы можем рассматривать как один из видов социальных затрат - речь идет о расходовании средств налогоплательщиков. Два вопроса приобретают в этом контексте особое значение: во-первых, это критерии социальной эффективности (т.е., способ определения затрат и результатов), во-вторых - механизм распределения затрат и результатов в обществе.

В России традиционно принят патерналистский подход к определению социальных затрат: предполагается, что государству (или отдельным государственным органам, отдельным должностным лицам) виднее, что для народа лучше. Преимущества и недостатки такого субъект-объектного подхода охарактеризованы выше. Другой возможный вариант определения социальных затрат – ориентация на мнение тех социальных групп, чьи интересы затрагивает данная политика.

Французский специалист по сравнительному государственному управлению Жан Падиоло предложил схему интерпретации публичных политик, помогающую оценить, наряду с другими характеристиками, распределение социальных затрат и результатов, связанных с государственной политикой.

Оценка распределения результатов политики по Ж.Падиоло10

Концентрированные результаты / распыленные затраты

Концентрированные результаты / концентрированные затраты

Распыленные результаты / концентрированные затраты

Распыленные результаты / распыленные затраты

Степень институционализации

Высокая

Высокая

Высокая

Низкая

Тип политики

Договоренность

Арбитраж

Авторитет

Подчинение / согласие

Стиль политики

Дискреционная, адаптативная

Открытая, сдержанная

Открытая, законная

Дискреционная или открытая, адаптативная

Реализация

Сотрудничество

Расстановка сил

Конфликт

Подчинение / согласие

Вероятность успеха

Высокая

Средняя

Неопределенная

Высокая

Примеры

«Сторонники или те, кого политика затронет представляют себе затраты ... распыленными когда негативные последствия регламентарных мер для их благополучия невелики...; в целом, чем большее количество людей затронуто, тем более вероятно восприятие затрат как распыленных. Напротив, в ситуации, где затраты сконцентрированы, те, кого они затрагивают ощущают снижение благополучия; такие последствия относятся как правило к конкретным социальным группам. Точно также, ощущаемые и ожидаемые позитивные результаты регламентарных политик могут быть распределены в соответствии с теми же критериями. Две общие гипотезы, которые можно интерпретировать с позиций утилитаризма, позволяют уточнить соотношение ожидаемых затрат и позитивных результатов регламентарных политик. 1) Прежде всего, как показывают результаты экспериментального анализа и контролируемого наблюдения, индивиды и группы более чувствительны к сиюминтуным потерям, чем к росту доходов в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Иными словами, социальные акторы уделяют больше внимания конъюнктурным угрозам, чем грядущим дивидендам. Отсюда, требования или угроза оппозиции в отношении регламентарных действий тем значительнее, чем серьезнее конъюнктурные угрозы. … 2) Затем, воздействие затрат и позитивных результатов зависит от степени их концентрации по отношению к затронутым индивидам, группам и организациям. М.Олсон великолепно демонстрирует это11: чем больше численность социальной группы, тем меньше доля отдельного индивида в общем благе, и тем меньше вероятность, что этот индивид получит достаточно, чтобы самостоятельно нести свою долю затрат… И, наоборот, чем ограниченнее количество заинтересованных, тем больше шансов в пользу того, что они предпримут действия, способствующие или препятствующие регламентарной политике.»12

Следовательно, при сопоставимых или равных формальных социальных затратах / результатах, фактические (т.е., воспринимаемые населением) затраты и результаты политики могут быть весьма различны, в зависимости от их распределения.

Сложность и неоднозначность государственно-управленческой деятельности требует комплексного использования разных критериев оценки. Так, экономическая эффективность не может быть основным критерием оценки для социальных и образовательных программ: экономический эффект от их реализации скажется лишь через десятилетия, но и тогда его сложно будет оценить однозначно. Здесь скорее следует исходить из последовательного выполнения основанных на научных прогнозах и разработках норм. Современная российская практика показала, что ожидание от деятельности в сфере образования, здравоохранения, управления наукой сиюминутной эффективности и окупаемости ведет к кризису этих отраслей.