- •Я.Ю.Старцев. Система государственного управления: политический анализ
- •Изучение Наука государственного управления
- •Предмет и метод государственного (публичного) управления
- •Государственное управление и смежные дисциплины
- •Российские традиции изучения государственного управления
- •Изучение публичного управления за рубежом
- •За пределами науки
- •Философия и идеология государственного управления
- •Основные идеологические “семьи” современности
- •Идеологические парадигмы
- •Чиновничий анализ
- •Государственное управление как учебная дисциплина
- •Основы Государство и публичная власть
- •Понятие государства
- •Термин “государство”
- •Государство как способ организации управления
- •Государство-центр и другие элементы системы публичного управления
- •Политические системы
- •Государство-нация
- •Империя
- •Фрагментированные политические системы
- •Патримониальные системы
- •Тоталитарное государство
- •Общинная организация
- •Интегративные системы
- •Функции публичного управления
- •Понятие функций управления
- •Функции системы публичного управления
- •Принуждение в публичном управлении
- •Виды и способы принуждения
- •Принуждение и легитимность
- •Алгоритм анализа и проектирования использования принуждения
- •Организация Разделение властей и разделение функций
- •Формы правления и государственные режимы
- •Разделение властей в современном мире
- •Разделение функций органов управления
- •Абсолютная власть
- •Специализация и разделение труда Понятие специализации
- •Отраслевая специализация
- •Регальные отрасли управления
- •Конкурентные отрасли
- •“Естественные” монополии в экономике и в управлении
- •Иерархическая организация Понятие иерархии
- •Иерархия органов управления и должностей
- •Виды отношений распоряжения - подчинения
- •Транзитивная и интранзитивная иерархия
- •Функции и пределы иерархии
- •Иерархия правовых актов
- •Способы
- •Бюрократия и альтернативные системы управления
- •Бюрократия как власть чиновничества
- •Бюрократия как рационально организованное управление
- •Бюрократические “болезни”
- •Государственное управление без бюрократии?
- •Конкурентный лоббизм
- •Корпоратизм и неокорпоратизм
- •Специализированные сообщества и сетевые структуры
- •Клиентарные связи
- •Алгоритм анализа клиентарных связей
- •Территории Правовые категории
- •Формы государственного устройства
- •Унитарное государство
- •Федерация
- •Регионализованное государство
- •Местное управление
- •Управленческие категории Понятие централизации и децентрализации
- •Формы централизованного и децентрализованного управления
- •Централизованный контроль
- •Координация в децентрализованной системе
- •Государственная политика
- •Государственная политика и другие виды управленческой деятельности
- •Рутинное управление
- •Ситуативное управление
- •Программно-целевое управление
- •Стратегическое управление
- •Государственная политика и функции управления
- •“Взгляд сверху”: рациональный подход
- •Рациональное решение: основные подходы
- •Ограниченная рациональность и принятие решений
- •Реализация политики
- •“Взгляд снизу”: политика как взаимодействие
- •Выявление проблемы и выбор формулировки
- •Формирование решения и проблема “сопутствующих решений”
- •Стратегии реализации государственной политики
- •Оценка результатов
- •Проблема эффективности государственной политики
- •Основания и формы ответственности Понятие ответственности
- •Правовые виды ответственности
- •Политическая ответственность
Оценка результатов
...Но - прикончил я
То, что впрок припас.
Головой тряхнул,
Чтоб слетела блажь,
И вокруг взглянул -
И присвистнул аж...
В.Высоцкий, “Очи черные”
Оценка результатов политики является ее обязательным элементом, обеспечивающим обратную связь. Критерием оценки могут быть: эффективность - соотношение затрат и результатов, простая результативность - наличие или отсутствие неких (положительных) итогов, правильность - соблюдение установленных правил и норм, будь то традиция, правовые установления или моральные соглашения, популярность - массовая поддержка или критика деятельности государства, справедливость - распределение всех вероятных благ, от права участия в деятельности до права пользования ее результатами в соответствии с господствующим пониманием справедливости, - а также такие характеристики как способность реагировать на изменения (или наоборот, стабильность и принципиальность), демократичность, скорость, соответствие результата поставленным целям и т.д. и т.п. Во многих развитых странах до начала 1970-х гг., а у нас в стране - до начала 1990-х гг., одним из основных критериев оценки являлся уровень затрат: чем больше бюджетных средств потрачено (“освоено”), тем выше оценивалась деятельность государственных организаций. Разные ценности - разные критерии.
Оценка результатов деятельности зависит не только от того, кто ее оценивает и исходя из каких ценностей, но и от особенностей контекста деятельности, реальной ситуации. Так, сохранение правительством доходов населения на постоянном фиксированном уровне - огромное достижение в условиях кризиса и признак злонамеренности или некомпетентности в условиях бурного экономического роста.
Идеальная оценка результатов должна опираться на все значимые критерии. Однако многие из них противоречат друг другу или плохо сочетаются; в этом случае на передний план выходит проблема ранжирования критериев и их распределения по отдельным элементам, составляющим политику.
Проблема эффективности государственной политики
...Нужно заранее предупредить читателя, что когда в книгах по управлению он встречает слово “эффективность”, оно может означать экономию (сокращение расходов) или просто одобрение.
................................................................................
В обычном разговоре сказать, что нечто “эффективно”, часто равнозначно утверждению, что это “хорошо” или “желательно”. Термин двусмыслен, поскольку, что такое “хорошо” зависит от ценностей, которые мы применяем, и этих ценностей будет почти так же много, как людей, которые их придерживаются.
Г.Саймон и др., “Менеджмент в организациях”
В современном мире эффективность деятельности все чаще становится основным критерием, применяющимся при оценке государства и его органов, отдельных должностных лиц, режимов, правовых институтов. Это вовсе не означает, что не существует других критериев: эффективность - понятие экономическое, а деятельность публичной власти не всегда оценивается и не всегда может быть оценена в экономических категориях.
В самом общем виде эффективной мы считаем деятельность, результатом которой является достижение поставленных целей с минимумом затрат. Однако в деятельности органов публичной власти экономическая эффективность играет подчиненную роль по отношению к социальной эффективности: достижение значимых для общества целей с минимумом социальных (значимых для населения) затрат. Затраты финансовые мы можем рассматривать как один из видов социальных затрат - речь идет о расходовании средств налогоплательщиков. Два вопроса приобретают в этом контексте особое значение: во-первых, это критерии социальной эффективности (т.е., способ определения затрат и результатов), во-вторых - механизм распределения затрат и результатов в обществе.
В России традиционно принят патерналистский подход к определению социальных затрат: предполагается, что государству (или отдельным государственным органам, отдельным должностным лицам) виднее, что для народа лучше. Преимущества и недостатки такого субъект-объектного подхода охарактеризованы выше. Другой возможный вариант определения социальных затрат – ориентация на мнение тех социальных групп, чьи интересы затрагивает данная политика.
Французский специалист по сравнительному государственному управлению Жан Падиоло предложил схему интерпретации публичных политик, помогающую оценить, наряду с другими характеристиками, распределение социальных затрат и результатов, связанных с государственной политикой.
Оценка распределения результатов политики по Ж.Падиоло10
|
Концентрированные результаты / распыленные затраты |
Концентрированные результаты / концентрированные затраты |
Распыленные результаты / концентрированные затраты |
Распыленные результаты / распыленные затраты |
Степень институционализации |
Высокая |
Высокая |
Высокая |
Низкая |
Тип политики |
Договоренность |
Арбитраж |
Авторитет |
Подчинение / согласие |
Стиль политики |
Дискреционная, адаптативная |
Открытая, сдержанная |
Открытая, законная |
Дискреционная или открытая, адаптативная |
Реализация |
Сотрудничество |
Расстановка сил |
Конфликт |
Подчинение / согласие |
Вероятность успеха |
Высокая |
Средняя |
Неопределенная |
Высокая |
Примеры |
|
|
|
|
«Сторонники или те, кого политика затронет представляют себе затраты ... распыленными когда негативные последствия регламентарных мер для их благополучия невелики...; в целом, чем большее количество людей затронуто, тем более вероятно восприятие затрат как распыленных. Напротив, в ситуации, где затраты сконцентрированы, те, кого они затрагивают ощущают снижение благополучия; такие последствия относятся как правило к конкретным социальным группам. Точно также, ощущаемые и ожидаемые позитивные результаты регламентарных политик могут быть распределены в соответствии с теми же критериями. Две общие гипотезы, которые можно интерпретировать с позиций утилитаризма, позволяют уточнить соотношение ожидаемых затрат и позитивных результатов регламентарных политик. 1) Прежде всего, как показывают результаты экспериментального анализа и контролируемого наблюдения, индивиды и группы более чувствительны к сиюминтуным потерям, чем к росту доходов в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Иными словами, социальные акторы уделяют больше внимания конъюнктурным угрозам, чем грядущим дивидендам. Отсюда, требования или угроза оппозиции в отношении регламентарных действий тем значительнее, чем серьезнее конъюнктурные угрозы. … 2) Затем, воздействие затрат и позитивных результатов зависит от степени их концентрации по отношению к затронутым индивидам, группам и организациям. М.Олсон великолепно демонстрирует это11: чем больше численность социальной группы, тем меньше доля отдельного индивида в общем благе, и тем меньше вероятность, что этот индивид получит достаточно, чтобы самостоятельно нести свою долю затрат… И, наоборот, чем ограниченнее количество заинтересованных, тем больше шансов в пользу того, что они предпримут действия, способствующие или препятствующие регламентарной политике.»12
Следовательно, при сопоставимых или равных формальных социальных затратах / результатах, фактические (т.е., воспринимаемые населением) затраты и результаты политики могут быть весьма различны, в зависимости от их распределения.
Сложность и неоднозначность государственно-управленческой деятельности требует комплексного использования разных критериев оценки. Так, экономическая эффективность не может быть основным критерием оценки для социальных и образовательных программ: экономический эффект от их реализации скажется лишь через десятилетия, но и тогда его сложно будет оценить однозначно. Здесь скорее следует исходить из последовательного выполнения основанных на научных прогнозах и разработках норм. Современная российская практика показала, что ожидание от деятельности в сфере образования, здравоохранения, управления наукой сиюминутной эффективности и окупаемости ведет к кризису этих отраслей.