- •Я.Ю.Старцев. Система государственного управления: политический анализ
- •Изучение Наука государственного управления
- •Предмет и метод государственного (публичного) управления
- •Государственное управление и смежные дисциплины
- •Российские традиции изучения государственного управления
- •Изучение публичного управления за рубежом
- •За пределами науки
- •Философия и идеология государственного управления
- •Основные идеологические “семьи” современности
- •Идеологические парадигмы
- •Чиновничий анализ
- •Государственное управление как учебная дисциплина
- •Основы Государство и публичная власть
- •Понятие государства
- •Термин “государство”
- •Государство как способ организации управления
- •Государство-центр и другие элементы системы публичного управления
- •Политические системы
- •Государство-нация
- •Империя
- •Фрагментированные политические системы
- •Патримониальные системы
- •Тоталитарное государство
- •Общинная организация
- •Интегративные системы
- •Функции публичного управления
- •Понятие функций управления
- •Функции системы публичного управления
- •Принуждение в публичном управлении
- •Виды и способы принуждения
- •Принуждение и легитимность
- •Алгоритм анализа и проектирования использования принуждения
- •Организация Разделение властей и разделение функций
- •Формы правления и государственные режимы
- •Разделение властей в современном мире
- •Разделение функций органов управления
- •Абсолютная власть
- •Специализация и разделение труда Понятие специализации
- •Отраслевая специализация
- •Регальные отрасли управления
- •Конкурентные отрасли
- •“Естественные” монополии в экономике и в управлении
- •Иерархическая организация Понятие иерархии
- •Иерархия органов управления и должностей
- •Виды отношений распоряжения - подчинения
- •Транзитивная и интранзитивная иерархия
- •Функции и пределы иерархии
- •Иерархия правовых актов
- •Способы
- •Бюрократия и альтернативные системы управления
- •Бюрократия как власть чиновничества
- •Бюрократия как рационально организованное управление
- •Бюрократические “болезни”
- •Государственное управление без бюрократии?
- •Конкурентный лоббизм
- •Корпоратизм и неокорпоратизм
- •Специализированные сообщества и сетевые структуры
- •Клиентарные связи
- •Алгоритм анализа клиентарных связей
- •Территории Правовые категории
- •Формы государственного устройства
- •Унитарное государство
- •Федерация
- •Регионализованное государство
- •Местное управление
- •Управленческие категории Понятие централизации и децентрализации
- •Формы централизованного и децентрализованного управления
- •Централизованный контроль
- •Координация в децентрализованной системе
- •Государственная политика
- •Государственная политика и другие виды управленческой деятельности
- •Рутинное управление
- •Ситуативное управление
- •Программно-целевое управление
- •Стратегическое управление
- •Государственная политика и функции управления
- •“Взгляд сверху”: рациональный подход
- •Рациональное решение: основные подходы
- •Ограниченная рациональность и принятие решений
- •Реализация политики
- •“Взгляд снизу”: политика как взаимодействие
- •Выявление проблемы и выбор формулировки
- •Формирование решения и проблема “сопутствующих решений”
- •Стратегии реализации государственной политики
- •Оценка результатов
- •Проблема эффективности государственной политики
- •Основания и формы ответственности Понятие ответственности
- •Правовые виды ответственности
- •Политическая ответственность
Чиновничий анализ
За что ж я так люблю казенную квартиру,
Благоговейно чту казенные права.
Так преданно стремлюсь к казенным ориентирам
Казенным языком коверкая слова...
Г.Васильев, “Ностальгия”
Однажды попугай ходил по Африке и смотрел по сторонам. И все понимал. На что ни посмотрит - все ему сразу ясно.
Г.Остер, “Зарядка для хвоста”
Работники государственного управления сами исследуют то, чем занимаются, - что неудивительно. Такой, “профессиональный” в узком смысле, анализ, является гораздо более древним, чем научные исследования деятельности государства. Древнейшие тексты, посвященные тому, как управлять государством, написаны либо “вольными мыслителями”, такими, как Конфуций или Платон, либо практиками государственного управления, преимущественно - советниками при правителе, такими как Ксенофонт или Шан Ян.
До XIX-XX вв. граница между профессиональными чиновниками и иными представителями элиты остается достаточно размытой. В тех случаях, когда речь идет о слиянии управленческой элиты с элитой интеллектуальной, появляются такие фигуры как Н.Макьявелли, И.Посошков или Т.Мор. С формированием индустриального общества чиновничий труд становится все более специализированным; как следствие - внутри административных структур появляются специфические подходы к анализу государственного управления. Их отличает от научного анализа и от других попыток разобраться в деятельности государства (журналистский подход, позиции здравового смысла) несколько существенных характеристик:
- анонимность
- определенность
- закрытость
- неверифицируемость
- ангажированность.
Анонимность чиновничьих исследований связана с двумя факторами. Во-первых, это иерархическая организация государственного управления. Индивидуальное авторство проекта реформы, аналитического исследования и т.д. дает определенные символические преимущества самому автору; если он не находится на самой вершине административной пирамиды, это разрушает иерархические связи (возникают сомнения, а не умнее ли подчиненный своих начальников). В то же время, практического смысла индивидуальное авторство не имеет: любое исследование может привести к реальным последствиям лишь после того, как соответствующие решения будут приняты соответствующими органами и должностными лицами. Во-вторых, большинство чиновничьих исследований проходят многочисленные стадии согласований, поправок, изменений и пересмотров. Фактическое авторство, таким образом, становится коллективным. Поэтому совершенно бесмысленно приписывать проект “ельцинской приватизации” А.Чубайсу, а экономическую программу В.Путина - Г.Грефу. Каждый из этих чиновников внес существенный вклад в названные программы, но было и много других; итоговая анонимность не позволяет определить, чей вклад больше.
Определенность является обязательной чертой любого плода административного творчества. Если ученые неизбежно обставляют результаты своих исследований многочисленными условиями, предположениями, контекстами и пр., если журналисты свободно оперируют намеками, лозунгами и метафорами, то у чиновника такого права нет. Любое чиновничье исследование имеет смысл, если содержит конкретные предложения: что, когда и как сделать. Поэтому в подобных работах очень мало теории, не всегда достаточно аргументов и обоснований, но обязательно содержится развернутый план действий.
Закрытость внутриаппаратных или внутриведомственных разработок часто связана с секретностью многих проектов. Эта секретность оправдывается либо стратегическими соображениями (лучше не раскрывать до времени непопулярный проект, чтобы не разжигать страсти), либо требованиями бюрократической тайны: чем меньше известно о деятельности административной структуры, тем большей властью она обладает. Но во многих случаях эта закрытость стихийна и связана с тем, что чиновничьи исследования, в отличие от научных и журналистских, воздействуют на мир не через публикацию, а через властные решения. Соответственно, они, как правило, не публикуются.
Неверифицируемость данных, приводимых в многочисленных аналитических записках, проектах реформ и т.д. связана с отсутствием обязательной процедуры верификации. Научные исследования требуют обязательной аргументации по устоявшейся схеме; после публикации они могут быть опровергнуты другими исследователями, занимающимися той же проблемой. Результаты журналистских исследований и расследований могут быть подтверждены или опровергнуты другими средствами массовой информации, либо оспорены в суде. Административное творчество не связано с подобными ограничениями: если разные версии происходящего и возникают у разных чиновников, они не сталкиваются, а существуют независимо друг от друга. В некоторых случаях ответственный за данную проблему орган управления может предпринять дополнительное исследование, проверку и т.д., однако чаще всего это оказывается слишком затратным. Таким образом, результаты чиновничьих исследований оцениваются не в соответствии с принятыми процедурами определения истинности, а в результате произвольного суждения лиц, ответственных за принятие соответствующих решений. Очень часто такие решения опираются на политическую ангажированность.
Ангажированность в данном случае означает не столько приверженность особым политическим ценностям, сколько стремление соответствовать господствующему политическому курсу, “основной линии”. Действительно: смысл чиновничьих разработок и предложений - в их возможной реализации; каждая такая разработка предлагает план конкретных действий, т.е. неизбежно связана с воплощением тех или иных ценностей. Поэтому лишь работы, составленные в рамках господствующей или грядущей “генеральной линии” имеют какие-то шансы; остальные не пойдут дальше архива. Более того: чиновники всего мира связаны требованием лояльности; маловероятно, что органы государственной или муниципальной власти будут терпеть в своих недрах активных оппозиционеров.
Сравнение научного и административного подходов к анализу государственного управления показывает, что они во многом противоположны по своей структуре и по задачам. Это предполагает два возможных способа их взаимодействия: либо взаимодополнение, либо взаимоизоляция. В России традиционной является цикличность взаимодействия: изоляция в периоды относительной стабильности и тесное сотрудничество в эпохи кризиса государственного управления.