]Тема 7. Правовое регулирование государственного управления Правовое регулирование государственного управления

1. Сущность правового регулирования. Предмет и метод правового регулирования.

2. Формы правового регулирования.

3. Структура правового регулирования.

1. Сущность правового регулирования. Предмет и метод правового регулирования.

Субъект (источник) правового регулирования государственного управления указывает на возможности, характер и пределы определенных государственных органов по изданию правовых норм в области управления. Соответственно ему различают:

• централизованное, императивное регулирование (метод субординации), при котором регулирование сверху донизу осуществляется на властно-императивных началах органами государственной власти государства в целом либо его субъектов (при федеративном устройстве) в рамках их компетенции и объектов юрисдикции;

• децентрализованное, диапозитивное регулирование (метод координации), при котором правовое регулирование осуществля­ется посредством согласования, договоров, принятия совместных актов, поддержки инициативы снизу несколькими органами государственной власти.

Смысл и содержание правовых норм, определяющих поведение в управленческих процессах (и отношениях), зависят от способов правового регулирования, в которых содержится свойство (суть) юридического воздействия правовой нормы на участников управ­ленческого взаимодействия. Среди способов правового регулирова­ния (вообще) различают:

• позитивное обязывание — возложение на лиц прямой обязан­ности совершать определенные положительные действия;

• запрещение — возложение на лиц обязанности воздерживаться от совершения действий определенного рода;

• дозволение — предоставление лицам права на свои собственные активные действия.

Каждый из названных способов применяется, конечно, в право­вом регулировании государственного управления, и его можно обнаружить в правовом статусе государственных органов (в их компе­тенции), но доминирующим является позитивное обязывание. Ведь та компетенция, которой наделяется тот или иной государ­ственный орган, выступает по отношению к нему обязывающей. Она может содержать в себе дозволение на определенные решения и действия либо запрет на их осуществление, однако в любом случае все записанное в компетенции государственного органа подлежит обязательному исполнению. В этом состоит отличие государ­ственного органа от субъекта гражданского права, из-за чего государственное управление регулируется преимущественно нормами конституционного и административного права.

При рассмотрении проблем правового регулирования государственного управления в юридической литературе встречаются раз­ные точки зрения на то, как, какими нормами лучше определять правовой статус государственных органов. Имеются сторонники общедозволительного порядка правового регулирования, при котором государственному органу «дозволено все, кроме...», и дается перечень лишь запретов. Другие предпочитают разрешительный порядок, в основе которого лежит принцип «запрещено все, кроме...», фиксирующий строго определенный набор законных действий. Для государ­ственного управления, связанного с властью, даже в условиях де­мократии целесообразным представляется обязывающе-правомочный порядок правового регулирования. Предшествующий опыт однозначно говорит о том, что там, где речь идет о государственной власти, использовании ее регулирующей силы, все должно быть юридически четко, ясно и исчерпывающе прописано; любые свободные действия необ­ходимо совершать на основе и в рамках законов и по уполномочию государства.

В научных работах по общей теории права приводится следующая классификация юридических норм, используемых в правовом регулировании:

• регулятивные нормы, состоящие из предписаний, непосредственно направленных на регулирование общественных отноше­ний путем предоставления участникам прав и возложения на них обязанностей; эти нормы подразделяются на обязывающие, запрещающие и управомочивающие (дозволительные);

• охранительные нормы, которые направлены на регламентацию мер юридической ответственности и порядка применения санкций (государственно-принудительных мер);

• специализированные нормы, имеющие свойства дополнения и развертывания регулятивных и охранительных норм; среди них выделяют: общие (общезапретителъные) — фиксирующие в обоб­щенном виде определенные элементы общественных отношений; дефинитивные — закрепляющие в обобщенном виде признаки данной правовой категории (к примеру, понятия и определения в нормативных правовых актах); декларативные (нормы — прин­ципы), содержащие формулировки правовых принципов, а также задач данной совокупности юридических норм; оперативные — предписания по отмене действующих нормативных положений или распространению данных норм на новый круг общественных отношений, по пролонгации (продолжению) норм на новый срок и др.; коллизионные — регулирующие выбор между нормами.

По содержанию (смысловому тексту) самих норм (правил) поведе­ния среди них различают: абсолютно определенные, относительно определенные, ситуационные, альтернативные, факультативные, императивные, диапозитивные; основные (генеральные), детализирующие, вариативные; общие, особенные и рекомендательные; поощрительные.

Таким образом, предметом правового регулирования государственного управления выступают государственно-правовые инсти­туты (элементы), сознание, поведение и деятельность людей, свя­занные с обеспечением формирования и реализации государственно-управляющих воздействий. Соответственно этому предмету из многообразия метода правового регулирования используются те его приемы, средства, способы, структуры и смыслы норм, которые придают правовому статусу государственных органов (а в них — го­сударственных должностей) и процессам их функционирования определенность, целенаправленность и последовательность. Здесь важно не смешивать правовое регулирование государственного управления и правовую деятельность государственных органов в отношении управляемых объектов. Речь идет только о первом. Поэтому очень многое зависит от правовых форм, в которых все эти явления юридически отражаются и закрепляются.

2. Формы правового регулирования.

Правовые формы, используемые в целях определения правового состояния государственных органов (а также органов мест­ного самоуправления) и государственных должностей, а также их практической реализуемости имеют большое значение в придании им должной структурной организованности, рациональности функционирования и системности взаимодействия. Чем выше и «сильнее» правовой акт, дающий статусные характеристики эле­ментам государственного управления, правилам (нормам) поведе­ния людей в управленческих процессах, тем больше у него возмож­ностей обеспечивать целостность государственного управления и поддерживать скоординированность управляющих воздействий различных уровней и видов (подсистем) его организационных структур. Важно также, чтобы сами формы правового регулирова­ния государственного управления были согласованы как по своему характеру, так и по содержанию, создавали в совокупности систе­му правового регулирования государственного управления.

Тем самым к формам правового регулирования государственного управления предъявляется ряд требований, соблюдение которых способствует лучшей упорядоченности государственно-управлен­ческих явлений, процессов и отношений. Имеется в виду, прежде всего своевременность принятия (издания) соответствующих правовых норм и их актуальность по смыслу. Опыт показывает, что запаздывание в нормативном оформлении возникающих управ­ленческих связей, приводящее к тому, что качественно новые яв­ления приходится искусственно «втискивать» в устаревшие правовые рамки, создает впечатление, будто правовые нормы вообще мешают управлению, сдерживают творческую инициативу управ­ляющих.

Формы правового регулирования государственного управления должны быть достаточно устойчивыми, стабильными. Граждане должны иметь возможность их осво­ить, понять, применить на практике и оценить. Необходимо уметь выбирать нормы, которые бы длительное время сохраняли свою способность отвечать запросам жизни.

Многое зависит от полноты и внутренней согласованности правовых норм. Здесь целесообразно идти по пути создания крупных комплексных правовых актов, где бы управленческие феномены (элементы, их взаимосвязи, подсистемы) получали возможно исчерпывающее правовое оформление.

Закон - это нормативный акт, принятый в особом порядке органами законодательной власти или референдумом, выражающий волю народа, обладающий высшей юридической силой и регулирующий наиболее важные общественные отношения. Признаки закона:

1. Закон - это юридический акт, в котором фиксируются правотворческие действия по введению в правовую систему юридических норм, по их отмене или изменению.

2. Закон - это акт строго определенных, высших органов государственной власти.

3. Закон обладает высшей юридической силой. Это означает, что: а) все остальные правовые акты должны исходить из законов и не противоречить им. В случае расхождения акта с законом, действует последний; б) закон не подлежит утверждению со стороны какого-нибудь другого органа; в) никто не вправе отменить или изменить закон, кроме того органа, который его издал.

4. Закон - это нормативный акт, содержащий нормы, которых раньше в правовой системе не было и обязательно по наиболее важным вопросам общественной жизни.

Виды законов:

1. Конституция - это основополагающий учредительный политико-правовой акт, закрепляющий конституционный строй, права и свободы человека и гражданина, определяющий форму правления и государственного устройства, систему правосудия. Конституцию, в отличие от других нор­мативных правовых актов, часто называют правовой хартией, ос­новным законом, чем подчеркивается ее качество источника и ба­зиса всей юридической системы общества. Конституция Республики Казахстан была принята 30 августа 1995 г. Она содержит 9 разделов, характеризующих общие положения, права и свободы граждан, статус, права и обязанности, статус и функции Парламента, Правительства, Конституционного Совета, судов, органов местного управления и самоуправления. На сегодняшний день Конституция Республики Казахстан в достаточной мере создает предпосылки, в соответствии с которыми можно создать демократическое, правовое, социальное, светское государство с республиканской формой прав­ления и обеспечить с его стороны должное управление обществен­ными процессами, обновлением сознания, поведения и деятельно­сти граждан. Ее характеризует системность, взаимосвязанность и взаимообусловленность отдельных статей и их смысловых нагрузок.

2. Конституционные законы - принимаются по вопросам, предусмотренным и органически связанным с Конституцией.

3. Обыкновенные законы - это акты текущего законодательства посвященные различным сторонам экономической, политической, социальной, духовной жизни общества.

Важное значение среди форм правового регулирования государственного управления отводится подзаконным правовым норма­тивным актам, представляющим собой нормативный юридиче­ский акт компетентного органа, основанный на законе и закону непротиворечащий. Подзаконные акты - это изданные на основе и во исполнение законов акты, содержащие юридические нормы. К ним относятся:

1) указы, и распоряжения Президента, изданные в пределах его компетенции;

2) постановления и распоряжения Правительства;

3) акты государственных региональных и местных муниципальных органов (представительных органов и органов администрации) - издаются территориальными органами государственной власти и управления или органами местного самоуправления и распространяются на всех лиц, проживающих на данной территории;

4) ведомственные акты - издаются в пределах компетенции того или иного органа и распространяются только на членов данного коллектива.

Нормативные акты имеют временные, пространственные и субъективные пределы своего функционирования.

Действие нормативных актов во времени продолжается с момента вступления их в силу до момента их утраты. Акты вступают в силу либо с момента их принятия, либо со времени, указанного в самом нормативном акте или в специальном акте о введении его в действие, либо по истечении определенного срока с момента их опубликования. Акты прекращают свое действие либо по истечении срока действия акта, на который он был принят, либо в связи с изданием нового акта, заменившего ранее действовавший, либо на основании прямого указания конкретного органа об отмене данного акта.

Из общих правил действия нормативных актов во времени есть два исключения:

а) обратное действие закона - когда вновь принятый нормативный акт распространяет свое действие на отношения, которые возникли до вступления его в юридическую силу. По общему правилу, закон обратной силы не имеет, однако, придание закону обратной силы возможно в двух случаях: если в самом законе об этом сказано или если закон смягчает, или вовсе устраняет ответственность;

б) переживание закона - когда закон, утративший юридическую силу, по специальному указанию нового закона может продолжать действовать по отдельным вопросам.

Действие нормативных актов в пространстве определяется территорией, на которую они распространяются. Под территорией государства понимается его сухопутное и водное пространство внутри государственных границ, воздушное пространство над ними, недра, а также территория дипломатических представительств за рубежом, военные и торговые суда в открытом море, воздушные корабли, находящиеся. в полете за пределами государства. При рассмотрении данного вопроса следует учитывать один момент: порядок, в соответствии с которым закон не распространяется на то или иное пространство или лиц, называется экстерриториальностью.

Действие закона по кругу лиц означает распространение нормативных требований на всех адресатов в рамках территориальной сферы действия того или иного акта. Однако из этого правила также есть исключения:

а) главы государств и правительств, сотрудники дипломатических и консульских представительств пользуются правом экстерриториальности и к ним не могут быть применены меры ответственности и государственного принуждения за нарушение уголовного законодательства и законодательства об административных правонарушениях;

б) некоторые нормативные акты, например, предусматривающие уголовную ответственность, распространяются на граждан независимо от места их нахождения и независимо от того, понесли они уже наказание по нормам иностранного законодательства или нет;

в) иностранные лица и лица без гражданства, проживающие на территории государства, хотя и пользуются широким кругом прав и обязанностей, в некоторых случаях не могут выступать носителями прав. Например, они не могут служить в вооруженных силах, не могут избирать и быть избранными в органы государственной власти и судьи.

В правовом регулировании государственного управления исполь­зуется практически все многообразие тех форм, которые присущи правовому регулированию общественных процессов вообще. Это придает ему сложную структуру.

3. Структура правового регулирования.

Структура правового регулирования государственного управления формируется под влиянием двух и как бы встречаю­щихся моментов. В одном направлении это объективно сложившиеся формы (правовые акты) правового регулирования, которые сами конституционно и законодательно закреплены, в другом — ха­рактер самих элементов, процессов и отношений государственного управления, диктующий содержание правового регулирования государственного управления. Разумеется, что те элементы государственного управления, которые обладают повторяемостью, широко и систематически применяются в управленческой деятельнос­ти, являются наиболее актуальными и определяющими в управлении, должны подлежать полному и единообразному правовому регулированию. Особо это относится к тем элементам государственного управления, которые имеют общегосударственный характер, обеспечивают проведение в жизнь единой государственной политики.

В то же время применение уникальных элементов государственного управления или тех сторон, граней типичных элементов, которые уникальны, требует простора, инициативы, самостоятель­ности. Здесь строгая правовая регламентация и невозможна, и из­лишня, итак как способна «погасить» конструктивные возможности уникальных элементов в неповторимой, своеобразной управленческой ситуации. Но если нецелесообразно подвергать правовому регулированию сами элементы, то способы, процедуры, границы «по­ля» их применения должны регулироваться. Законность в управ­лении не может не предполагать определенные рамки и масштабы, содержание и ответственность самостоятельной управленческой деятельности. Отсюда актуальность так называемых административных процедур.

Поэтому структура правового регулирования государственного управления должна быть такой, чтобы каждому из элементов государственного управления была придана та правовая форма, кото­рая соответствует его сущности и предназначению и обеспечивает его эффективную реализацию. Исходя из этого она включает в себя:

а) законодательное регулирование, в котором определяются наиболее типичные элементы государственного управления;

б) нормативное определение ряда элементов государственного управления посредством органов районного и городского государ­ственного управления и местного самоуправления (дифференциа­ция и конкретизация типичного в направлении к уникальному);

в) внутриподсистемное нормативное регулирование управленческих процессов, осуществляемое органами исполнительной влас­ти общей и специальной компетенции;

г) самоуправленческое регулирование в рамках небольших территорий, где можно непосредственно выразить волю населения;

д) правоохранительное регулирование управленческих процессов, идущее по линии контрольных и правоохранительных органов, призванное гарантировать и защищать права и свободы лю­дей, установленные принципы и институты в государственном управлении.

Следует, наконец, отметить, что в правовом регулировании государственного управления важная роль отводится (в равной мере), как нормам материальным, т.е. описывающим, фиксирующим и закрепляющим его элементы, так и нормам процессуальным, раскрывающим порядок, процедуры, стадии и формы применения данных элементов в управленческой практике, а также правовым механизмам, обеспечивающим их реальное, полное и эффективное проявление в жизни. Это — регламенты функционирования госу­дарственных органов и органов местного самоуправления, правила и стандарты управленческой деятельности, различные социальные и информационные технологии управления и т.д. Актуальным яв­ляется освоение новых технологий, дающих прирост качества государственного управления. И здесь без поддержки авторитета и си­лы права не обойтись. Как и в правовом оформлении «статичных» параметров элементов государственного управления, правовое регулирование процесса их применения предполагает четкое и продуманное различение типичного и уникального, необходимого и же­лаемого, обязательного и допустимого.

Все это обусловливает, с одной стороны, самостоятельность и специфичность каждого вида правовой регуляции, а с другой — определенную взаимосвязь и согласованность между видами. Любые крайности в данном вопросе чреваты нарушением системных зави­симостей и могут породить нежелательные явления, в частности структурные напряжения. Особо опасными могут быть ведомствен­ность и местничество, выступающие, как правило, антиподом целостности государственного управления.

Сам процесс правового регулирования государственного управления должен быть системно организован. При его осуществлении необходимо добиваться возможной взаимосвязи: по времени изда­ния правовых актов, определяющих правовой статус подсистем государственного управления; по содержанию самих правовых норм, регулирующих однотипные или близкие управленческие явления, процессы и отношения; по органам, которые составляют территориальные, отраслевые, функциональные и иные подсистемы государственного управления; по юридической силе правовых актов, относящихся к одному уровню организационной структуры государ­ственного управления.

[kgl]