Добавил:
Upload Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:
Гос.политика и администрирование / 02.Учебники РФ / 01.Сморгунов Л / Сморгунов Л.Государственное управление..doc
Скачиваний:
269
Добавлен:
13.02.2016
Размер:
4.86 Mб
Скачать

Государственное управление и политика: Учеб. пособие / Г72 Под ред. Л.В.Сморгунова

ББК 66.3(2 Рос) 12 Г72

Авторы: А. П. Алъгин (§2.4), А.К.Бондарев (глава 3), А.В. Волкова (§16.2, 16.3); Л.Т. Волчкова (глава 8), P.M. Вулъфович (глава 13), Г.И. Грибанова (глава 12, 14), Ю.Н.Гузов (§6,3), С.М.Елисеев (§15.2), М.А.Кашина (глава 17), Н.В.Кокшаров (§6.5), А.В. Курочкин (§2.2, глава 5), С.А.Ланцов (§6.6), Н.А.Ломагин (глава 18), В.М. Меркулов (глава II), В.П. Милецкип (§6.1, 6.2), А.А. Михайлов (§15.3); И.Д. Осиное (§ 16.1), О.В. Попова (глава 4), Е.А. Пра-вилова (глава 11), Л.В. Сморгунов (введение, глава 1, § 2.1, 2.3, 15.1, заключе­ние), Л.Т. Станкевич (глава 9), А.И. Стребков (§ 6.4, глава 7), В. А. Тюрин (гла­ва 10).

Рецензенты: д-р филос. наук АЛ. Гуторов (С.-Петерб. гос. ун-т),

д-р филос. наук Г Г. Филиппов (Сев.-Зап. акад. гос. службы)

Печатается по постановлению

Редакционно-издательского совета

С.-Петербургского государственного университета

Государственное управление и политика: Учеб. пособие / Г72 Под ред. Л.В.Сморгунова. - СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2002. - 564 с. ISBN 5-28 8-02446-4

В книге систематизируется современное состояние науки государственного управления, особое внимание уделяется политологическому анализу государст­венного управления, исследуются процессы формирования, содержание государ­ственной политики, ее эффективность в Западных странах, Восточной Европе, Японии и России, макроэкономическое планирование, информационные техноло­гии в государственном управлении, политические аспекты лоббизма и корпора­тивизма, уровни государственного управления - центральный, региональный, го­родской, а также местное самоуправление, влияние международных организаций на государственное управление и политику.

ББК 66.3 (2 Рос) 12

Для студентов по специальностям политология, государственное и муници­пальное управление, а также специалистов в области политики и государственно­го управления.

Тем. план 2000 г., №9

ISBN 5-288-02446-4

2002

университета

© Издательство С.-Петербургского © Л.В. Сморгунов, P.M. Вульфович, А.В. Курочкин и др .. 2002

ВВЕДЕНИЕ

При той роли, которую играет государство и государственное управление в России, вызывает удивление ограниченное развитие тео­рии государственного управления и политики в отечественной науке. До сих пор среди научных специальностей по политической науке государ­ственная политика и управление не присутствует, ей мало уделяется внимания в научных политологических журналах; по пальцам можно пересчитать опубликованные политологические работы по данной тема­тике. Между тем в мировой политической науке государственное управ­ление и политика считается одной из самостоятельных суботраслей со своей специализацией, особенностями методологии, журналами. Конеч­но, государственное управление и политика как научная дисциплина не ограничивается политической наукой, но везде политологическая со­ставляющая этой дисциплины является одной из ведущих.

Данная книга пытается привлечь внимание читателя к тематике го­сударственного управления и политики как необходимой составляющей государственного образовательного стандарта по подготовке специали­стов-политологов. Книга написана коллективом авторов — преимуще­ственно специалистами в области политологии, экономики, истории, философии. Отчасти сознательно, отчасти в силу дисциплинарных гра­ниц среди авторов отсутствуют юристы. Дело в том, что в России госу­дарственное управление было «захвачено» юридической наукой; это заметно и по массиву юридической литературы по данной проблемати­ке, и по направленности подготовки специалистов по государственному и муниципальному управлению, и по приоритетности юридического образования для государственной службы. Какую-то коррекцию в это вносит экономическая наука и экономическое образование, но преобла­дающим все же является право и правовые дисциплины. Признавая зна­чимость юридического аспекта государственного управления, авторский коллектив хотел бы подчеркнуть и значимость междисциплинарног подхода с акцентом на месте в нем политологической проблематики. То, что работа написана коллективом авторов и в ней отсутствует единый методологический подход (неоинституциональный, менеджериальный, сетевой, структурно-функциональный и др.), не делает ее простым сборником статей. Анализируя основную проблематику дисциплины государственного управления и политики, книга затрагивает и проблемы публичного, или общественного, управления, поскольку не только соб­ственно государственные органы, но и местное самоуправление, отчасти общественные структуры, типа профессиональных, территориальных и иных сообществ, также осуществляют управление общественными де­лами. В этом смысле термин «публичное управление и политика» был бы здесь более уместен, но мы руководствовались названием учебной дисциплины, для преподавания и изучения которой в том числе предна­значена эта книга. Следует заметить, что в России термин «public administration and policy» часто переводится как «общественное управ­ление и политика» или «социальное управление и политика». Оба пере­вода, на наш взгляд, не являются удачными. «Общественное управле­ние» имеет тот недостаток, что требует пояснения, в каком смысле сле­дует понимать прилагательное «общественный» — в широком смысле, включающем и «государственное управление», или в узком смысле, го­ворящем только об общественности. Термин «социальное управление» ориентирует, скорее, на рассмотрение процессов управления в социаль­ной сфере, тогда как публичное (государственное и общественное) управление и политика в других сферах— экономической, экологиче­ской, культурной и др. — остается не схваченным. Конечно, термин «социальный» можно использовать и в смысле «общественный», но то­гда возникают свойственные этому смыслу сложности. Может быть, в дальнейшем термин «публичное управление и политика» будет принят в качестве основного, но сегодня мы вынуждены использовать понятие «государственное управление и политика».

Структура книги довольно прозрачна, и последовательность пред­ставленного материала очевидна. Первая глава работы посвящена опи­санию состояния государственного управления и политики как научной дисциплины. Читатель найдет здесь информацию о том, как данная от­расль знания формировалась, в чем ее особенность, каковы различия в ее развитии по странам. Вторая глава посвящена основным направлени­ям в развитии теории государственного управления. В книге представ­лены новейшие тенденции в развитии этой отрасли науки — концеп­ция нового государственного менеджмента, синергетический подход к государственному управлению, новая институциональная методология изучения сферы публичного управления, сетевая концепция государст­венного управления и политики. Третья глава обращает внимание чита­теля на взаимосвязи между теорией общественного сектора и государст­венным управлением. В ней анализируются основные проблемы управ­ления общественным сектором в аспекте дилеммы рыночного и госу­дарственного регулирования. Тесно связанной с этой проблематикой является содержание главы четвертой, в которой анализируется госу­дарственный маркетинг, его виды и механизмы. Завершает эту часть книги глава пятая об эффективности государственного управления, которая составляет центр сегодняшней дискуссии об оценке действен­ности государства. Все проблемы, представленные в этой части книги, можно было бы объединить через базовые дихотомии «полити­ка/управление» и «политика/рынок», которые находят выражение в про­тивостоянии различных концепций и теоретических подходов в теории государственного управления. Вторая смысловая часть книги касается собственно направлений деятельности государства — государственной политики. Этому посвящена глава шестая. Пока теоретически государ­ственная политика слабо изучена и представлена в литературе. Задача авторов этой главы состояла не только в том, чтобы показать каковы направления деятельности государства, но и определить наиболее общие принципы и модели соответствующих секторов государственной поли­тики— экономической, социальной, национальной, международной. Важной составляющей науки государственного управления является тема управленческих процессов. В нашей книге читатель найдет соот­ветствующий материал. Определенную методологическую нагрузку здесь выполняет глава седьмая о конфликтах как объекте государст­венного управления и политики, а также глава восьмая о макропланиро­вании в системе государственного управления. Управленческий процесс базируется на информации. Глава девятая раскрывает информационную структуру государственного управления, роль пресс-служб в его инфор­мационно-аналитическом обеспечении, значение связей с общественно­стью в современном государственном управлении. Отдельная глава — десятая— дает представление о политических способах влияния на формирование государственной политики — политическом лоббизме и корпоративизме. Следующая смысловая часть книги включает в себя материал о таких уровнях публичного управления, как центральная орга­низация государственного управления, региональное государственное управление, управление городами, местное самоуправление. Здесь представлен соответствующий теоретический материал, описывается совре­менная практика различных уровней управления в мире, а также их ор­ганизация в России. Этому посвящены главы одиннадцатая — четырна­дцатая. Часть книги посвящена современным административным ре­формам в мире и в России. Административные реформы представлены в специфическом политологическом ключе — не как организационные изменения, а в качестве особого направления политики государства. В книге анализируются современная политика административных реформ в сравнительном измерении по группам стран — англосаксонские стра­ны, «наполеоновские страны», германские страны, Северные страны, Япония (глава пятнадцатая). Особое внимание уделено идеологии и по­литике административных реформ в России как в историческом аспекте, так и современным направлениям в этой сфере, а также истории адми­нистративно-политических идей в России, реформированию государст­венной службы (главы шестнадцатая и семнадцатая). Самостоятельное значение имеет глава восемнадцатая, посвященная проблемам глобали­зации и государственного управления. Следует заметить, что государст­венное управление и политика сегодня находятся под сильным влиянием процессов глобального развития. Международный фактор является в современном мире не только внешней средой государственного управ­ления, который следует учитывать при формировании политики и при организации государственного управления, но и часто условием их воз­можности.

Книга задумывалась и исполнялась как учебник. В ней намеренно выделены основные понятия и сформулированы вопросы для повторе­ния. Следует, тем не менее, подчеркнуть, что данная книга — не учеб­ник в традиционном смысле слова, где авторская позиция или не выра­жена, или скрыта за устоявшимся набором тем и категорий. Это — не адаптированный к уровню обучающегося материал, а комплексное опи­сание состояния дел в современной теории государственного управле­ния и политики. В этом мы следовали той традиции, которая сложилась в других странах, где учебный процесс осуществляется не столько по учебникам, сколько по индивидуальным и коллективным монографиче­ским работам. Здесь есть, конечно, свои сложности и недостатки, но преимуществ, как представляется, больше.

Благодарим Фонд А. де Гаспери «За демократию, мир и междуна­родное сотрудничество» (Италия), оказавший финансовую помощь в издании этой книги.

Глава 1

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ПОЛИТИКА КАК НАУКА

Государственное управление и политика (public administration and policy) — отрасль политической науки, предметом которой является организация и деятельность государственных органов и связанных с ними предприятий и учреждений по удовлетворению общественных интересов. Особое развитие она получила в Великобритании, США, Франции. В России государственное управление и политика формально относится к экономическим и юридическим дисциплинам. «Государст­венное и муниципальное управление» как специальность высшего обра­зования включена в раздел экономических дисциплин. Ученые степени по данному направлению записаны за экономическими и юридическими специальностями. Между тем политическая наука является той дисцип­линарной областью науки и образования, с которой проблематика госу­дарственного управления и политики связана по природе. Вудро Виль­сон, который один из первых обозначил государственное управление в качестве особой современной исследовательской темы, писал в 1887 г.: «Наука государственного управления— это самый поздний плод того направления в политической науке, которое началось две тысячи лет тому назад» (Wilson, 1993, 34). В 1834 г. знаменитый французский физик A.M. Ампер, также занимавшийся вопросами классификации наук, в числе политических наук выделял наряду с «этнодицеей» (наукой о пра­вах народов), дипломатией и «теорией власти» кибернетику как науку об управлении государством. При этом кибернетика и «теория власти» со­ставляли у него «политику в собственном смысле слова» (см. примеч. ред.: Винер, 1968, 56). В настоящее время политическая наука органично включает в свой состав проблематику государственного управления и политики. Международная ассоциация политической науки (МАПН) имеет исследовательские комитеты и группы по направлениям «Госу­дарственная бюрократия в развивающихся обществах», «Структура и организация государственного управления», «Сравнительное изучение местного управления и политики», «Сравнительная политика в области здравоохранения», «Анализ государственной политики», «Администра­тивная культура». Американская ассоциация политической науки (ААПН) традиционно имеет в своем составе секции по государствен­ному управлению и политике. В настоящее время ЛАПЫ включает в себя секции «Государственная политика», «Государственное управле­ние», «Городская политика», «Политическая организация штагов и по­литика».

Конечно, нельзя не заметить и тенденцию выделения управленче­ской науки и науки государственного управления и политики r само­стоятельную отрасль наряду с другими отраслями знания. Имеются на­циональные и международные ассоциации административных паук, из­даются специализированные журналы, периодически проводятся меж­дународные конгрессы по проблемам административных наук. Действи­тельно, наряду с политической проблематикой наука государственного управления включает в себя и другие аспекты — экономические, психо­логические, менеджериальные, юридические, социологические. Но те­матика публичного управления находится все-таки ближе всего к поли­тической науке, что связано и с историей этого научного направления, и с современной практикой изучения государственного и шире — публич­ного — управления.

Соседние файлы в папке 01.Сморгунов Л