Добавил:
Upload Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:
Б 012 осень 15-16_ Готово / Учебники / История ОГиП / Чистяков О.И. Конституция РСФСР 1918 года. (изд. 2-е, перераб.) - 'Зерц.rtf
Скачиваний:
70
Добавлен:
15.02.2016
Размер:
2.22 Mб
Скачать

3. Правовая природа Российской Федерации

РСФСР, как уже отмечалось, была принципиально новым типом государства. Но она стала также и новой формой объединения.

Эта форма вырисовалась не сразу. Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, провозгласившая Россию федерацией, не определила ее конкретной формы.

В литературе, однако, имеются и другие точки зрения по этому вопросу. Так, А.Ф. Югай утверждает, что Российская Федерация с самого начала мыслилась как государство с автономными включениями, что у В.И. Ленина и в Совнаркоме был целый план формирования РСФСР и именно на базе ее автономизации. Он утверждает, что резолюция съезда о федеральных учреждениях содержала в себе "некоторые институты национальной советской автономии". Поскольку в этом законе нет ни слова об автономии, А.Ф. Югай считает возможным по-своему толковать его. Он говорит, что если в постановлении написано "областная советская республика", то это надо понимать как "автономная республика" *(270).

На противоположных позициях стоит А.И. Ким. Если А.Ф. Югай в документах III Всероссийского съезда Советов видел образование государства с автономными включениями, то А.И. Ким столь же твердо, безоговорочно и, к сожалению, столь же неубедительно утверждает, что III съезд хотел создать союзное государство *(271).

В связи с этим тезисом А.И. Ким выдвигает и другой: "....Субъектами РСФСР первоначально предполагались самостоятельные советские национальные республики..." *(272). Автора не смущает тот факт, что упоминаемые им Татаро-Башкирия и Туркестан с самого начала неукоснительно и определенно проектировались как автономные республики.

Далее автор выдвигает тезис о том, что в результате отпадения от Советской России весной 1918 г. ее наиболее развитых национальных районов фактическое строительство РСФСР пошло по линии создания в ней автономных республик: ".... РСФСР, будучи провозглашенной как федерация независимых советских республик, фактически стала строиться как федерация на базе советской автономии" *(273).

Анализ документов III Всероссийского съезда Советов не позволяет согласиться ни с тем, ни с другим взглядом. Ни Декларация, ни резолюция о федеральных учреждениях нигде, как уже отмечалось, не говорят об автономии. Приписывать законодателю те положения, которых в законе нет, - значит слишком произвольно обращаться с историческим документом. Не говорится в упомянутых актах и о союзном государстве. Правда, Декларация упоминает о "союзе свободных наций", но союз наций - это еще не обязательно союзное государство. Союз наций может быть и в государстве с автономными включениями. Он был даже в унитарных, но многонациональных советских государствах (например, в Казахской, Татарской, Башкирской республиках). Союз наций - это понятие не правовое, а общеполитическое.

Следует прийти к выводу, что III Всероссийский съезд Советов, провозглашая федерацию, оставил вопрос о ее форме открытым. Такое положение, очевидно, не случайно. Сохранившийся рукописный экземпляр Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа показывает, что Ленин тщательно редактировал текст *(274). Декларация принималась ВЦИК, а затем - дважды съездом. Следовательно, при желании ее можно было конкретизировать. Очевидно, законодатель умышленно оставил формулировку столь широкой. Весьма небольшой опыт государственного строительства - меньше трех месяцев - не позволил еще определить, какая форма федерации окажется лучше. Было и второе, главное, обстоятельство. Коммунистическая партия хотела предоставить народам России наиболее неограниченное право выбора формы государственной жизни, чтобы потом, обобщив их пожелания, сделать соответствующий вывод. Именно эта мысль и проведена в ч. IV Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа.

Практически развитие РСФСР после III съезда Советов пошло по линии создания автономных республик. Некоторые из возникавших в РСФСР в 1918 г. советских республик прямо называли себя автономными (Туркестан, Терская), другие (Кубано-Черноморская, Северо-Кавказская) просто объявляли себя частью РСФСР. В то же время эти республики присваивали себе такие широкие права, что трудно сказать, чем они отличались от независимых советских республик.

Конституция РСФСР закрепляет практику создания автономии внутри РСФСР. Статья 11 ее говорит, что ".... автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику".

Практически эта норма была реализована в конце 1918 г. образованием Трудовой коммуны немцев Поволжья, в 1919 г. - образованием Башкирской АССР, а затем массовым строительством автономных единиц, развернувшимся с 1920 г. С этого времени лицо РСФСР как государства с автономными включениями вырисовалось вполне определенно.

Для РСФСР как государства такого рода уже в пору ее становления был свойствен специфический способ возникновения федеративных отношений, отличный от порядка образования союзного государства.

Для союзного государства характерен договорный способ оформления. При этом естественно, что в него объединяются уже существующие самостоятельные государства. РСФСР возникла иным путем. В основе ее образования лежал не договор, а закон. Она была провозглашена законами, принятыми III Всероссийским съездом Советов. При этом в данный момент не существовало еще ни одного из субъектов тех федеративных отношений, которые позже сложились внутри РСФСР.

Вряд ли можно согласиться с А.М. Халиловым, утверждающим, что одной из причин провозглашения федерации в России явилась необходимость "сохранения национальных государств" *(275). В момент провозглашения РСФСР сохранять еще было нечего, надо было создавать национальные государства. Говоря о порядке возникновения федеративных отношений в РСФСР, нужно, правда, отметить, что в резолюции "О федеральных учреждениях Российской республики", в ст. 5 предусматривается порядок, несколько похожий на договорный: "Способ участия советских республик отдельных областей в федеральном правительстве: равно как разграничение сферы деятельности федеральных и областных учреждений Российской республики определяется: Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом и центральными исполнительными комитетами этих республик".

Если закон допускал, таким образом, первоначально некоторые элементы договорности, то на практике не получалось и этого. Ни одна из автономных республик, возникших в 1918 г., не заключила какого-либо соглашения с РСФСР, их ЦИК не вступали в какие-либо контакты по этому поводу.

Дело ограничилось лишь тем, что республики сразу по образовании заявляли о своем желании жить в составе РСФСР, что означало положительный ответ на призыв Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа самим определить свою судьбу. Здесь можно, конечно, увидеть нечто похожее на договор: центральная власть в лице III Всероссийского съезда Советов делала предложение образовать национальные государства, местные органы отзывались на это предложение согласием.

Переговоры в Москве вела только одна автономная республика - Туркестанская. Но и эти переговоры имели целью не заключение договора, а лишь "определение взаимоотношений с центральным правительством" *(276).

Конституция РСФСР 1918 г., предусматривавшая формирование Российской Федерации на базе создания автономных единиц, казалось бы, исключила договорный порядок оформления федеративных отношений внутри республики. Тем не менее специфические исторические условия заставили вскоре же сделать одно исключение: отношения с Башкирской АССР возникли на основе соглашения, договора. Но это исключение так и осталось единственным. С 1920 г. на практике твердо устанавливается порядок оформления федеративных отношений с автономными единицами на основе исключительно закона.

С порядком оформления федеративных отношений внутри РСФСР тесно связан порядок возникновения самих автономных единиц. Здесь тоже можно отметить определенную эволюцию.

Все автономные республики 1918 г. образованы не актами центральной власти, а органами самих соответствующих областей. Конечно, эти органы опирались на общероссийский закон, не только допускавший, но и поощрявший образование национальных государств. Такой порядок вытекал из решений III Всероссийского съезда Советов.

Первой автономной единицей, возникшей не "снизу", а "сверху", была Трудовая коммуна немцев Поволжья. С 1920 г. устанавливается твердый порядок образования автономных единиц исключительно актами центральной власти. Такой порядок соответствует характеру РСФСР как государства с автономными включениями. В.И. Ленин отмечал, что границы автономных единиц и их статус должны определяться высшим органом власти государства *(277).

Образование автономных единиц законами, издаваемыми центральной властью, не только не исключает, но, наоборот, предполагает волеизъявление народов, получающих автономию. В.И. Ленин подчеркивал, что только само местное население может учесть условия, требующие автономии. Это волеизъявление осуществляется на всех этапах строительства АССР, АО и АТК и в различных формах.

Прежде всего народы в той или иной форме ставят вопрос о предоставлении им автономии. Как показывают факты, это часто делается на партийных или советских съездах и конференциях соответствующих народов. Затем нерусские народы в лице своих национальных организаций и представителей участвуют в подготовке проекта автономии. Далее эти народы в той или иной форме принимают участие в обсуждении проекта.

После издания общероссийского закона о провозглашении автономии ее органы высказывают свое суждение об этом акте, одобряя его. Это обычно делается учредительными съездами Советов автономных единиц, т.е. закрепляется нормативно. Кроме того, одобрительные решения часто принимают многочисленные государственные и общественные органы провозглашенной автономии, выражающие волю широких трудящихся масс. Наконец, народ, получивший автономию, сам включается в ее практическое строительство во всей его полноте.

Такой порядок соответствовал духу советской автономии, он составлял одну из характернейших черт РСФСР.

Народы России получали автономию в различных формах. Множественность форм автономии как характерная черта Российской Федерации возникла уже в период ее становления. Возможность этого В.И. Ленин допускал еще до революции. Он считал, что автономные единицы могут иметь самые различные размеры, количество населения, правовой статус, формы связи с другими районами государства *(278).

Следует отметить, что в период становления Российской Федерации она с этой точки зрения претерпела определенную эволюцию. Первоначально в момент возникновения РСФСР в ней сложилась одна форма автономии - автономная республика. Но уже в период гражданской войны, со второй половины 1918 г., такое единообразие нарушается - создается новая форма - автономная трудовая коммуна. А с 1920 г. начинает широко применяться еще одна форма автономии - автономная область.

Автономная республика сложилась как наиболее высокая форма автономии. АССР - государство. Это подтверждается наличием у нее специфического государственного механизма, своей правовой системы, конституции или законов, выполняющих функции конституции.

Специфическим для государственного механизма АССР является наличие высших органов власти и управления, по названиям и функциям сходных с всероссийскими: ЦИК, СНК, наркоматов. Терминология эта установилась почти сразу.

Правовая система АССР опиралась на общероссийские нормы, но включала в себя и акты, изданные органами автономной республики, в том числе носящие характер закона. Высшей формой такого закона была конституция. В Киргизской, Якутской республиках были изданы законы, близкие по значению к конституциям.

Правовой и фактический статус АССР в течение исследуемого периода менялся. В 1918 г. автономные республики, по крайней мере некоторые из них, имеют свои вооруженные силы, участвуют во внешних сношениях, дипломатических и торговых, управляют транспортом, осуществляют денежную эмиссию.

Уже в 1919 г. такая деятельность постепенно свертывается, и в 1920 г. АССР передают эти функции общероссийским органам. Органы АССР теперь занимаются лишь делами, вытекающими из нужд самой республики, не выходящими за ее пределы, руководят своей промышленностью, сельским хозяйством, финансами, культурой. В этих областях права АССР остаются достаточно широкими, обеспечивающими свободное развитие данной республики в гармонии с общероссийскими интересами.

От АССР отличалась по правовому статусу автономная трудовая коммуна (АТК). Здесь не было высших органов власти, своей правовой системы, тем более конституции. Правовой статус автономной трудовой коммуны не менялся столь существенно за исследуемые годы, как это было с АССР, хотя первая автономная трудовая коммуна возникла еще в 1918 г., лишь несколькими месяцами позже, чем первые автономные республики.

От автономных трудовых коммун труднее отличить автономную область - форму автономии, которая возникла в 1920 г. У обоих этих видов автономии сходная система органов власти и управления, одинаковые возможности правотворчества.

Дальнейшая, в скором времени, ликвидация формы трудовой коммуны, преобразование двух (всего две и было!) трудовых коммун в другие формы в связи с этим представляется неслучайным.

Автономные трудовые коммуны и автономные области имели все права наиболее крупной в то время административной единицы - губернии. А права губерний в данный период были весьма широки. Однако АТК и АО имели нечто сверх этих прав. В отличие от губерний они были национально-государственными образованиями. В этих образованиях консолидировались те или иные народности, дававшие им имя. Данные народности получили возможность развивать свою экономику и культуру в наиболее благоприятных условиях.

АТК и АО имели некоторые особенности государственного механизма - наличие национальных представительств в Центре, особое судоустройство и др. Была и некоторая особенность в действии права на их территории - введение некоторых специфических норм уголовного, процессуального, гражданского права.

Различный правовой статус членов Российской Федерации являлся также одной из черт, отличающей ее от союзного государства.

Характерной особенностью Российской Федерации в исследуемый период является непосредственное вхождение автономных единиц в ее состав. Все автономные республики, автономные области и автономные трудовые коммуны установили прямые правовые отношения с федерацией в целом. Ни одна из них не входила в состав какой-либо губернии, области или края. Отношения внутри РСФСР строились, таким образом, по схеме:

┌──────────────────────────┬─────────┐

│ ┌───────────────┤ РСФСР ├────────────┐

│ │ ┌─────┴─────────┘ │

┌──┴───┐ ┌───┴──┐ ┌───┴──┐ ┌──────────────────────┴─────────────────┐

│ АССР │ │ АО │ │ АТК │ │ Губернии, края, неавтономные области, │

│ │ │ │ │ │ │ трудовые коммуны │

└──────┘ └──────┘ └──────┘ └────────────────────────────────────────┘

Предоставление любой формы автономии означало для соответствующего народа возможность самому управлять своими делами. Управлять самому - значит через своих людей, на родном языке.

Связи РСФСР с автономными районами не были еще в исследуемый период до конца оформлены, хотя тенденция к этому имелась.

К 1922 г. правовой статус автономий вырисовывается довольно четко. Поскольку правовое положение автономий не было первоначально достаточно регламентировано сверху, это позволяло их органам понимать свои права так, как хотелось. Обычно они трактовались широко, порой весьма широко. По мере оформления статуса автономий их правовое и фактическое положение сближается. Нужно отметить и другую сторону вопроса. В первое время статус различных автономных республик не был одинаковым. К 1922 г. правовое положение всех АССР более или менее унифицируется. То же можно сказать и об автономных областях, трудовых коммунах.

Правовое положение автономных единиц определялось прежде всего Декларацией прав трудящегося и эксплуатируемого народа и постановлением о федеральных учреждениях, а позже - Конституцией РСФСР. Однако все эти законы регламентируют вопрос об автономии в весьма общих чертах. Первые два документа вообще не говорят об автономии как таковой, а последний упоминает о ней прямо лишь в одной статье. Конституция даже не определяет форм автономии, говоря лишь вообще об автономных областных союзах.

Конкретно правовое положение автономных республик, областей и трудовых коммун вырисовывается только из положений о них, издаваемых центральной властью при образовании каждой из этих единиц, а также из других общероссийских законов. Кроме общероссийского законодательства статус автономных образований характеризовался и их внутренними нормативными актами.

Среди этих актов следует назвать, прежде всего, конституции (очень немногочисленные) некоторых автономных республик и законы, близкие по своему характеру к конституциям.

Вся совокупность нормативных актов рисует нам правовой статус трех форм автономии, различный для каждой из них. Этот статус в данный период эволюционирует, что заметно главным образом на примере автономных республик. За период 1918-1922 гг. правовое и фактическое положение автономных республик изменялось. В 1918 г. автономную республику трудно отличить от независимой, в 1921 г. эта грань уже вполне ясна. Эта эволюция вытекала из исторических особенностей исследуемого периода. Нельзя, однако, согласиться с В.Г. Филимоновым, что "первая Советская Конституция не устанавливала еще различия между автономной частью РСФСР и суверенной республикой" *(279). Конституция просто не упоминает о суверенных республиках, ибо членами Российской Федерации считает автономные единицы. Не регламентирует она и статус АССР. Широкие права автономных республик существовали на практике, но не были зафиксированы в Основном законе.

Некоторые авторы полагают, что ст. 8 Конституции имела в виду суверенные республики: закон предполагал участие представителей республик в правительстве федерации и устанавливал договорный порядок оформления отношений членов федерации с центром *(280). Если быть точным, то ст. 8 говорит о возможности участия членов федерации не только в правительстве, но и "в остальных федеральных советских учреждениях". Однако это еще ничего не означает. Конституция РСФСР 1918 г. предусматривала, что автономные республики посылают своих депутатов в Верховный Совет РСФСР, их представители являются заместителями председателя Президиума Верховного Совета РСФСР (ст. 114). То есть участие в федеральных органах отнюдь не является прерогативой только суверенных советских республик. Что же касается правительства, то и суверенные республики не всегда были представлены в правительстве федерации. Так, Конституция СССР 1924 г. такого представительства не предусматривала (ст. 37 названной Конституции). Если взять другой признак - договорность, то ст. 8 Конституции 1918 г. прямо ее не предусматривала. В статье говорилось лишь о том, что народы должны высказать свое желание жить в составе России, а как это будет оформлено - закон умалчивает.

И последнее - главное. Статья 8 Конституции вошла в нее как часть Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа. Она поэтому носит в определенной мере исторический характер, отражая положение вещей не на июль 1918 г., когда принимался Основной Закон, а на январь, когда принималась Декларация. В январе же, как уже отмечалось, вопрос о форме федерации оставался еще открытым.

Следовательно, членами Российской Федерации с самого начала были не суверенные, а только автономные республики, которые, однако, имели весьма широкие права.

В первые месяцы Советской власти всероссийские органы не всегда могли обеспечить выполнение всех государственных функций на окраинах страны. Эти функции неизбежно стали выполняться органами автономных республик, в том числе и такие функции, как оборона, внешние сношения, руководство транспортом, и т.п.

С укреплением Советского государства его центральные органы уже непосредственно смогли взять на себя эти задачи. В то же время практика показала, что автономные республики и не в состоянии были выполнять некоторые функции, требующие централизованного руководства. Поэтому к концу данного периода статус АССР вводится в рамки, обеспечивающие наилучшие условия для развития как их самих, так и РСФСР в целом.

Историческая обстановка, таким образом, обусловила объем правоспособности, предоставляемый каждой форме автономии и в известной мере саму форму автономии. Однако при определении формы автономии приходится учитывать не только этот фактор. Здесь, очевидно, надо принять во внимание и другие обстоятельства, конечно, тесно связанные с историческим развитием народа: количество населения, его компактность, экономический, политический, культурный уровень и т.д.

Этническое многообразие России вызвало создание как однонациональных, так и многонациональных автономий. Последние объединяли обычно небольшие народы (Дагестанская АССР, Кабардино-Балкарская АО и др.).

Следует отметить, что на местах имела место тяга преимущественно к однонациональным автономиям. Этим объясняется неудача с проектом Татаро-Башкирской республики, быстрый распад Горской АССР, отрицательное отношение Чувашии к объединению ее с Марийской автономной областью. В каждом из этих факторов проявились специфические причины, но была, очевидно, и какая-то общая основа. После того угнетения, которого натерпелись народы России при царизме, после национальной вражды, которая тогда разжигалась эксплуататорами, трудящимся массам хотелось широко расправить плечи, почувствовать себя самостоятельными, пожить хозяевами в своем собственном доме, получить, так сказать, "отдельную квартиру", одним словом - размежеваться.

Национально-государственное строительство в РСФСР проходило под руководством партийных и государственных органов. Вопросами строительства автономии занимались многие высшие органы власти и управления РСФСР: съезды Советов, ВЦИК, его Президиум, СНК, Административная комиссия ВЦИК, Наркомвнудел и др. Особое место занимал Народный комиссариат по делам национальностей, созданный специально для решения вопросов, касающихся жизни многочисленных нерусских народов России.

Наркомнац внес существенный вклад в национально-государственное строительство, хотя он и не сразу нашел свое место в этой большой работе. В 1918 г. Наркомнац осуществлял общее руководство разрешением национального вопроса, почти не занимаясь конкретно созданием автономных единиц. Больше других он уделял внимание лишь образованию Трудовой коммуны немцев Поволжья. С 1920 г. Наркомнац по-настоящему берется за национально-государственное строительство, участвуя в подготовке всех автономий, провозглашенных в 1920-1922 гг.

Специфической формой связи автономных районов с центром являлись их постоянные представительства в Москве. Первым из них было представительство Туркестанской АССР, созданное в 1918 г. Несколько позже возникают представительства других автономных единиц. Первоначально представительства аккредитуются при ВЦИК и СНК. В 1920 г. они были переданы Наркомнацу.

Как государство с автономными образованиями РСФСР имела неавтономную часть. Эта часть, собственно говоря, составляла основу республики и по территории, и по количеству населения. Объем ее в течение исследуемого периода все время менялся как в результате изменений границ самой РСФСР, так и за счет образования новых автономных единиц.

Неавтономная часть занята преимущественно народом, давшим имя республике, - русскими. Этот народ, самый крупный в России, осуществлял свою волю, свои национальные права непосредственно через органы РСФСР и не нуждался в какой-либо автономии.

Неавтономная часть не представляла собой чего-то целого, противопоставляемого автономным районам. Она составляла с ними неразрывное единство. Автономные единицы выделялись из единой территории РСФСР как какие-то определенные величины, с определенным названием и статусом. Неавтономная часть в таком качестве не выступала.

Правда, иногда применяется для обозначения русской части РСФСР термин "Великороссия", но он не имеет специального правового значения. Никаких специальных органов для русской части РСФСР как таковой не существовало. У нее нет и целостного правового статуса.

Поскольку неавтономная часть занимала большое пространство и охватывала большое количество населения, ее необходимо было подразделить на какие-то административные единицы. Вот эти единицы имеют определенные названия, определенный механизм управления, определенный правовой статус.

РСФСР унаследовала от дореволюционной России административно-территориальное деление, приспособленное к нуждам тогдашнего государства. В XX в. это деление не соответствовало задачам капиталистического развития страны. Оно не учитывало сложившихся экономических связей, не говоря о национальном факторе. В.И. Ленин писал: "Ломкой" и уродованием условий современного капитализма является сохранение средневековых, крепостнических, казенных административных делений". Говоря о российских губерниях, Ленин отмечал, что ".... они не так худы, как австрийские коронные земли, но все же очень худы...." *(281).

Поэтому уже в первые месяцы Советской власти намечается тенденция к перестройке административно-территориального деления страны. Своеобразным явлением в этом отношении стало возникновение областных объединений. Решение об их создании было принято еще I Всероссийским совещанием Советов 29 марта 1917 г. Области создавались как объединения Советов нескольких губерний. Границы их и взаимоотношения губернских органов с областными и областных с центром не были четко оформлены.

Создание областных объединений после февраля не имело своей непосредственной целью изменение старого административно-территориального деления. Основной здесь была цель объединения сил и действий Советов того или иного экономического района для осуществления единой политики в пределах области. Эта идея нашла завершенное выражение в созыве Всероссийских съездов Советов. Но объективно создание областных объединений означало тенденцию к слому старого административно-территориального деления. И именно Советы как новые тип и форма государственной власти явились носителем этой тенденции.

Наиболее прочными объединениями оказались Западная, Московская, Северная и Уральская области, охватывающие развитые в экономическом и политическом отношениях районы.

Поскольку после Октябрьской революции Советы стали органами государства, то и областные объединения стали определенной государственно-правовой категорией, признанной административно-территориальной единицей.

Какого-нибудь специального акта по этому поводу первоначально издано не было. Однако уже в обращении НКВД к Советам "Об организации местного самоуправления", опубликованном 24 декабря 1917 г., областные Советы называются в общем ряду с губернскими и уездными, притом ставятся на первое место как наиболее крупные единицы *(282). Это положение было закреплено и разработано в Конституции РСФСР ( ст. 11, 25, 49, 53, 55, 61-63), введшей вместе с понятием автономного областного союза понятие областного объединения вообще, т.е. административного областного союза.

Однако уже в данный период встал вопрос о соотношении областей с губерниями и центром, вылившийся в конце концов в вопрос о нужности областных объединений в общей системе территориального устройства Советского государства.

1 апреля 1918 г. Я.М. Свердлов в докладе о создании конституционной комиссии отметил необходимость разграничения сферы действий центральных, областных и местных органов. Он говорил, что органы Уральской, Московской, Северной областей конкурируют с центральными *(283).

Еще раньше встал вопрос о соотношении областей и входящих в них губерний. 17 февраля 1918 г. Отдел местного управления Наркомвнудела направил Могилевскому губернскому Совету срочный запрос: "..... является ли для деятельности Совета необходимым западное областное объединение, а также приносится ли существованием областного Комитета польза губернским Советам или деятельность Совета может идти более продуктивно без областного объединения" *(284).

В первой половине 1918 г., до Конституции РСФСР, вопрос о целесообразности областных объединений, однако, в общей форме поставлен не был. Зато он ставился в отношении отдельных конкретных областей - Западной, Московской, отчасти Северной.

Вопрос о Западной области возник в связи с трениями между органами области и губерний, входивших в нее. В Московской области спор о власти возник между областными и всероссийскими органами, что, как помним, послужило поводом для постановки вопроса о Конституции.

В Конституции РСФСР вопрос об областных объединениях решен положительно. К этому времени еще не накопилось достаточного опыта, подсказывающего ненужность областных объединений в принципе.

Конституция рассматривает областные союзы как одно из звеньев в общей системе территориального устройства государства, промежуточное между Российской республикой в целом и губерниями. Областные органы являются высшей ступенью в лестнице местных органов власти и управления. Их права, компетенция аналогичны кругу деятельности других местных органов, губернских в особенности, и различаются лишь по пространству действия. Аналогична и структура их аппаратов. Областные органы признаются подчиненными центральным органам РСФСР и руководящими всеми Советами, находящимися на территории области.

Конституция, таким образом, внесла твердый порядок в отношения губерний с областями и областей с центром, основанный на соблюдении принципа демократического централизма - одного из краеугольных камней в организации Советского государства.

Областные объединения в первые месяцы Советской власти сыграли известную положительную роль как звено, позволяющее руководить советским строительством на крупных территориях. Однако уже скоро они изжили себя, превратившись в излишнюю ступень государственной структуры. В силу этого уже в 1918 г. начинается упразднение областных объединений, закончившееся на следующий год.

В данный период развитие административно-территориального устройства идет преимущественно по пути частичной перекройки границ губерний, уездов, волостей с образованием отдельных новых единиц и ликвидацией некоторых прежних. Всеобщая реконструкция административно-территориального деления произойдет позже, во второй половине 20-х годов.

Тем не менее уже в это время вырабатываются основные принципы советского административно-территориального деления. Следует согласиться с Р.С. Павловским и М.А. Шафиром, отмечающими четыре основных принципа: обеспечение руководства крестьянством со стороны рабочего класса путем выделения в качестве административных центров городов и промышленных пунктов, учет естественноисторических и экономических условий при определении границ административных единиц, всесторонний учет национального состава и бытовых особенностей населения, обеспечение приближения государственного аппарата к населению *(285).

Нужно лишь отметить не вполне точную трактовку указанными авторами третьего из названных принципов. Р.С. Павловский и М.А. Шафир считают проявлением этого принципа предоставление народам нашей страны автономии, т.е. образование АССР, автономных областей, национальных округов. Национально-государственное строительство в РСФСР они прямо называют "административным переделом" территории: ".... Начали создаваться советские национально-территориальные образования, что привело к административному переделу территории (выделено мною. - О.Ч.) РСФСР на началах советской автономии. За короткий срок на территории РСФСР наряду с уже существовавшей Туркестанской АССР был создан целый ряд автономных республик и областей" *(286).

Но образование автономных единиц и вообще национально-государственное строительство не могут быть сведены к административному переделу, не могут быть включены в понятие реорганизации административно-территориального деления. Это более коренные мероприятия, касающиеся формы государственного единства в целом.

Изменения в административно-территориальном устройстве не могут принципиально изменить форму государственного единства. Как бы мы ни перекраивали административное деление, государство все равно останется унитарным или федеративным, каким оно и было. Но стоит создать или упразднить национально-государственные образования, вообще какие-либо федерирующие части - и форма государства может измениться.

Конечно, с образованием тех или иных национально-государственных единиц внутри данного государства часто связана перекройка административного деления прилегающих территорий. Но это не самостоятельный, а производный фактор.

В действительности национально-территориальный принцип как принцип административно-территориального устройства (а не государственного единства в целом) проявляется в другом. Он осуществляется тогда, когда в государстве или его части без образования каких-либо автономий чисто административные единицы формируются с учетом национальности населения. Необходимость в этом возникает обычно при наличии национальных меньшинств, которые в силу тех или иных условий нельзя выделить в национально-государственную единицу.

Так было, например, в многонациональной Татарской АССР, где границы внутренних административных единиц старались провести с расчетом на то, чтобы их население было по национальному составу более или менее однородным. Полезность этого очевидна. Следует отметить и другую форму осуществления национально-территориального принципа в административно-территориальном устройстве: стремление к тому, чтобы при любой реорганизации административного деления не затрагивать границы существующих автономных и иных национально-государственных единиц.

Если в данный период не произошло коренной ломки административно-территориального деления, то коренным образом изменился правовой статус административных единиц. Бюрократическая централизация местного управления, существовавшая в дореволюционной России, была сломана сразу. Сама природа Советской власти обусловила осуществление принципа демократического централизма в местном управлении.

Идея демократического централизма в своей сущности не предусматривает жесткого, раз навсегда данного определения степени централизации. Мера ее обусловливается исторической обстановкой каждого данного периода. Однако существует некоторый объективный критерий для оценки пределов централизации.

При любой широте прав местной власти она не должна выходить за пределы местных дел, вопросов, касающихся территории, на которой эта власть осуществляется. В противном случае мы будем иметь децентрализованное государство. И наоборот, права мест не могут быть сведены к нулю, иначе мы получим бюрократическую централизацию.

Историческая обстановка первых месяцев Советской власти обусловила широчайшую компетенцию местных, прежде всего губернских, органов. Отчасти это было зафиксировано в праве, отчасти сложилось на практике. Губернские и областные советские органы осуществляли такие же функции, что и органы автономных и даже независимых советских республик, вплоть до руководства вооруженными силами и даже внешних сношений.

По мере укрепления Советского государства статус местных органов вводится в соответствующие рамки. Уже ст. 61 Конституции РСФСР твердо ограничивает круг деятельности местных Советов местными делами. Но в решении этих дел местные Советы сохраняют весьма широкие права.

В результате упорядочения правового статуса губерний, краев и областей их положение теперь отличается от статуса автономных республик, не говоря уже о независимых.

Таким образом, РСФСР сложилась как своеобразная, новая форма государства. Она возникла не в результате объединения равнозначных суверенных государств, а в силу выделения отдельных территорий из уже существующего государства - Российской Советской Республики - и предоставления им статуса автономных единиц. То есть Российская Федерация сложилась не как союзное государство, а как государство с автономными образованиями. Следовательно, ее название не соответствовало содержанию.

Эта форма оказалась перспективной. Впоследствии ее восприняли и другие многонациональные советские республики - Грузинская, Азербайджанская, Узбекская.