Конституция Российской Федерации. Доктринальный комментарий (постатейный)

Оглавление

Предисловие

Комментарий к Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года

Раздел первый

Глава 1. Основы конституционного строя (ст.ст. 1-16)

Глава 2. Права и свободы человека и гражданина (ст.ст. 17-64)

Глава 3. Федеративное устройство (ст.ст. 65-79)

Глава 4. Президент РФ (ст.ст. 80-93)

Глава 5. Федеральное Собрани (ст.ст. 94-109)

Глава 6. Правительство Российской Федераци (ст.ст. 110-117)

Глава 7. Судебная власть (ст.ст. 118-129)

Глава 8. Местное самоуправлени (ст.ст. 130-133)

Глава 9. Конституционные поправки и пересмотр Конституции (ст.ст. 134-137)

Раздел второй. Заключительные и переходные положения

Предисловие

С момента принятия Конституции РФ на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г. прошло 15 лет. Для Основного документа, по которому живет страна и во исполнение которого издаются национальные законы и иные нормативные правовые акты, - срок небольшой, однако и немалый, если принимать во внимание недавнее бурное российское прошлое, кардинальные реформы, проведенные в государственно-правовой и экономической сферах жизни общества.

За прошедшие 15 лет в Конституцию РФ 1993 г. было внесено девять поправок*(1), касающихся изменения состава субъектов РФ путем их объединения (см.комментарийк ст. 65): в момент принятия Основного закона страны Россия состояла из 89 субъектов РФ, в настоящее время в состав Российской Федерации входит 83 субъекта.

Следует отметить интересный исторический факт: в мировой истории XX в. парламенты горели дважды. В 1933 г. поджог Рейхстага в Берлине ознаменовал финал Веймарской республики, когда Германия вступила в "коричневую" полосу нацистского господства; в 1993 г. горевший "Белый Дом" в Москве и связанные с октябрьским переворотом события стали импульсом кардинальных демократических преобразований в нашей стране. Очевидно, что эти события имели противоположные результаты: в первом случае они привели к установлению фашизма, во втором - к началу формирования демократических ценностей.

Конституция каждой страны - это своеобразное зеркало эпохи, застывший слепок того историко-политического периода, в котором она создавалась. Конституция России 1993 г. навсегда останется отражением эпохи Б.Н. Ельцина, со всеми ее противоречиями, бурным развитием рыночных отношений, ростом цен и темпов инфляции, безудержной приватизацией, резким обнищанием народа на фоне роста либерально-демократических преобразований, освобождения регионов от диктата центра, повышения политической активности населения, развития свободы слова и средств массовой информации.

Конституция России, безусловно, не совершенна с точки зрения формы и содержания, но с уверенностью можно утверждать, что это лучшая из пяти действовавших в России конституций. Ее демократический потенциал далеко не исчерпан, а сам факт ее существования является одним из важных факторов, сдерживающих процесс окончательного возврата страны к авторитаризму и персонализации власти.

В сущности, комментарий является проблемным и доктринальным, поскольку анализ проблем и предложение путей их разрешения с учетом современных правовых механизмов базируется на фундаментальной конституционно-правовой доктрине и системе общепризнанных научных теорий, существующих в теории государства и права.

Любой правовой анализ не может быть объективен без использования сравнительного правоведения и компаративизма. Авторы постарались "вписать" действующий Основной закон в общий контекст конституционного развития России и всего мира.

Разумеется, наш комментарий не свободен от субъективных, авторских оценок. Но мы уверены: чужая мысль будит собственную. Мы будем благодарны читателям за критические отзывы и практические пожелания.

Член-корреспондент Российской академии образования,

доктор юридических наук, профессор,

Заслуженный деятель науки РФ Ю.А. Дмитриев

Комментарий к Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года (Статья 65 приводится с учетом Указов Президента РФ от 09.01.1996 N 20, от 10.02.1996 N 173, от 09.06.2001 N 679, от 25.07.2003 N 841, Федеральных конституционных законов от 25.03.2004 N 1-ФКЗ, от 14.10.2005 N 6-ФКЗ, от 12.07.2006 N 2-ФКЗ, от 30.12.2006 N 6-ФКЗ, от 21.07.2007 N 5-ФКЗ)

Комментируемая часть Основного закона*(2)называется преамбула (от лат. preambulus - идущий впереди, предшествующий) - вводная часть какого-либо важного акта, послужившая поводом к его изданию. Многие зарубежные конституции также открываются текстом преамбулы, хотя есть и исключения из этого правила. В нашей стране отсутствуют какие-либо устойчивые традиции в этом вопросе. Однако, учитывая, что действующая Конституция - это первый после воссоздания суверенного российского государства Основной закон, создатели его текста сочли необходимым предпослать ему некую вводную часть, которая представляется авторам настоящего комментария вполне уместной.

В отечественной теории права положения преамбулы традиционно не наделяются юридической силой. Такой подход, с некоторыми исключениями, о которых будет сказано ниже, продемонстрирован и в данном случае. Итак, авторы Конституции сочли необходимым закрепить в преамбуле ряд политических принципов, на которых основана концепция новой российской государственности. Прежде всего, это категория "многонациональный народ Российской Федерации". Эта новелла в политической истории российского государства требует некоторых пояснений. Дело в том, что исторически Россия (еще на стадии формирования централизованного государства) складывалась как союз народов, на тех или иных основаниях (от добровольного вхождения до порабощения) вошедших в состав огромного евразийского государства. Этот процесс авторы преамбулы, дабы не вдаваться в различные исторические экскурсы, выразили фразой "соединенные общей судьбой на своей земле". Юридически эта формула означает, что Россия осознает себя в границах, сложившихся после распада Советского Союза, не претендует на иные территории, занимаемые другими народами бывшего СССР, но и не намерена отдавать какие-либо из исконно принадлежащих ей территорий. На этой концепции основан процесс демаркации (установления на местности) и делимитации (нанесение на карту в соответствии с заключенным договором) государственных границ с бывшими республиками СССР, отказ от территориальных претензий к ним, даже если они основаны на волеизъявлении части их населения (например, жителей Крыма и Приднестровья), а также жесткая позиция в вопросах территориальных претензий к России со стороны иных государств (например, спор о Южных Курилах).

Появлению категории "многонациональный народ" предшествовала длительная кампания, проводимая в СССР по "стиранию" межэтнических различий и формированию новой исторической общности "советский народ". Авторы комментария не склонны подвергать эту теорию огульной критике: на этом пути были достигнуты определенные успехи (например, преступлений, носивших расовый, националистический характер, в СССР на 1000 человек совершалось гораздо меньше). Однако напомним, что этнические различия наиболее устойчивые из всего набора социальных различий (возрастных, половых, профессиональных, классовых и др.). Авторы преамбулы, очевидно, исходят из постулата о единстве различий и противоположностей. Объединение народов России в единый многонациональный народ не лишает их самостоятельности, на что указывает множественное число причастия "соединенные" во второй строке преамбулы. Здесь же подчеркнута их неизменность и признание принципов равноправия и самоопределения народов, входящих в общую категорию "многонациональный народ". При этом самоопределение понимается в более узком смысле, чем было предложено в свое время В.И. Лениным, - "самоопределение, вплоть до отделения". По смыслу действующей Конституции самоопределение народов происходит в рамках единства территории России. Иными словами, Конституция России не наделяет входящие в нее субъекты правом сецессии (выхода) из состава единого государства (подробнее см. комментарийк ст. 5).

Следующая новелла комментируемой части основного закона относится к формированию у народов России чувства патриотизма, любви и уважения к Отечеству. В решении этой задачи избран наиболее оптимальный путь - обращение к отечественной истории и памяти предков. Действительно, история России - это многовековой путь ее экономического и политического подъема в борьбе с врагами, трудными климатическими условиями, эпидемиями, выбором консолидирующей нацию религии и многими другими обстоятельствами, способствующими объединению людей в единую историческую общность, называемую многонациональный народ. При этом из всей многообразной отечественной истории авторы преамбулы выбирают наиболее позитивную часть - "веру в добро и справедливость". Этот пассаж в наибольшей степени характеризует преамбулу как политический документ, ибо право не может утверждать ни добро, ни справедливость, оно выполняет иные социальные задачи. Более того, известный русский историк С.М. Соловьев называл право "узаконенной несправедливостью".

Наряду с историческими основами преамбула утверждает и ряд новых, ранее не известных России политических принципов, прежде всего государственный суверенитет. Как известно, находясь в составе бывшего СССР, Российская Федерация объявила о своем суверенитете в Декларации, принятой Первым Съездом народных депутатов РСФСР (бывшим парламентом России) 12 июня 1990 г.*(3)В известной мере это решение ускорило исторически неизбежный распад Советского Союза, но было своеобразным актом государственного самоопределения народов Российской Федерации, примеру которых последовали народы других республик бывшего СССР.

Необходимо отметить, что принятие Декларации было актом восстановления суверенитета России, утраченного ею с образованием 30 декабря 1922 г. Союза Советских Социалистических Республик, но уже на принципиально иной политико-правовой основе. Этой основой стал принцип демократии. На протяжении своей многовековой истории Россия в течение лишь очень короткого периода, с февраля (низложение монархии) по октябрь (социалистическая революция) 1917 г., была реально демократическим государством. При этом демократические начала в ней так и не были закреплены конституционно. В последующие годы демократия носила узко классовый характер (подробнее см. комментарийк ст. 1). Преамбула провозгласила незыблемость демократических основ российской государственности. Это означает, что впоследствии, при принятии новых конституций России, отступление от принципов демократии было объявлено недопустимым.

Атрибутивной частью новой российской государственности также стало утверждение прав и свобод человека (подробнее см. комментарийк ст. 2), гражданского мира и согласия. Таким образом, авторы преамбулы продемонстрировали отказ от классового типа российского государства, присущего ему в эпоху социализма, насильственного характера его внутренней и внешней политики. Еще одним отступлением от социалистических традиций стало положение о том, что многонациональный народ России сознает себя частью мирового сообщества. Дело в том, что одной из черт Советской России было провозглашение ее государством нового типа, принципиально отличным от "буржуазного" окружения.

Все перечисленные новеллы подчеркивают принципиальное отличие Конституции Российской Федерации 1993 г. от всех ее социалистических предшественниц.

Как известно, правовое регулирование в целом носит вторичный характер, т.е. сначала возникают общественные отношения, которые затем получают регулятивное оформление в виде юридических норм. Только нормы конституции имеют учредительный характер и формируют общественные отношения, часть из которых в момент ее принятия не существует. Ярким подтверждением данного тезиса выступает Конституция России 1993 г. Многие общественные отношения, свидетелями которых мы сегодня являемся, не существовали до ее принятия. Таким образом, Конституция всегда адресована в будущее, а ее нормам присущ созидательный характер. Так, в ней речь идет об обеспечении благополучия и процветания России и об ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями. Разумеется, право, даже в форме Конституции, единолично не в силах решить эти задачи, но оно призвано создать адекватные социальные механизмы для их решения. Благополучие и процветание во многом зависит от динамичного развития экономики, продуманной демографической политики, разумной системы налогообложения и т.д. Что касается ответственности перед будущими поколениями, то речь идет об экологической политике, охране окружающей среды, обеспечении здоровья нации, целостности государства и многом другом. Залогом всего этого является реализация нормы комментируемого Основного закона.

И, наконец, о последней, завершающей части преамбулы, определившей порядок принятия комментируемого Основного закона. Мировой опыт знает несколько способов принятия конституций. С этих позиций они делятся на октроированные (дарованные монархом или диктатором), принятые парламентом или учредительным (конституционным) собранием и так называемые "народные", т.е. принятые в ходе всенародного референдума. За короткую конституционную историю в России были испробованы все перечисленные выше способы легитимации (узаконения) основных законов. В настоящий момент мы имеем дело с народной Конституцией, принятой в результате всероссийского референдума 12 декабря 1993 г. Этот референдум был назначен Указом Президента России Б.Н. Ельцина от 15 октября 1993 г. N 1633*(4). Постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 20 декабря 1993 г. референдум был признан состоявшимся, а Конституция - принятой*(5). 25 декабря 1993 г. окончательный текст Конституции был опубликован в "Российской газете". С этой даты Конституция России считается действующей, но нет ни одного юридического документа, который объявил бы об этом официально, кроме самой Конституции. Поэтому, по нашему мнению, строка преамбулы "Мы, многонациональный народ Российской Федерации, принимаем Конституцию Российской Федерации" и есть юридический акт, объявляющий Конституцию действующей. В этом заключается юридический смысл преамбулы.