("Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование)" (Михалева Н.А.) ("ЮРКОМПАНИ", 2010))

Государственное образовательное учреждение

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

"МОСКОВСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ

ИМЕНИ О.Е. КУТАФИНА"

КОНСТИТУЦИИ И УСТАВЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

(СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ)

Н.А. МИХАЛЕВА

Михалева Надежда Александровна - заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права России МГЮА им. О.Е. Кутафина.

Рецензенты:

Колосова Нина Михайловна - доктор юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела конституционного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Морозова Людмила Александровна - академик Российской академии высшей школы, доктор юридических наук, профессор кафедры теории государства и права МГЮА им. О.Е. Кутафина.

Доброй памяти самых близких и любимых Михалевых

отца - Александра Михайловича,

матери - Лидии Николаевны,

сестры - Веры Александровны посвящаю

Оглавление

Глава I. Сущность и форма региональных конституций и уставов субъектов Российской Федерации

§ 1. Место региональных основных законов в конституционно-правовой системе России

§ 2. Эволюция конституционного (уставного) законодательства в субъектах Российской Федерации

§ 3. Юридические свойства конституций и уставов субъектов Российской Федерации как системная целостность

§ 4. Действие конституции (устава) субъекта Российской Федерации во времени, пространстве и по кругу лиц

§ 5. Структура конституций (уставов) субъектов Российской Федерации

§ 6. Порядок принятия и изменения региональных конституций и уставов

Глава II. Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации

§ 1. Развитие конституционных принципов федерализма в региональных основных законах

§ 2. Правовое закрепление статуса субъектов Российской Федерации

Глава III. Закрепление основ конституционного строя в региональных основных законах

§ 1. Соотношение категорий "конституционный строй", "основы конституционного строя" и "конституционализм"

§ 2. Конституционное закрепление демократической природы региональной государственности

§ 3. Региональный аспект конституционных принципов федерализма, правовой государственности и местного самоуправления

§ 4. Конституционное закрепление социально-экономической природы государственной власти субъектов Федерации

Глава IV. Закрепление основ правового статуса личности в региональном конституционном законодательстве

§ 1. Понятие и конституционные принципы правового статуса человека и гражданина в демократическом государстве

§ 2. Личные права и свободы человека и гражданина

§ 3. Общественно-политические права и свободы граждан России

§ 4. Социально-экономические права и свободы человека и гражданина

§ 5. Конституционные обязанности человека и гражданина в России

§ 6. Система региональных гарантий конституционных прав и свобод личности

Глава V. Конституционная регламентация системы органов публичной власти в субъектах Российской Федерации

§ 1. Нормативно-правовые основы организации и деятельности региональных органов публичной власти

§ 2. Конституционные основы организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти в субъектах Российской Федерации

§ 3. Конституционные основы организации и деятельности органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации

§ 4. Конституционные основы организации и деятельности органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации

§ 5. Конституционные основы правосудия и прокурорского надзора в субъектах Российской Федерации

§ 6. Координация правотворческой деятельности федеральных и региональных органов власти

Глава I. СУЩНОСТЬ И ФОРМА РЕГИОНАЛЬНЫХ КОНСТИТУЦИЙ

И УСТАВОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Место региональных основных законов

в конституционно-правовой системе России

Правовая система любого федеративного государства характеризуется сложной природой. Она представляет собой органическую совокупность федеральных и региональных нормативно-правовых актов. При этом акты федерального уровня соотносятся с региональными как целое и его части.

Важнейшим структурным элементом правовой системы федеративного государства является конституционное законодательство и его базовая часть - основные законы федерации и субъектов. Термин "конституционное законодательство" объединяет все федеральные и региональные нормативно-правовые акты конституционного характера. Его следует отличать от категории "конституционная система", т.е. совокупность федеральных и региональных основных законов. Они принимаются на основе международно-правовых норм и принципов, с учетом исторического опыта страны, национальных традиций, состояния развития юридической науки и законодательной техники.

Во всех современных федеративных государствах - США, ФРГ, Индии, Мексике, равно как и России, - наряду с федеральной конституцией действуют основные законы субъектов федерации. В США это Конституция США 1787 года и конституции 50 штатов; в ФРГ Конституция ФРГ 1949 года и конституции 18 земель; в Мексике - политическая Конституция Мексиканских Соединенных Штатов 1917 года и конституции штатов.

В советский период наряду с КонституциейСССР в стране принимались и действовали конституции 15 союзных советских социалистических республик, а в России наряду сКонституциейРСФСР - конституции 16 автономных советских социалистических республик. Все эти конституции были идеологизированными документами и закрепляли социалистическую модель организации общества и государства.

Федеративная природа постперестроечной России с ее обновленным субъектным составом обусловливает существование наряду с федеральной Конституциейосновных законов 83-х субъектов Федерации. Это конституции 21 республики в составе Российской Федерации (Башкортостана, Мордовии, Татарстана, Саха (Якутии) и др.) и 62 устава - краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов.Часть 2 ст. 5Конституции Российской Федерации гласит: "Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство".

Конституции и уставы субъектов Федерации - органическая структурная часть единой системы конституционно-правового законодательства России. Совокупность действующих основных законов - КонституцииРоссийской Федерации, конституций и уставов ее субъектов - образует конституционную систему России, т.е. каркас правовой системы государства. Безусловно, центральным звеном, фундаментом этой системы является федеральная Конституция, которая обладает высшей юридической силой и прямым действием.КонституцияРоссийской Федерации имеет приоритетное, системообразующее значение. Она дает нормативно-ценностную ориентацию развития общества.

Конституция в любом государстве - это правовой акт высшей юридической силы, обязательный признак государственности, юридический фундамент государственной и общественной жизни, главный источник национальной системы права. Конституция на высшем уровне регулирует общественные отношения, связанные с организацией публичной власти. Посредством Основного Закона закрепляется форма правления и государственного устройства; права, свободы и обязанности человека и гражданина; система, порядок формирования, компетенция и функциональные взаимосвязи органов государственной и муниципальной власти. Конституция выступает правовой моделью гражданского общества, существенным условием правопорядка, законности и стабильности институтов публичной власти. Конституция - обязательный признак правового государства, основанного на господстве права, отрицании произвола власти и бесправия подвластных.

В то же время любая конституция выходит за рамки государственной организации. Ее регулирующая роль касается всего общественного организма. Она охватывает не только государственную организацию, но и негосударственные сферы - социальные отношения, экономический строй, культурную жизнь, институты гражданского общества (неправительственные организации, в т.ч. политические партии, общественные объединения, религиозные организации, национально-культурные землячества), нравственно-ценностные ориентиры. Никакая конституция не может игнорировать роль государства в экономической сфере жизни общества, его отношение к формам собственности, взаимосвязи с неправительственными объединениями. Нормы конституции, как и право в целом, оказывают формирующее воздействие на различные сферы общественной жизни - государственно-политическую, экономическую, социальную, нравственно-этическую.

Конституцию можно рассматривать как микромодель общества, его юридический каркас, в рамках и на основе которого функционирует механизм государственной власти, обеспечиваются права и свободы личности, политическая стабильность и государственное единство.

Ценность конституций и уставов субъектов Федерации, как и федеральной Конституции, обусловлена тем, что в них получает отражение состояние развития юридической науки, объективируется правовая доктрина.

Конституционная проблематика начала разрабатываться в российской юриспруденции еще в дореволюционный период, в XIX веке.

Либеральные конституционные идеи пробивали себе дорогу в борьбе с доктриной самодержавия. Русская либерально-правовая мысль исходила из того, что конституция - это учредительный закон, устанавливающий основные начала государственного устройства страны. В лекциях и публикациях либеральных профессоров государственного права Московского и Санкт-Петербургского государственных университетов в конце 50-х - начале 60-х годов XIX века стали проводиться идеи конституционной монархии.

Выдающимися представителями этого периода были профессора А.С. Алексеев <1>, И.Е. Андриевский <2>, В.И. Гессен <3>, А.Д. Градовский <4>, А.И. Елистратов <5>, В.В. Ивановский <6>, Б.А. Кистяковский <7>, М.М. Ковалевский <8>, Ф.Ф. Кокошкин <9>, Н.М. Коркунов <10>, С.А. Котляревский <11>, Н.И. Лазаревский <12>, Я.М. Магазинер <13>, Б.Э. Нольде <14>, Н.И. Палиенко <15>, Б.Н. Чичерин <16>, А.С. Ященко <17> и др.

--------------------------------

<1> Алексеев А.С. Русское государственное право (конспект лекций). М., 1895; Он же. К учению о юридической природе государства и государственной власти. М., 1894.

<2> Андриевский И.Е. Русское государственное право. СПб.-М., 1866.

<3> Гессен В.И. Основы конституционного права. 2-е изд. Пг., 1918; Автономия, федерация и национальный вопрос / Под ред. В.И. Гессена. СПб., 1906; Он же. Политический строй современных государств. СПб., 1905. Т. 1.

<4> Градовский А.Д. Курс общего государственного права (лекции). СПб., 1879 - 1880; Он же. Общее государственное право. СПб., 1885.

<5> Елистратов А.И. Государственное право. М., 1912.

<6> Ивановский В.В. Русское государственное право. Часть I. Верховная власть и ее органы. Казань, 1895 - 1896; Часть II. Местные установления. Казань, 1898.

<7> Кистяковский Б.А. Государственное право (общее и русское). М., 1908.

<8> Ковалевский М.М. Общее государственное право: Лекция. СПб., 1908.

<9> Кокошкин Ф.Ф. Русское государственное право. Вып. II. М., 1908; Он же. Автономия и федерация. СПб., 1917.

<10> Коркунов Н.М. Русское государственное право. Введение и общая часть. СПб., 1914. Т. I. 633 с.; Он же. Русское государственное право. Часть особенная. СПб., 1909. Т. 2. 749 с.

<11> Котляревский С.А. Конституционное государство / Под ред. и с предисловием В.А. Томшнова. М.: Зерцало, 2004. 342 с.; Он же. Власть и право. СПб., 2001.

<12> Лазаревский Н.И. Русское государственное право. 3-е изд. СПб., 1913. Т. 1. 672 с.; Он же. Народное представительство и его место в системе государственных установлений. Конституционное государство. СПб., 1905. 321 с.

<13> Магазинер Я.М. Лекция по государственному праву (общее государственное право). Петроград, 1919. 235 с.

<14> Нольде Б.Э. Очерки русского государственного права. СПб., 1911.

<15> Палиенко Н.И. Суверенитет. Историческое развитие идеи суверенитета и ее правовое значение. Ярославль, 1912.

<16> Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. М., 1894. Ч. I: Общее государственное право; Он же. О народном представительстве. М., 1866.

<17> Ященко А.С. Теория федерализма. Опыт синтетического построения теории государства и права. Юрьев, 1912.

К сожалению, либерально-демократические концепции и труды ученых-государствоведов дореволюционного периода развития науки конституционного права России оказались невостребованными после Октябрьской социалистической революции 1917 года.

Советский период развития конституционного законодательства и науки государственного (конституционного) права продолжался с 1917 по 1993 годы. Он характерен чрезмерной идеологизацией и повышенным интересом к институтам публичной власти. Наиболее яркими представителями этого периода были профессора Г.В. Барабашев <1>, Л.Д. Воеводин <2>, Д.Л. Златопольский <3>, И.П. Ильинский <4>, М.Г. Кириченко <5>, В.Ф. Коток <6>, С.С. Кравчук <7>, А.И. Лепешкин <8>, Б.Л. Манелис <9>, А.Х. Махненко <10>, В.С. Основин <11>, И.М. Степанов <12>, И.Е. Фарбер <13> и др.

--------------------------------

<1> Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Советское строительство. М.: Юрид. лит., 1965. 463 с.

<2> Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России: Учебное пособие. М.: Норма, 1997. 304 с.

<3> Златопольский Д.Л. Государственное устройство СССР. М., Госюриздат, 1960. 300 с.; Он же. Федеративное устройство. М.: Изд-во МГУ, 1967. 325 с.

<4> Ильинский И.П. Конституции мира и социализма. М., 1967. 318 с.

<5> Кириченко М.Г. Высшие органы государственной власти РСФСР. М.: Сов. Россия, 1968. 244 с.

<6> Коток В.Ф. О предмете советского государственного права // Советское государство и право. 1971. N 2.

<7> Кравчук С.С. Государственно-правовые отношения в советском социалистическом государстве // Советское государство и право. 1956. N 10; Советское государственное право // Под ред. С.С. Кравчука. М.: Юрид. лит., 1980. 629 с.

<8> Лепешкин А.И. Курс советского государственного права. М.: Юриздат, 1961. Т. I. 559 с.; Он же. Советский федерализм (теория и практика). М.: Юрид. лит., 1977.

<9> Манелис Б.Л. Проблема суверенитета и ее значение в современных условиях. Ташкент: Наука, 1964. 306 с.

<10> Махненко А.Х. Государственное право зарубежных социалистических стран. М.: Высшая школа, 1970. 367.

<11> Основин В.С. Советские государственно-правовые отношения. М., 1965; Он же. Нормы советского государственного права. М., 1963. 110 с.

<12> Степанов И.М. Грани российского конституционализма (XX век) // Конституционный строй России. М., 1992. Вып. 1; Он же. Уроки и парадоксы российского конституционализма. М., 1996.

<13> Фарбер И.Е., Ржевский В.А. Вопросы теории советского конституционного права. Саратов, 1967. 319 с.

И хотя в трудах ученых-государствоведов советского периода поднимались разноплановые теоретические проблемы, как-то: понятие и предмет отрасли (С.С. Кравчук, А.Х. Махненко), сущность государственной власти и формы ее реализации (Л.А. Григорян, В.Т. Кабышев, В.Ф. Коток), конституционализм, теория конституции (Ю.П. Еременко, И.П. Ильинский, И.А. Михалева), сущность федерализма (Д.Л. Златопольский, А.И. Лепешкин) и автономии (И.М. Кислицын, К.Д. Коркмасова), идеологическая зашоренность не позволяла дать объективную оценку действительности и выработать обоснованный прогноз социально-экономических и общественно-политических преобразований, предложить модели реформирования механизма государственного управления на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Современный период развития конституционного законодательства и конституционно-правовой науки имеет точкой отсчета принятие КонституцииРоссийской Федерации 1993 года. Именно эта Конституция аккумулировала достижения мировой либерально-демократической доктрины и лучшее из опыта прошлого конституционного развития страны. Она послужила стимулом модернизации федерального и регионального законодательства и развития конституционализма.

Наука конституционного права России с началом перестройки активно включилась в разработку концепции либерально-демократического государственного устройства; формирования гражданского общества; нового характера взаимосвязей личности, общества и государства; демократизации федерализма при сохранении государственного единства; построения эффективного государственного механизма и местного самоуправления; оптимальной модели разграничения полномочий между федеральным центром, субъектами Федерации и муниципалитетами; поиска места России в условиях глобализации и террористических угроз.

Внимание ученых обращено и к таким проблемам, как системообразующая роль КонституцииРоссии; конституционные ценности; конституционная ответственность; конституционная юстиция; формирование институтов гражданского общества; конституционный статус субъектов Федерации.

Наиболее существенный вклад в развитие современного этапа конституционно-правовой науки внесли С.А. Авакьян <1>, Н.А. Боброва <2>, В.Д. Зорькин <3>, В.Т. Кабышев <4>, О.Е. Кутафин <5>, Л.В. Лазарев <6>, В.О. Лучин <7>, Т.Я. Хабриева <8> и др. Стали появляться работы, посвященные развитию регионального конституционного правотворчества. Ученых привлекают теоретико-правовые аспекты регионального законодательства (С.А. Авакьян <9>, Н.А. Богданова <10>, В.В. Гошуляк <11>, И.А. Побережная <12>), проблемы соответствия региональных основных законов федеральной Конституции(Г.Т. Чернобель <13>, М. Шапкин <14>).

--------------------------------

<1> Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. Изд. 2-е. М.: Российский юрид. издательский дом, 2000. 528 с.

<2> Боброва Н.А. Конституционный строй и конституционализм в России. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. 264 с.

<3> Зорькин В.Д. Современный мир, право и Конституция. М.: Норма, 2010. 544 с.; Он же. Россия и Конституция в XXI веке. 2-е изд., доп. М.: Норма, 2008. 591 с.; Он же. Конституция и права человека в XXI веке. М.: Норма, 2008. 224 с.

<4> Кабышев В.Т. К вопросу об истории науки конституционного права постсоветской России. Часть 2 // Конституционное развитие России. Межвузовский сборник научных статей. Саратов, 2000. Вып. 6.

<5> Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М.: Юристъ, 2001. 444 с.; Он же. Российский конституционализм. М.: Норма, 2008. 544 с.

<6> Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М.: Формула права, 2008. 687 с.

<7> Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. 687 с.

<8> Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М.: Норма, 2005. 320 с.

<9> См.: Авакьян С.А. Конституционное законодательство субъектов: проблемы совершенствования и использования в преподавании // Конституционное законодательство субъектов РФ: проблемы совершенствования и использования в преподавании. М.: Изд-во МГУ, 1999.

<10> Богданова Н.А. Конституционное законодательство субъектов РФ в системе российского конституционного законодательства // Там же.

<11> Гошуляк В.В. Конституционное и уставное законодательство субъектов Российской Федерации. М.: Норма, 1999; Он же. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации. М.: Янус-К, 2003. 336 с.; и др.

<12> Побережная И.А. Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации: проблемы теории и практики. Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1998.

<13> Чернобель Г.Т. Противоречия и проблемы в конституциях и уставах субъектов Федерации необходимо преодолеть // Журнал российского права. 1997. N 4.

<14> Шапкин М. Конституция Российской Федерации и уставы края, области (проблемы соответствия) // Право и жизнь. 1996. N 8.

К сожалению, в огромном море научной и учебной литературы по конституционному праву есть только одна работа, посвященная сравнительно-правовому анализу действующих конституций и уставов субъектов Российской Федерации (Гошуляк В.В.). Настоящее исследование должно восполнить существующий пробел.

Конституцию нельзя отождествлять с конституционным правом. По содержанию отрасль права и конституционное законодательство несравненно шире Основного Закона. Как писал в свое время выдающийся советский государствовед проф. В.Ф. Коток, конституция представляет собой основной закон, предполагающий целенаправленное вторжение во все отрасли права <1>.

--------------------------------

<1> См.: Коток В.Ф. Содержание конституционного права // Советское государство и право. 1971. N 2. С. 111.

Объект конституционного регулирования предопределен фактической конституцией, т.е. кругом общественных отношений, составляющих основы государственного и социально-экономического строя.

Единого мнения по проблеме объекта конституционного регулирования в науке не существует. Так, О.Е. Кутафин полагает, что обязательным объектом конституционного регулирования являются население, территория государства и власть. Это важнейшая составная часть предмета конституционного права. Другие общественные отношения становятся предметом конституционного права только тогда, когда в этом заинтересовано государство. Поэтому, заключает О.Е. Кутафин, предмет конституционного права любого государства не может быть раз и навсегда данным. Он зависит от содержания конституции и других основополагающих документов, действующих в государстве на конкретном этапе его развития <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М.: Юристъ, 2001. С. 26.

Конституция устанавливает лишь основные принципы права, которые интерпретируются отраслевым законодательством.

Содержание конституционного (уставного) регулирования в субъектах Федерации в принципиальных вопросах аналогично федеральному конституционному регулированию и не может ему противоречить. Это предопределяет предмет региональных конституций и уставов. По нашему мнению, это закрепленные федеральной Конституцией:

1) основы конституционного строя;

2) основы правового положения человека и гражданина;

3) государственное и административно-территориальное устройство субъектов Федерации;

4) система региональных органов государственной власти, их полномочия;

5) организация местного самоуправления.

Все действующие в настоящее время конституции и уставы субъектов Федерации являются либерально-демократическими нормативными правовыми актами. Они закрепляют общественно-политическую и социально-экономическую систему субъектов Федерации в полном соответствии с федеральной конституционной моделью. В региональных основных законах воспроизводятся основные принципы конституционного строя, закрепленные КонституциейРоссийской Федерации, идеи гуманизма, законности, основные права и свободы человека и гражданина, взаимная ответственность личности и государства, доктрина федерализма, механизм организации и функционирования органов публичной власти.

Может возникнуть вопрос, почему в республиках принимаются конституции, а в краях, областях, городах федерального значения и автономных образованиях - уставы. Это объясняется предысторией развития субъектов Федерации и их разным правовым статусом.

Республики в составе России (в прошлом автономные республики в составе РСФСР) всегда признавались государствами (хотя и несуверенными) и как таковые принимали собственные конституции <1>.

--------------------------------

<1> См.: Конституция (Основной Закон) РСФСР. Конституции (Основные законы) автономных советских социалистических республик. М.: Советская Россия, 1979. 702 с.

Другие субъекты Федерации - края, области, города федерального значения, автономные области и автономные округа - в РСФСР являлись административно-территориальными единицами высшего звена и своих Основных законов не имели. Сейчас действующая КонституцияРоссийской Федерации признает их субъектами Федерации, государственными образованиями, конституционно-правовой статус которых определяется Конституцией Федерации и их собственными основными законами, именуемыми уставами.