Добавил:
Upload Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:
Скачиваний:
44
Добавлен:
15.02.2016
Размер:
29.4 Кб
Скачать

Переход от понятия «государственный заказ» к понятию «государственная закупка» в федеральной контрактной системе

Одно из главных направлений экономической деятельности государства представлено в выражении общественных потребностей и нужд в условиях смешанной экономики. Свои экономические цели государство реализует в создании благоприятных условий для качества жизни граждан, в удовлетворении их насущных потребностей, в обеспечении населения общественными благами. А это, в свою очередь, возможно, путем осуществления закупок для государственных нужд, размещения органами государственной власти и местного самоуправления государственного и муниципального заказов на поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг. В этом случае государство представляет свою экономическую деятельность как предпринимательство особого свойства (government entrepreneurship) – государственные агенты преследует, в первую очередь, не личные, а общественные интересы в рамках своей должностной компетенции1.

Считаем необходимым обозначить отсутствие в законодательстве Российской Федерации такого конкретного определения и ключевого понятия, как «государственный заказ», позволяющего установить его единообразное и наиболее точное толкование для повышения качества удовлетворения государственных нужд в национальной экономике. Для конкретизации толкования понятийного содержания «государственного заказа» обратимся к определению «государственные нужды», которое закреплено Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ.

«Под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ»2.

Рассматривая содержание понятий «государственные нужды» и «размещение заказа для государственных нужд», следует отметить, что понятие «государственные нужды» несколько шире, чем понятие «государственный заказ», так как и в широком, и в узком смысле государственный заказ является обобщенным и оформленным выражением государственных нужд. При этом вышеуказанные понятия без ущерба по смыслу и содержанию на практике зачастую используются равнозначно. В настоящее время экономическая теория, по мнению И.И. Смотрицкой, рассматривает государственные нужды как определенные общественные потребности, которые частный бизнес не желает удовлетворять в условиях свободного рынка3. Данный факт определяется, прежде всего, тем, что это частному бизнесу экономически не выгодно, а, соответственно, создание общественных благ должно финансировать государство. Под государственными нуждами, пишет И.И. Смотрицкая, подразумеваются общественные потребности в публичных благах, аккумулирующих общественные и смешанные товары, обладающие высокой степенью социальной полезности4. В рыночной системе государственный заказ распространяется только на взаимоотношения между государственным заказчиком и субъектом предпринимательской деятельности – исполнителем заказа. Соответственно, товары, работы, услуги, которые созданы в рамках выполнения государственного заказа, используются только на государственные и общественные нужды, а не на деятельность иных предприятий.

Систему управления государственным заказом можно рассматривать в трех аспектах: государственно-управленческом, законодательно-правовом, социально-экономическом. Государственно-управленческий аспект заключается в эффективном взаимодействии органов государственной власти и других специализированных органов в вопросе размещения госзаказов. Законодательно-правовой аспект предполагает формирование нормативно-правовой базы для размещения государственных заказов. Социально-экономический аспект заключается в том, что размещение государственного заказа за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников финансирования должно соответствовать установленным планам социально-экономического развития страны. Как было указано выше, по своей социально-экономической сущности размещение государственного заказа направлено на решение общей задачи удовлетворения общественных потребностей. С другой стороны, на размещение государственного заказа тратится государством около 6 триллионов в год, а на закупки государственного сектора – государственных корпораций, естественных монополий, компаний с государственным участием – около 7 триллионов в год5. В этом случае, это те расходы, которые обеспечивают исполнение публичных обязательств государства. И поэтому от того, насколько эффективно будут расходоваться эти средства, зависит и качество жизни российских граждан: достойная медицина и образование, качественное жилье и новые дороги6.

В советской экономике государственный заказ рассматривался как индивидуальный плановый акт, включаемый в план предприятия и гарантирующий его самостоятельность в формировании общей производственной программы с учетом заказов потребителей7.

В ряде исследований государственный заказ рассматривается как выдаваемый государственными органами и оплачиваемый из средств государственного бюджета заказ на изготовление продукции, выпуск товаров, проведение работ, в которых заинтересовано государство. Такой заказ могут выполнять не только государственные, но и другие предприятия. Заказ обычно выдается на конкурсной основе. Государственный заказ является способом прямого регулирования хозяйственных связей8.

В широком понимании государственный заказ – это потребность органов государственного управления в товарах, работах и услугах, которая удовлетворяется за счет средств бюджетов и внебюджетных фондов, то естьза счет средств налогоплательщиков, аккумулированных в бюджетах и внебюджетных фондах (принцип «источника средств»)9. Такой же точки зрения придерживается И. И. Смотрицкая, уточняя при этом обоснованность данной потребности и ее надлежащее оформление10.

В узком смысле государственном заказом называют конкретный перечень товаров, работ и услуг, которые закупаются конкретным органом государственной власти11.

Из смысла содержания статьи 527 части II Гражданского кодекса Российской Федерации можно установить, что государственный заказ – это основание для заключения государственного контракта.

В. С. Гладков считает, что понятие «государственный заказ» – это сложная система управления, образуемая взаимодействием различных элементов: правового, финансового, организационного характера, объединяемых единой целью – удовлетворение государственных нужд12.

Определяя государственный заказ в качестве экономической категории, В. Е. Белов рассматривает его как конкретизированную потребность государства в той или иной продукции с указанием количественных и качественных характеристик13.

Некоторые ученые-экономисты раскрывают понятие «государственный заказ», исходя из макроэкономического обоснования и устоявшейся мировой экономической теории. Так, например, Т. В. Фрайберг считает, что государственный заказ – это форма организации бюджетного финансирования, имеющая специфические признаки (возмездность и безвозмездность), принципы, классификации, а также исторические стадии развития в Российской Федерации14. А. Ф. Ноздрачев утверждал, что государственный заказ является одним из важнейших инструментов воздействия государства на экономическое и социальное развитие в рыночных условиях и весьма действенным рыночным инструментом регулирования права15.

Л. М. Давлетшина придерживается противоположной точки зрения, понимая под государственным заказом поручение государства различным организациям на производство товаров или услуг, необходимых для осуществления государственных функций и исполнения международных обязательств, а государственные закупки – это непосредственно процесс осуществления государственного заказа органами государственного управления на конкурентном рынке16. С нашей точки зрения, данное мнение представляется неверным, поскольку в нем не отражены процессы планирования и механизма реализации.

Определение государственного заказа, содержащееся в статье 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации, раскрывает данную категорию как совокупность заключенных государственных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств соответствующего бюджета. Но поскольку оно не отражало сущности процесса государственного регулирования государственного заказа и не отвечало логике функционирования сложной системы, после внесения изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации определение утратило свою силу.

Анализируя изложенное, приходим к выводу о наличии двух обязательных составляющих государственного заказа – это социально-экономический характер обеспечения нужд и бюджетный источник финансирования.

Полное и объемное определение государственного заказа, по нашему мнению, сформулировал В. И. Кузнецов, проведший глубокий анализ института государственного заказа в Российской Федерации. Под государственным заказом автор понимает публично-правовой институт реализации Конституции, законов и функций Российского государства в форме административного режима отношений между государством и субъектами частного права, содержащим материальные и процессуальные нормы конституционного, административного, бюджетного и гражданского права, реализующего правовой статус и процесс осуществления публично-правового института публичной нужды17.

Иной взгляд представлен законодателем в Федеральном законе «О государственном оборонном заказе» от 27 декабря 1995 г. № 213-ФЗ. Так, государственный оборонный заказ – это акт, предусматривающий поставки продукции для федеральных государственных нужд в целях поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации: боевого оружия, боеприпасов, военной техники, другого военного имущества, комплектующих изделий и материалов, выполнение работ и предоставление услуг, а также экспортно-импортные поставки в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами в соответствии с международными договорами Российской Федерации.

В данном контексте интересной представляется точка зрения Р. А. Набиева и Р. К. Арыкбаева, использовавших понятие «государственный заказ» при определении нужд для обороны и безопасности государства, а «государственные закупки» – при рассмотрении иных государственных нужд18.

Государственный заказ, с точки зрения М. Н. Козина, рассматривается не только как обеспечение государственных нужд, но и как важный инструмент в плане поддержки депрессивных отраслей экономики, развивающий конкуренцию. Более этого, государственный заказ может быть важным элементом антикризисной политики государства19.

В научном труде Л. М. Давлетшиной указывается на цели государственного заказа в европейских странах. В их числе развитие международной торговли, снятие лишних ограничений, обеспечение равных возможностей для поставщиков независимо от национальной принадлежности, разумная помощь развивающимся странам. В России – устойчивое экономическое развитие государства, реализация внутренней и внешней национальной политики, защита территориальной целостности и обеспечение внешней и внутренней безопасности20.

Таким образом, существует различные толкования в науке и на практике категорий «государственный заказ». Особенности трактовки понятия «государственный заказ» разными авторами представлено в таблице 2.

Таблица 2

Содержание понятия «государственный заказ» в некоторых экономических изданиях

Содержание (характеристика) понятия

Источник

Редакция

Государственный заказ – закупки или поставки продукции (товаров, работ, услуг) для государственных нужд, осуществляемых государственными заказчиками на территории Российской Федерации за счет бюджетных источников финансирования, а также государственных внебюджетных фондов

Формирование организационно-экономического механизма управления государственными закупками на региональном уровне. СПб., 2001. С. 13

А. А. Мерсиянова

Государственный заказ – поручение, выдаваемое от имени государства на производство и поставку продукции или оказания услуг. Госзаказ обеспечивает удовлетворение важнейших общегосударственных потребностей, в том числе оборонного характера, а также потребности федеральных бюджетных организаций

Экономический словарь. М., 2001. С. 143.

А. И. Архипова

Государственный заказ – продукция, закупаемая органами государственной власти в целях решения своих задач в сфере социального, культурного, экономического и экологического развития, реализации социально-экономических программ. При этом законодательно установлено, что эта продукция может приобретаться только посредством проведения конкурсных государственных закупок

Теоретико-методологические основы принятия управленческих решений в системе конкурсных закупок продукции для государственных нужд: Саратов, 2002. С. 55

С. Н. Даниловой

Государственный заказ (в узком смысле) – определение государственным заказчиком конкретного поставщика на поставку товара для государственных нужд и подписание с ним государственного контракта. Государственный заказ (в широком смысле) – отношения между государственной властью и бизнесом, между всем обществом и государственными органами по поводу обеспечения жизнедеятельности всех его членов. Государственный заказ является составной частью проводимой экономической политики государства

Управление государственными закупками в Санкт-Петербурге. 2-е изд. СПб., 2005. С. 13.

В. В. Бланка, В. И. Фролова, С. Р. Тажетдинова

Государственный заказ – система отношений между органами власти и юридическими, а также физическими лицами, направленная на удовлетворение государственных нужд и основанная на принципах законности, эффективности, информационной открытости и прозрачности, добросовестной конкуренции и коллегиальности принимаемых решений

Формирование и развитие системы государственного заказа на примере опыта Санкт-Петербурга. СПб., 2006. С. 82

В. В. Бланка

Государственный заказ – выдаваемый государственными органами и оплачиваемый из средств государственного бюджета заказ на изготовление продукции, выпуск товаров, проведение работ, в которых заинтересовано государство. Такой заказ может выполняться не только государственными, но и другими предприятиями. Заказ обычно выдается на конкурсной основе

Современный экономический словарь. 5-е изд. М., 2007.

Б. А. Райзберга, Л. Ш. Лозовского, Е. Б. Стародубце­вой

Государственный заказ – обоснованная и оформленная потребность в по­ставках товаров, выполнении работ и оказании услуг для государ­ственных нужд, соответственно под размещением государственного заказа понимаются действия по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг

Экономика государственных закупок. М., 2009. С. 19

И. И. Смотрицкой

Государственный заказ – это потребность органов государственного управления в товарах, работах и услугах, которая удовлетворяется за счет средств бюджетов и внебюджетных фондов, то есть за счет средств налогоплательщиков, аккумулированных в бюджетах и внебюджетных фондах

Финансирование государственных закупок. М., 2009. С. 48, 49.

Е. А. Звоновой

Государственный заказ – форма прямого государственного регулирования хозяйственных связей; выдаваемый государственными органами и оплачиваемый из средств государственного бюджета заказ на поставку товаров выполнение работ, оказание услуг, в которых заинтересовано государство

Настольная книга госзаказчика. 5-е изд. М., 2010. С. 285

А. А. Храмкина

Как видно из выше представленного понятийного аппарата, «государственный заказ», категория неоднозначная, многоаспектная и многофункциональная. Следовательно, можно предположить, что государственный заказ в зависимости от совокупности его элементов,

факторов и условий формирования, реализации обладает присущими функциями и особенностями.

При этом государственный заказ должен обладать и многими системными признаками, а именно распределением по функциональным качествам и количественным характеристикам, взаимосвязанностью и взаимообусловленностью структурных элементов; возможностью использования различных факторов и условий формирования; территориальной и отраслевой принадлежностью; внутренними ему присущими экономическими законами и закономерностями развития; комплексом связей с другими механизмами государственного регулирования экономики.

Для раскрытия экономического содержания государственного заказа исследуем совокупность его основных функций и особенностей.

Воспользуемся для этого наработками экономической науки при изучении различных инструментов, механизмов государственного регулирования рыночной экономики, поскольку они по своему внутреннему содержанию имеют много общего с государственными заказами, в том числе по содействию преобразования траектории развития экономики.

Во-первых, исследователи исходили из целенаправленного развития общества. Эта целенаправленность обусловлена не только социально-экономическими потребностями людей, вообще, но и конкретным этапом развития государства. Во-вторых, учитывали то, что воспроизводство не ограничивается простым повторением производства, а обладает по сравнению с последним новыми внутренними качественными характеристиками. В-третьих, развитие общества происходит под влиянием как внутренних, так и внешних факторов, которые в своем сочетании предопределяют появление его внутреннего свойства – адаптации к изменениям. Особая роль при этом принадлежит государственному регулированию рыночной экономики. В-четвертых, по причине воздействия ряда факторов (при определенных условиях) вектор динамики экономики преобразуется, приобретает способность к самонастройке и самоорганизации в современных условиях рынка.

С учетом таких методологических положений государственный заказ это не только инструмент удовлетворения государственных нужд, но и механизм воздействия на процесс воспроизводства экономики, формирования ресурсов для полноценного протекания его стадий.

Следовательно, государственный заказ способен подготавливать качественно новые факторы и условия для последующего воспроизводственного процесса экономики, позволяющие достигать более высокой комплексной эффективности. С нашей точки зрения, государственный заказ как экономическая категория представляет собой систему различных элементов и их связей (органов управления, ресурсов и их источников), обладающую взаимообусловленными функциями и особенностями, способную изменить траекторию социально-экономического развития государства в современных условиях рынка.

Таким образом, государственный заказ, являясь важнейшим механизмом государственного воздействия на траекторию развития экономики, создает экономические предпосылки для перехода на инновационную траекторию. Поэтому государственный заказ, обладающий способностью преобразования, призван в экономике выполнять ряд важнейших функций.

1 См. Афанасьев М.В., Афанасьева Н.В., Кныш В.А. Государственные закупки в рыночной экономике . – Спб. : Изд-во СпбГУЭФ, 2004. – С.6.

2 О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. 94-ФЗ.

3 См. И.И. Смотрицкая. Экономика государственных закупок. М.: Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2009. С. 14. Цит по: См. Афанасьев М.В., Афанасьева Н.В., Кныш В.А. Государственные закупки в рыночной экономике . – Спб. : Изд-во СпбГУЭФ, 2004. – С.8.

4 Там же. С. 15

5 Тезисы выступления Министра Э.С. Набиуллиной в Совете Федерации на совещании «О работе над проектом федерального закона «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг», г. Москва, 24 января 2012 г. URL: http://www.economy.gov.ru/minec/press/news/doc20120124_007 (просмотрено 12.08.2012)

6 Там же.

7 Ноздрачев А. Ф. Правовая природа госзаказов // Советское государство и право. М.: Наука, 1990. № 3. С. 48.

8 Барихин А. Б. Большой юридический энциклопедический словарь. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Книжный мир, 2008. С. 125; Настольная книга госзаказчика / под ред. А. А. Храмкина. 4-е изд., доп. М.: Юриспруденция, 2008. С. 187.

9 Звонова Е. А. Финансирование государственных закупок. М.: ИНФРА-М, 2009. С. 48, 49.

10 Смотрицкая И. И. Развитие рынка государственных заказов: институты и механизмы (научный доклад). М., 2007. С. 7; Она же. Экономика государственных закупок. М.: ЛИБЕРКОМ, 2009. С. 22.

11 Мельников В. В. Совершенствование механизма государственных закупок на основе повышения эффективности конкурсных торгов в Российской Федерации: дисс. … канд. экон. наук. Новосибирск, 2005. С. 17.

12 Гладков В. С. Государственный заказ в сфере государственного управления экономикой. С. 16, 17.

13 Белов В. Е. Правовое регулирование размещения государственного заказа // Право и экономика. 2005. № 2.

14 Файберг Т. В. Государственный (муниципальный) заказ как форма организации бюджетного финансирования: Дисс. … канд. экон. наук. Иркутск, 2006. С. 66.

15 Ноздрачев А. Ф. Государство как заказчик продукции // Государство и право. 1994. № 7.

16 Давлетшина Л. М. Государственный заказ как инструмент проведения промышленной политики (на примере Республики Татарстан). С. 48.

17 Кузнецов В. И. Правовое регулирование институту государственного заказа: дисс. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 86.

18 Набиев Р. А., Арыкбаев Р. К. Повышение эффективности бюджетных расходов системы государственных заказов и закупок // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2008. № 15.

19 Козин М. Н. Государственный оборонный заказ: теория и практика управления рисками: монография. Вольск: ВВВУТ (ВИ), 2007. С. 15, 16.

20 Давлетшина Л. М. Государственный заказ как инструмент проведения промышленной политики (на примере Республики Татарстан). С. 82.