~ЗАСКАНУВАВ Олексійчук Роман~
УДК 342.92 Гриф надано Міністерством освіти
ББК67.9(Укр)3 / науки України
А28 (лист № 1/11-2104 від 14 травня 2004р.)
Відповідальний редактор: В. Б. Авер'янов — доктор юридичних наук, професор
Редакційна колегія:
B. Б. Авер'янов — голова, доктор юридичних наук, професор
(Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України)
0. Ф. Андрійко, доктор юридичних наук
(Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України) Ю. П. Битяк, кандидат юридичних наук, професор
(Національна юридична академія України ім.Ярослава Мудрого)
1. П. Голосніченко, доктор юридичних наук, професор
(Національний транспортний університет України) Р. А. Калюжний, доктор юридичних наук, професор (Національна академія внутрішніх справ України)
C. В. Ківалов, доктор юридичних наук, професор
(Одеська національна юридична академія) Є. Б. Кубко, доктор юридичних наук (Інститут держави і права
ім. В.М. Корецького НАН України)
Рецензенти: В. І. Семчик, доктор юридичних наук, професор,
член-кореспондент НАН України А. О. Селіванов, доктор юридичних наук, професор
А28 АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО УКРАЇНИ. Академічний курс:
Підруч.: У двох томах: Том 1. Загальна частина / Рсд. колегія: В. Б. Авер'янов (голова). — К,: Видавництво «Юридична думка», 2004.- 584 с.
ISBN 966-8602-00-5
У першому в Україні академічному курсі з адміністративного права системно викладено фундаментальні основи української науки адміністративного права. Підручник грунтується на ключових ідеях проекту Концепції реформи адміністративного права України. Широко представлені найновіші теоретичні досягнення українських і зарубіжних учених-адміністративістів.
Для студентів, аспірантів і викладачів вищих навчальних закладів.
ББК67.9(Укр)3
© Колектив авторів, 2004 ISBN 966-8602-00-5 © Видавництво «Юридична думка», 2004
Рекомендовано до друку Вченою радою
Інституту держави і права
ім. В. М. Корецького НАН України
10 Грудня 2003 р. (протокол № 11)
З метою піднесення рівня підготовки юристів у вищих юридичних навчальних закладах Інститутом держави і права ім. В. М. Корецького НАН України започатковано видання серії підручників (академічних курсів).
Редакційна колегія серії підручників:
Шемшученко Ю.С. — голова, академік НАН України,
іноземний член РАН Погорілко В. Ф. — член-кореспондент НАН України (заступник) Нагребельний В. П. — кандидат юридичних наук (заступник) Цветков В. В. — член-кореспондент НАН України Сіренко В. Ф. — член-кореспондент НАН України Семчик В. І. — член-кореспондент НАН України Пархоменко Н. М. — кандидат юридичних наук Костенко О. М. — доктор юридичних наук
Шевченко Я. М. — доктор юридичних наук, академік АПрН України Зайчук О.В . — доктор юридичних наук Авер'янов В. Б. — доктор юридичних наук Денисов В. Н. — доктор юридичних наук Кресіна І. О. — доктор політичних наук Усенко І. Б. — кандидат юридичних наук
З
Підручник підготували:
вступ — В. Б. Авер'янов, д. ю. н., проф.;
розділ І — Ф. Д. Фіночко, к.ю.н. (гл. 1, § 1, 2), Є". 0. Харитонов, д. ю. н., проф. (гл. 1, § 3), /. Б. Усенко, к. ю. н. (гл. 2, § 1-3), 0. Ф. Фрицький, д. ю. н, проф. (гл. 2, § 4, 5);
розділ II — В. Б. Авер'янов (гл. З, § 1, 3, 4; гл. 4, § 2, 4), Д. М. Лук'янець, к. ю. н. (гл. З, § 2, 3), Є. Б. Кубко, д. ю. н. (тлі 3, § 5; гл. 5, § 2, 3), І. Я. Голосніченко, д. ю. н., проф. (гл. 4, § 1-3), /. Й Ткач, к. ю. н. (гл. 4, § 5), В. В. Цветков, д. ю. н., проф., чл.-кор. НАН України (гл. 5, § 1, 2), 0. Ф. Андрійко, д. ю. н. (гл. 5, § 4);
розділ III — Я. В. Александрова, к.ю.н. (гл. 6, § 1, 3, 4), Є. В. Додін, д. ю. н., проф. (гл. 6, § 2), Ю. Я Битяк, к. ю. н., проф. (гл. 7, § 1; гл. 8, § 1-5 у співавтор, з 0. В. Константієм, к. ю. н.), Д. М. Лук'янець (гл. 7, § 2, 4), 0. І. Харитонова, к.ю.н. (гл. 7, § 3);
розділ TV — H.B. Александрова (гл. 9, § 1-3), В. К Колпаков, к. ю. н. (гл. 10, § 1 5);
розділ У — В. К. Колпаков (гл. 11, § 1, 2; гл. 14, § 1), М. М. Тищенко, д. ю. н., проф. (гл. 12, § 1; гл. 14, § 4), /. Я Голосніченко (гл. 12, § 2), Д. М. Диновський, к. п. н. (гл. 12, § 3), В. Б. Авер'янов (гл. 13, § 1-3, 7), 0. Ф. Фрицький (гл. 13, § 4-6), М. Я. Орзіх, д. ю. н., проф. (гл. 14, § 2), 70. Я. Битяк (гл. 14, § 3), Л. Є. Кисіль, к.ю.н. (гл. 14, § 5);
роздал VI - В. Б. Авер'янов (гл. 15, § 1, 2), Г. Й Ткач (гл. 15, § 3), 0. 0. Крестьянінов, к. ю. н. (гл. 15, § 4), Ю. I. Крегул, к. ю. н. (гл. 16, § 1), Я. В. Александрова (гл. 16, § 2, 3), 0. /. Харитонова (гл. 16, § 4), Р. А. Калюжний, д. ю. н., проф. (гл. 17, § 1—3);
роздал VII — Ю. Я. Битяк (гл. 18, § 1, 2, 4), С. В. Ківалов, д.ю.н., проф. (гл. 18, § 3), В. Л. Коваленко, н.с. (гл. 19, § 1-3), І. Я. Голосніченко (гл. 19, § 4), В. К. Шкарупа, д. ю. н., проф. (гл. 19, § 5);
роздал VIII — 0. Ф. Андрійко (гл. 20, § 1-3; гл. 21, § 1, 2, 4 у співавтор, з В. Л. Наумовим, к.ю.н.; § 6), 0. В. Батанов, к. ю. н. (гл. 20, § 4), Д. М. Диновський (гл. 20, § 5), С. В. Ківалов, М.П. Орзіх (гл. 21, § 3), В.С.Стефанюк]к. ю. н. (гл. 21, § 5; гл. 22, § 3; гл. 23, § 1, 3,4), В. I. По-люхович, к. ю. н. (гл. 22, § 1, 2), Ю. Я. Битяк (гл. 23, § 2);
роздал IX — А. Т. Комзюк, д.ю.н., проф. (гл. 24, § 1-4), І. Я Голосніченко (гл. 25, § 1—3; гл. 26, §1), Д. М. Лук'янець (гл. 25, § 4, 5; гл. 26, § 2, 3);
роздал Х — М.М. Тищенко (гл. 27, § 1-3; гл. 28, § 1-4), В. К Шкарупа (гл. 29, § 1-3), Я. В. Хорощак, к. ю. н. (гл. 30, § 1, 2);
роздал XI — 0. /. Харитонова (гл.31,§ 1-3).
4
Слово до читача
Основна мета підготовки академічного курсу «Адміністративне право» (далі — Академічний курс) — створення підручника, який би більшою мірою, ніж існуючі вузівські підручники, став теоретико-методологічною базою викладання відповідної навчальної дисципліни. Тому назва «Академічний курс», на думку авторського колективу, точніше відображає характер цього навчального видання (адже академічний курс — це і є ширший і ґрунтовніший виклад галузі знання).
Для глибшого висвітлення фундаментальних засад науки адміністративного права в першому томі підручника системно представлені результати найновіших теоретичних досліджень українських та зарубіжних учених. Зокрема, вперше в юридичній навчальній літературі роз'яснюються ключові ідеї і положення Концепції реформи адміністративного права України, а також окремо розглядаються основні напрями та організаційно-правові засоби здійснення адміністративної реформи в Україні.
Враховуючи реальну потребу наближення структури навчальної дисципліни до системи знань у галузі адміністративного права, в Академічному курсі повніше і глибше розкриваються питання, котрі в існуючих підручниках лише поставлені або взагалі відсутні. Серед них, зокрема, питання про:
0 загальноєвропейський контекст становлення адміністративного права, національних джерел адміністративного права й маловідомих сторінок розвитку відповідної науки; 0 розширення предмета адміністративного права з урахуванням єдності управлінських інститутів публічної влади та співвідношення понять виконавчої влади і державного управління, державного управління і державного регулювання;
5
Слово до читача
О взаємозв'язок сучасної науки адміністративного права з комплексом управлінських та організаційних наук та розвитку порівняльного методу в адміністративному правознавстві;
О розкриття принципово нової суспільної ролі виконавчої влади, що полягає в її служінні інтересам людини, з метою наближення українського адміністративного права до європейських стандартів;
0 концептуальні засади побудови і розвитку системи органів виконавчої влади відповідно до вимог здійснюваної в Україні адміністративної реформи, а також співвідношення функцій і компетенції органів виконавчої влади, місця в їх діяльності адміністративного (вільного) розсуду;
0 характеристику основних видів неюрисдикційних проваджень у діяльності органів виконавчої влади та певних правових презумпцій в адміністративно-процесуальному становищі громадян;
0 розвиток дійових засобів правового захисту громадян у сфері виконавчої влади, передусім з урахуванням створюваної в Україні адміністративної юстиції;
0 особливості адміністративної відповідальності юридичних осіб та удосконалення механізму накладення адміністративних стягнень; деякі інші питання.
Структура Академічного курсу побудована з урахуванням зазначеної новизни концептуальних позицій авторського колективу, що позначилося на послідовності та обсязі висвітлення змісту науки адміністративного права.
Академічний курс підготовлено авторським колективом, основу якого становлять науковці Інституту держави і права ім. В. М. Ко-рецького НАН України, за участю провідних представників визнаних в Україні наукових шкіл правознавців-адміністративістів.
Голова редакційної колегії професор В. Б. Авер'янов
6
IJcmyn до академічного курсу
Адміністративне право як самостійна галузь права має давню історію. В усі часи воно так чи інакше пов'язувалося з публічною владою, взаємодією держави, її органів та посадовців з громадянами та іншими учасниками суспільних відносин.
У демократичному суспільстві адміністративне право регулює (опосередковує) передусім діяльність держави щодо виконання законів та інших правових актів держави. Така діяльність держави зазвичай розглядається як здійснення виконавчої влади й органічно поєднується з державним управлінням.
Хоча докладне роз'яснення поняття «державне управління» наводиться нижче (див. § 3 гл. 3), проте доречно зазначити: цей термін застосовується щодо виду діяльності держави, що полягає у здійсненні нею владно-організуючого впливу на ті сфери й галузі суспільного життя, потреби функціонування і розвитку яких вимагають дійового втручання держави шляхом застосування відповідних повноважень. І головне місце серед них посідають саме повноваження виконавчої влади. Отже, адміністративне право у традиційному для пострадянської свідомості розумінні — це галузь права, що поширюється на суспільні відносини, пов'язані з державним управлінням, тобто з владно-організуючим впливом органів виконавчої влади на різноманітні суспільні процеси.
Необхідність зміни Таке розуміння адміністративного пра-
традиційного погляду ва враховує лише переважно сферу його за-
на адміністративне стосування, а тому не цілком повно і, голо-
право вне> не досить точно відображає основне
суспільне призначення цієї галузі. Тим більше, якщо згадати, що у радянські часи У сфері державного управління домінували адміністративно-командні та примусові методи, з якими і пов'язувалися передусім роль і спрямованість адміністративного права.
7
Вступ до академічного курсу
На сучасному етапі розвитку українського суспільства в оцінці адміністративного права треба спиратися на нове ставлення до місця і ролі держави у громадянському суспільстві. Конституція України у ст. З проголошує головним обов'язком держави утвердження і забезпечення прав і свобод людини і громадянина, а також встановлює принцип, згідно з яким саме ці права і свободи та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, а вона відповідає перед людиною за свою діяльність. Ця конституційна формула означає підпорядкування усіх державних і правових інститутів суспільства потребам реалізації та захисту прав людини, їх (прав) пріоритетність перед іншими цінностями демократичної, соціальної, правової держави. Відтак головними характеристиками у розумінні адміністративного права мають стати не «управлінська», а тим більше «каральна» його функції, а такі нові функції, як правозабезпечувальна (яка пов'язана із забезпеченням реалізації прав і свобод людини) і правозахисна (яка пов'язана із захистом порушених прав). Саме дві останні функції найповніше відтворюють справжнє суспільне призначення адміністративного права.
Отже, метою адміністративного права має стати саме закріплення таких форм і напрямів діяльності органів виконавчої влади, їх посадових осіб, які б забезпечували функціонування різних суспільних відносин у сфері державного управління на засадах непорушності конституційних прав і свобод людини і громадянина. Такий правовий стандарт взаємовідносин органів виконавчої влади і громадян повинен виходити зі статусу людини як суб'єкта, перед яким виконавча влада відповідальна за свою діяльність.
Правильність і перспективність подібного підходу підтверджується, зокрема, практикою світового співтовариства, зокрема положеннями міжнародно-правових актів. Вони не суперечать меті й принципам діяльності будь-якої демократичної держави. Саме тому органи виконавчої влади повинні зважати не лише на статус громадянина, закріплений у національному законодавстві, а й на відповідні міжнародно-правові акти. Певна річ, їх сприйняття і гарантування у національному законодавстві повинні відбуватися з урахуванням реальних, насамперед економічних можливостей.
Отже, нові політичні та соціально-економічні орієнтири розвитку Української держави вимагають і в науковій площині, й у практиці правореалізації переглянути традиційне визнання провідною рисою адміністративного права лише його спрямованість на регулювання
8
Вступ до академічного курсу
державного управління. Адже подібна оцінка адміністративного права фактично консервує властиву тоталітарному суспільству ідеологію безмежного владарювання держави, де людині відводиться лише місце підвладного об'єкта управління, на який спрямовані організаційно-розпорядчий вплив і адміністративний примус суб'єкта — державних органів. Цей підхід суперечить проголошеній Конституцією України принципово новій ролі держави у відносинах з людиною.
Новий погляд на сутність
адміністративного права у демократичному суспільстві
Оскільки Конституція України вимагає переходу від ідеології панування держави над людиною до нової ідеології — служіння держави інтересам людини, то ця нова ідеологія має пройти, так би мовити, червоною ниткою в змісті адміністративного права. Для цього у визначенні сутності адміністративного права, поряд з його традиційною «управлінською» характеристикою (котра, і це не слід забувати, залишається важливою), провідне місце повинна зайняти його характеристика як галузі, що встановлює правові засади:
по-перше, якомога повнішої реалізації у сфері державного управління прав і свобод людини;
по-друге, дійового захисту цих прав і свобод у разі їх порушення з боку державних органів, їх посадових осіб.
Запровадження і реалізація нового погляду на сутність адміністративного права має сприяти істотному посиленню його ролі у формуванні громадянського суспільства, демократичної, соціальної, правової держави. Адже запровадження необхідних змін в адміністративному праві означає зрештою створення якісно нового, відмінного від колишнього, правового режиму регулювання відносин між органами виконавчої влади, їх посадовими особами і громадянами. Цей правовий режим відносин у сфері державного управління робить громадянина набагато більш рівноправним партнером у стосунках з державою, її органами і посадовими особами. Саме це і властиве справді демократичним країнам.
Забезпечення більшої рівноправності у стосунках людини з державою повинно становити стрижень сучасної адміністративної право-творчості й правозастосування, що потребує комплексного реформування багатьох інститутів українського адміністративного права. Адже випадків, де встановлюється рівність взаємних вимог і відповідна
9
Вступ до академічного курсу
рівність юридичного захисту сторін адміністративних правовідносин, існуватиме дедалі більше.
Запровадження зазначених змін означатиме послідовну демократизацію адміністративного права. Вона пов'язана з переходом від традицій «владного розпорядництва» з боку державних органів до традицій «надання послуг» (або «обслуговування») фомадянам та іншим приватним особам.
Дефініція «послуги» акцентує увагу на виконанні саме обов'язків держави перед приватними особами, спрямованих на юридичне оформлення умов, необхідних для забезпечення належної реалізації ними своїх прав і охоронюваних законом інтересів. Таке розуміння повніше відповідає новій ідеології «служіння держави» інтересам людини. Адже «служіння» з боку виконавчої влади — це і є багато в чому надання її органами і службовцями різноманітних послуг.
Таке у найбільш загальних рисах нове розуміння адміністративного права є базовим для авторського колективу Академічного курсу і передбачає певні особливості у побудові структури й висвітленні відповідної навчальної дисципліни.
При цьому важливим чинником, що зумовив ці особливості, слід визнати вироблені на цей час певні нові орієнтири та здійснювані заходи щодо системного реформування адміністративного права України.
Необхідність Нагальна необхідність такого рефор-
реформування мування підтверджується світовим до-
адміністративного права свідом, який свідчить, що в період України та його серйозних трансформацій соціально-
концептуального економічних і політико-правових систем
забезпечення (а наша країна нині переживає саме таку
трансформацію) саме галузь адміністративного права потребує істотних перетворень і, отже, відповідного науково-теоретичного забезпечення. І це не випадково, позаяк адміністративне право є однією з провідних галузей права в кожній демократичній країні. Як, скажімо, галузь цивільного права виконує своєрідну системотворчу функцію в приватному праві, так і адміністративне право виконує цю функцію в сфері публічного права. У розвинених державах Європи у післявоєнний час демократична перебудова національних адміністративно-правових доктрин і законодавства тривала по кілька десятків років. Напевно, рекордним тут мож-
10
Вступ до академічного курсу
на вважати приклад Великої Британії, де подібний процес, за оцінками британських адміністративістів, тривав майже п'ятдесят років.
Що ж стосується України, то в перші п'ять-шість років після здобуття державної незалежності у розвитку адміністративного права тривав застій. Зокрема, дуже повільно і нерішуче оновлювалося адміністративне законодавство. Наприклад, окрім регулювання діяльності органів правоохоронної спрямованості, серед нових адміністративно-правових актів справді загальнодержавного характеру можна назвати хіба що прийнятий у 1993 р. Закон України «Про державну службу».
Лише після прийняття у 1996 р. Конституції України почали змінюватися на краще тенденції розвитку національного адміністративного права. Цьому сприяли два вирішальні фактори: по-перше, утворення Президентом України у 1997 р. Державної комісії з проведення в Україні адміністративної реформи і, головне, покладення на цю комісію завдання підготовки Концепції адміністративної реформи; по-друге — прийняття в тому ж році Кабінетом Міністрів України рішення про створення Робочої групи, якій доручалися підготовка Концепції реформи адміністративного права України і розробка проекту Адміністративного кодексу України.
Не можна не відзначити, що обидві ці події не мали аналогів в історії нашої країни. Особливо ж неординарним, і не тільки, мабуть, для нашої країни, слід вважати урядове рішення щодо розробки Концепції реформи адміністративного права (далі — Концепція). Це, дійсно, надзвичайно рідкісний випадок, коли держава офіційно ставить завдання щодо концептуального забезпечення реформування цілої галузі національного права, причому галузі фундаментальної, профільної. Відповідно до цього завдання в 1998 р. проект Концепції був підготовлений, у 2000 р. — переданий до парламенту, а в 2001 р. — розглянутий Комітетом з питань правової політики Верховної Ради України.
Творчий потенціал проекту Концепції полягає насамперед у тому, що він спрямовує весь процес реформування адміністративного права і зусилля дослідників на постановку і вирішення проблем по кількох основних напрямах:
0 переосмислення ряду ключових науково-теоретичних засад адміністративного права, тобто розвиток і оновлення самої доктрини адміністративного права як самостійної галузі української юридичної науки;
11
Слово до академічного курсу
О суттєва зміна, оновлення або доповнення основних частин величезного масиву чинного адміністративного законодавства. Останнє за своїм змістом не відповідає не тільки потребам формування громадянського суспільства, демократичної, соціальної, правової держави, а й вимогам здійснення адміністративної реформи; 0 визначення підходів до побудови внутрішньої структури нормативного масиву адміністративного права. Основні висновки проекту Концепції вже набули значного поширення, зокрема у навчальному процесі. Деякі ідеї вже дістали втілення у законопроектній практиці. Водночас головна проблема полягає в тому, щоб в основу реформування адміністративного права покласти згадане вище усвідомлення його сутності, пов'язане із забезпеченням реалізації та захисту прав і свобод громадян.
Саме виходячи з такого розуміння, автори пропонованого академічного курсу прагнули адекватно втілити і творчо збагатити найважливіші ідеї, положення і висновки проекту Концепції реформи адміністративного права України.
12