Тема 5. Бюджет и бюджетное устройство
5.1. Социально-экономическая сущность государственного бюджета
Государственный бюджет – ведущее звено финансовой системы и основная финансовая категория. Финансовые отношения, складывающиеся у государства с предприятиями, организациями, учреждениями и населением, называются бюджетными. Специфика этих отношений как части финансовых состоит в том, что они, во-первых, возникают в распределительном процессе, непременным участником которого является государство (в лице соответствующих органов власти), и во-вторых, связаны с формированием и использованием централизованного фонда денежных средств, предназначенного для удовлетворения общегосударственных потребностей.
Бюджетные отношения характеризуются большим многообразием, поскольку опосредуют разные направления распределительного процесса (между секторами экономики, сферами общественной деятельности, отраслями народного хозяйства, территориями страны) и охватывают все уровни хозяйствования (государственный, республиканский, местный).
Бюджетным отношениям присущ объективный характер. Он обусловлен тем, что в руках государства ежегодно должна концентрироваться определенная доля национального ВВП, необходимая для удовлетворения социально-культурных потребностей граждан, решения оборонных задач, покрытия общих издержек государственного управления.
В процессе функционирования бюджетные отношения получают соответствующее им материально-вещественное воплощение; они материализуются (овеществляются) в бюджетном фонде страны, имеющем сложную организационную структуру. Конкретная величина бюджетного фонда, отражающая степень централизации финансовых ресурсов в руках государства, зависит от ряда факторов: уровня развития экономики; методов хозяйствования на предприятиях, в организациях, учреждениях; решаемых обществом экономических и социальных задач и т.п.
Совокупность бюджетных отношений по формированию и использованию бюджетного фонда страны составляет понятие государственного бюджета. По экономической сущности государственный бюджет – это денежные отношения, возникающие у государства с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода (частично – и национального богатства) в связи с образованием и использованием бюджетного фонда, предназначенного на финансирование народного хозяйства, социально-культурных мероприятий, нужд обороны и государственного управления. Благодаря бюджету государство имеет возможность сосредоточивать финансовые ресурсы на решающих участках экономического и социального развития.
Будучи экономической формой существования реальных, объективно обусловленных распределительных отношений, выполняя специфическое общественного назначение – по удовлетворению потребностей общества и его государственно-территориальных структур, бюджет может рассматриваться в качестве самостоятельной экономической категории. Эта категория, являясь частью финансов, характеризуется теми же чертами, которые присущи финансам в целом; но одновременно имеет особенности, отличающие ее от других сфер и звеньев финансовых отношений. К числу особенностей относятся следующие:
– государственный бюджет является особой экономической формой перераспределительных отношений, связанных с обособлением части ВВП в руках государства и ее использованием с целью удовлетворения потребностей всего общества и отдельных его государственно-территориальных формирований;
– с помощью бюджета происходит перераспределение национального дохода, реже – национального богатства между отраслями народного хозяйства, территориями страны, сферами общественной деятельности;
– пропорции бюджетного перераспределения стоимости в большей мере, чем у других звеньев финансов, определяются потребностями расширенного воспроизводства в целом и задачами, стоящими перед обществом на каждом историческом этапе его развития;
– область бюджетного распределения занимает центральное место в составе государственных финансов, что обусловлено ключевым положением бюджета по сравнению с другими звеньями.
Государственный бюджет с позиций экономической сущности может рассматриваться в качестве самостоятельной экономической категории, а с позиций законодательного установления финансовой базы государства – как его финансовый план.
Сущность государственного бюджета как экономической категории реализуется через распределительную (перераспределительную) и контрольную функции. Благодаря первой происходит концентрация денежных средств в руках государства и их использование с целью удовлетворения общегосударственных потребностей; вторая позволяет узнать, насколько своевременно и полно финансовые ресурсы поступают в распоряжение государства, как фактически складываются пропорции в распределении бюджетных средств, эффективно ли они используются.
5.2. Бюджетное устройство и бюджетная система
Бюджетное устройство – это организация и принципы построения бюджетной системы, ее структура, взаимосвязь между отдельными звеньями. Бюджетное устройство основано на экономических отношениях и юридических нормах, определяющих компетенцию центральных и местных органов власти по осуществлению бюджетного процесса, по взаимоотношениям между различными видами бюджетов и т.п.
Бюджетное устройство находится в непосредственной зависимости от государственного устройства (федеративное или унитарное государство). В унитарных государствах (Япония, Италия, Франция, Англия, Украина, Польша), как правило, имеются два уровня бюджетов: государственный и местные. В федеративных государствах (Россия, США, Германия, Канада и др.) – три звена: федеративный бюджет, членов федерации (штатов, кантонов, республик) и местные бюджеты. Разнообразием отмечается и система местных бюджетов, отвечающая административно-территориальному делению соответствующей страны.
Главное место в бюджетном устройстве занимает бюджетная система, представляющая собой основанную на экономических отношениях и правовых нормах совокупность бюджетов отдельных административно-территориальных образований каждого государства.
Правовые основы бюджетной системы Украины устанавливают Конституция Украины и изданный на ее основе Закон «О бюджетной системе Украины», другие законодательные акты. Экономической основой бюджетной системы Украины выступает народнохозяйственный комплекс.
Составными элементами бюджетной системы являются ее структура, принципы построения и организация функционирования. Структура бюджетной системы является бюджетным устройством, которое в свою очередь, основывается на административно-государственном устройстве Украины. Бюджетная система Украины состоит из государственного бюджета Украины, республиканского бюджета Автономной Республики Крым и местных бюджетов. Совокупность всех бюджетов, которые входят в состав бюджетной системы Украины, является сводным бюджетом Украины. Он используется для анализа и определения основ государственного регулирования экономического и социального развития Украины. Бюджет Республики Крым объединяет республиканский бюджет и бюджеты районов и городов республиканского подчинения Автономной Республики Крым. К местным бюджетам относятся областные, городские, районные, районные в городах, поселковые и сельские бюджеты. Бюджет области включает областной бюджет, бюджеты районов и городов областного подчинения. Бюджет района включает в себя районный бюджет, бюджеты городов районного подчинения, поселковые и сельские бюджеты. Последние создаются в соответствии с решениями районных, городских Советов народных депутатов при наличии необходимой финансовой базы. Районные и городские Советы определяют доходы соответствующих поселковых и сельских бюджетов. Бюджет города, имеющего разделение по районам, объединяет городской бюджет и бюджеты районов, которые входят в его состав.
Бюджетное устройство основывается на принципах единства, полноты, достоверности, гласности, наглядности и самостоятельности всех бюджетов, которые входят в бюджетную систему Украины.
Ведущее место в бюджетной системе Украины принадлежит государственному бюджету. Из него финансируются расходы на осуществление государственных мероприятий в области хозяйственного и культурного строительства, на оборону, содержание органов государственной власти и государственного управления.
Через госбюджет осуществляется перераспределение части финансовых ресурсов между Автономной Республикой Крым, областями и городами республиканского подчинения. Республиканский (Республики Крым), областные, районные, городские, сельские бюджеты обеспечивают финансирование хозяйственного и культурного строительства, осуществляемого органами местного самоуправления.
Размежевание доходов и расходов между бюджетами является важным элементом бюджетного устройства. Распределение доходов может осуществляться двумя методами. Первый – закрепление доходов за каждым бюджетом в полной сумме или по твердо фиксированным нормативам в условиях автономности каждого бюджета. Второй метод заключается в установлении системы бюджетного регулирования в условиях единства бюджета, т.е. в осуществлении отчислений в бюджеты низших уровней, исходя из их потребностей. При этом все доходы подразделяются на закрепленные и регулирующие.
Размежевание расходов основывается на назначении того или иного бюджета: из центрального бюджета финансируются расходы общегосударственного характера, из соответствующих местных бюджетов – расходы регионального значения.
При этом может применяться два подхода: распределение по территориальному признаку (по месту нахождения объекта финансирования); распределение исходя из ведомственного подчинения (финансирование осуществляется из бюджета того уровня, к которому относится орган управления, в подчинении которого находится данный объект финансирования).
Организация взаимоотношений между бюджетами предусматривает выделение их направлений, видов и форм.
По направлениям взаимоотношения между бюджетами подразделяются на вертикальные – между бюджетами различных уровней, и горизонтальные – между бюджетами одного уровня (в Украине только вертикальные).
Виды взаимоотношений: регламентированные законодательными и инструктивными документами; договорные – на основании соглашения между соответствующими органами власти или управления.
Формы взаимоотношений: субсидирование, изъятие средств, взаимные расчеты, бюджетные кредиты. Субсидирование – это выделение средств из бюджетов высшего уровня бюджетам низшего уровня. Виды субсидирования: субсидии, субвенции, дотации.
Изъятие средств – передача средств из бюджетов низшего уровня в бюджеты высшего уровня.
Взаимные расчеты – передача средств из одного бюджета в другой в связи с перераспределением между ними доходов или расходов после утверждения бюджета.
Бюджетные кредиты – временная передача средств из одного бюджета в другой в связи возникновением временного кассового разрыва – несоответствия во времени финансирования расходов и поступления доходов.
5.3. Бюджетный процесс
Бюджетный процесс – это регламентированный законодательством порядок составления, рассмотрения, утверждения бюджетов, их исполнение и контроль за исполнением, утверждение отчетов об исполнении бюджетов, входящих в бюджетную систему государства.
Бюджетный процесс состоит из двух частей:
– бюджетного планирования;
– исполнения бюджета.
Бюджетное планирование включает составление проекта бюджета, его рассмотрение и утверждение.
Задачи бюджетного планирования:
– достоверное определение объема и источников формирования доходов бюджета;
– оптимальное распределение расходов по отдельным группам и отраслям;
– сбалансирование бюджета.
Методы бюджетного планирования:
а) общий метод – балансовый;
б) отдельных статей
– нормативный;
– прямого счета;
– аналитический;
– коэффициентов.
Процедура бюджетного планирования – последовательность мероприятий и действий по составлению и рассмотрению проекта бюджета. Она определяется Законом «О бюджетной системе Украины» и на государственном уровне включает следующие этапы и стадии:
– составление проекта бюджета;
– направление Верховной Радой Президенту бюджетной резолюции, в которой определяются основные направления бюджетной политики на следующий бюджетный год;
– разработка Министерством финансов прогнозного проекта бюджета, базируясь на основных прогнозных макропоказателях экономического и социального развития;
– доведение прогнозных показателей проекта бюджета министерствам, ведомствам и другим органам государственной исполнительной власти;
– согласование показателей прогнозного проекта бюджета с предложениями министерств, ведомств и др.органов;
– разработка Министерством финансов рабочего (согласованного) проекта сводного (консолидированного) и Государственного бюджета и подача его в Кабинет Министров;
– рассмотрение проекта бюджета в Кабинете Министров, принятие решения о его одобрении и подача Президенту проекта Закона о бюджете;
– рассмотрение проекта Закона о бюджете Президентом и подача его Верховной Раде.
Рассмотрение и утверждение проекта Закона о Государственном бюджете Украины:
– рассмотрение проекта Закона о Государственном бюджете в комиссиях и комитетах Верховной рады;
– доклад Министра финансов на заседании верховной Рады и содоклад председателя бюджетного Комитета Верховной Рады;
– обсуждение проекта Государственного бюджета на заседании Верховной Рады;
– принятие соответствующего решения о результатах рассмотрения проекта Закона о Государственном бюджете:
а) утвердить Закон о Государственном бюджете Украины;
б) одобрить в первом чтении и направить на доработку;
в) отклонить и направить на переработку
Исполнение госбюджета состоит в мобилизации запланированных доходов и финансировании предусмотренных расходов. Организация исполнения бюджета возложена на Кабинет Министров, оперативная работа осуществляется Министерством финансов, государственной налоговой администрацией и казначейством.
Исполнение бюджета осуществляется на основании росписи доходов и расходов. Этот документ составляется после утверждение бюджета в разрезе подразделений бюджетной классификации, дающей полную детализацию видов доходов и направлений расходов. Роспись доходов и расходов составляется с поквартальной разбивкой, что дает возможность сбалансировать бюджет в разные периоды.
Кассовые исполнения бюджета (поступление средств на счета бюджета, их хранение и выдача, а также ведение учета и отчетности) может осуществляться по двум системам: банковской и казначейской. При банковской бюджетные счета открываются в учреждениях банковской системы. При казначейской создается специальная структура – казначейство, которое ведет бюджетные счета, мобилизирует средства и финансирует расходы.
Составление отчета об исполнении бюджета Министерством финансов и утверждение его Парламентом последняя стадия бюджетного процесса, начинающая после окончания финансового года.
5.4. Доходы и расходы бюджетов
Доходы бюджета – часть централизованных финансовых ресурсов государства, необходимых для выполнения его функций.
Доходы бюджета выражают экономические отношения, возникающие в процессе формирования основного общегосударственного фонда денежных средств. Формой проявления этих отношений выступают различные виды платежей предприятий, организаций и населения бюджет. Бюджетные доходы понятие более узкое по сравнению с государственными доходами, поскольку последние включают в себя также доходы внебюджетных фондов и доходы государственных предприятий и организаций.
По своему материально-вещественому воплощению доходы бюджета представляют собой денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке, в соответствии с действующим в стране бюджетным и налоговым законодательством, в распоряжение органов государственной власти и местного самоуправления.
Основным источником формирования доходов является национальный доход, причем в сферу бюджетного перераспределения попадают его конкретные компоненты. Речь идет о доходах хозяйствующих субъектов, полученных в результате первичного распределения национального продукта.
К ним относятся:
– предпринимательская прибыль (промышленности, сельского хозяйства, торговли и др.отраслей);
– заработная плата работников сферы материального и нематериального производства;
– доходы лиц, работающих не по найму;
– рента собственников земли;
– ссудный процент (прибыль банков и вкладчиков).
Источником формирования бюджетного фонда иногда выступает национальное богатство, а именно, доходы от приватизации государственной и муниципальной собственности, от продажи золотовалютного запаса и др.национальных ценностей.
Пополнение ресурсов бюджетного фонда может осуществляться также на основе внутренних и внешних займов, и за счет эмиссии бумажных денег.
Привлекаемые государством на возмездной основе временно-свободные денежные средства юридических лиц, сбережения населения, иностранный капитал отражают кредитный метод формирования бюджетных ресурсов, предполагающих возвратность заимствований и платность за их исполнение.
К эмиссии денежных бумаг государство прибегает при чрезвычайных обстоятельствах, когда получение доходов и займов оказывается затруднительным, а финансирование бюджетных расходов – неотложным. Данный способ вызывает рост денежной массы без соответствующего товарного обеспечения, что усиливает инфляционные процессы и влечет за собой тяжелые социально-экономические последствия.
Соотношение способов образования бюджетного фонда – на основе взимания бюджетных доходов, привлечения займов и бумажно-денежной эмиссии – различается по странам и во времени, зависит от конкретной экономической ситуации, от степени остроты социальных и других противоречий, от состояния финансовой системы.
Состав бюджетных доходов, их структура органически связаны с объемами общественного продукта и национального дохода и определяются финансовой политикой государства.
В Украине доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, поступлений в государственные целевые фонды, а также за счет безвозмездных перечислений.
К налоговым доходам, формирующим основную часть бюджетного фонда государства, относятся установленные законодательством Украины общегосударственные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы.
Неналоговыми доходами являются:
– доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;
– доходы от продажи или иного возмездного отчуждения имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;
– доходы от платных услуг, оказываемых органами государственной власти и местного самоуправления, а также бюджетными учреждениями;
– средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности (штрафы, конфискации, компенсации и иные суммы принудительного изъятия);
– иные налоговые доходы.
Доходы бюджета классифицируются не только по методам взимания – на налоговые и неналоговые, но и по другим признакам:
в зависимости от государственного устройства страны различают:
а) в унитарном государстве – доходы центрального (государственного) бюджета и доходы местных бюджетов;
б) в федеративном государстве – доходы федерального бюджета, доходы бюджетов членов федерации и доходы местных бюджетов;
– в зависимости от уровня бюджетной системы, за которым закрепляются доходы, они подразделяются на собственные и регулирующие;
– по источникам образования выделяются доходы, поступающие от юридических лиц и от населения;
– в зависимости от гражданства субъектов налогообложения – уплачиваемые резидентами или нерезидентами;
– по конкретным объектам обложения – взимаемые с имущества или дохода;
– по конкретным видам прямых и косвенных налогов (налог на прибыль, НДС, подоходный налог, акцизы и др.).
Расходы бюджета, являясь важной составной частью государственных расходов в целом, выражают экономические отношения, возникающие в связи с использованием средств общегосударственного денежного фонда.
Формой проявления этих отношений выступают конкретные виды бюджетных расходов, причем их многообразие обусловлено действием целого ряда факторов: природой и функциями государства, уровнем социально-экономического развития страны, разветвленностью связей бюджета с национальной экономикой, административно-территориальным устройством государства и т.п.
По своему материально-вещественному воплощению бюджетные расходы представляют собой денежные средства, направляемые на обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.
Финансовой теорией и практикой выработан целый ряд признаков классификации бюджетных расходов. Основными из них являются:
Функциональный признак. Функциональная классификация бюджетных ресурсов отражает направление средств основного централизованного денежного фонда на выполнение конкретных функций государства. (Это затраты на государственное управление, судебную власть, международную деятельность, национальную оборону, правоохранительную деятельность, фундаментальные научные исследования, развитие экономики, бюджетной сферы, социальную политику и др.).
По участию в общественном воспроизводстве расходы бюджета группируются по двум направлениям:
а) финансирование материального производства;
б) расходы на содержание и развитие нематериальной сферы.
По экономическому содержанию расходы бюджета классифицируются на текущие и капитальные.
Текущие бюджетные расходы связаны с предоставлением бюджетных средств юридическим и физическим лицам в целях покрытия их текущих потребностей.
Капитальные расходы связаны с вложением бюджетных средств в основные фонды и нематериальные активы, с созданием государственных запасов и резервов. Они включают затраты на новое строительство и развитие действующих объектов государственной и муниципальной собственности (их расширение, реконструкцию и техническое перевооружение), инвестиционные субсидии, долгосрочные кредиты и государственные гарантии инвесторам, финансирующим высокоэффективные инвестиционные проекты.
По предметной направленности соответствующих денежных потоков. В развитых странах выделяют пять основных групп бюджетных расходов:
– военные;
– вмешательство государства в экономику;
– содержание государственного аппарата управления;
– социальные цели;
– предоставление субсидий и кредитов другим странам.
В Украине с точки зрения предметной направленности, расходная часть бюджета подразделяется на следующие группы: финансирование отраслей хозяйства, финансирование социально-культурных учреждений и организаций, финансирование науки, финансирование обороны, содержание правоохранительных органов и органов государственной власти, расходы на внешнеэкономическую деятельность; создание резервных фондов; расходы по обслуживанию государственного долга; прочие расходы и выплаты.
5.5. Бюджетный дефицит, пути его сокращения
Бюджетный дефицит – это финансовое явление, не являющееся обязательно чрезвычайным. В современном мире нет государства, которое в те или иные периоды своей истории не сталкивалось бы с бюджетным дефицитом.
Дефицит бюджета означает превышение расходов над доходами. Он характеризует его несбалансированность и возникает на основе действия различных факторов – как объективных, так и субъективных. Общеизвестный фактор дефицита бюджета является ни чем иным, как невозможностью государства обеспечивать наполнение бюджета необходимыми доходами. Причиной этого могут быть спад производства, высокий уровень себестоимости производства товаров, потребности в новейшем оборудовании и реконструкции производства за счет внедрения новых технологий, несбалансированность экономики, и в целом снижение эффективности хозяйствования.
Вторым фактором бюджетного дефицита является непомерный рост расходов без учета финансовых возможностей. Причем расходы проводятся несмотря на их целесообразность и эффективность.
Третьим фактором дефицита бюджета, который к тому же и наиболее весом, являются инфляционные процессы, разбалансирование денежного обращения и системы расчетов, непродуманная налоговая, инвестиционная и кредитная политика.
Бюджетный дефицит возник как результат негативных явлений в экономической и политической жизни государства и усиливает их в том случае, когда он превышает установленные мировым опытом показатели, в рамках которых бюджетный дефицит, как правило, управляется в цивилизованном обществе. То есть, в таком обществе он допускается и при четком управлении может дать толчок развития экономики за счет управляемости процессов. Уровень дефицита определяется по отношению к ВВП, ВНП или к утвержденным затратам бюджета, но он не может быть постоянным и зависит от разных факторов, которые влияют на развитие экономики (рост или уменьшение капитала, развитие инфляционных процессов). Исходя из этого можно выделить активные и пассивные формы дефицита бюджета.
Активный дефицит бюджета дает возможность подтолкнуть дальнейшее развитие экономики и рост капитала. Пассивный – подчиняется законам инфляции.
Задание состоит в том, чтобы найти возможность при помощи бюджетного дефицита стимулировать экономическое развитие государства.
Бюджетный дефицит возникает в результате несбалансированности экономики, снижения доходов и резкого роста расходов, вызванных бесхозяйственностью. Рыночная экономика не может ликвидировать дефицит бюджета, если мероприятия, касающиеся стабилизации экономики и выравнивания расходов с доходами, не будут осуществлены; под этим подразумевается жесткий режим экономии средств со стороны всех властных и управленческих структура.
Формы участия органов власти и управления в процессах сокращения дефицита бюджета у каждого государства разные, но общими для них являются управление налоговой политикой, бюджетным финансированием и регулированием бюджетов всех уровней в соответствии с экономическим развитием регионов и численностью населения.
Следовательно, дефицит государственного бюджета – финансовая ситуация, возникающая в случае, когда государству необходимо осуществить расходы на сумму большую, чем возможный размер всех его доходов.
Как же государство может справиться с дефицитом своего бюджета? Мировая практика знает четыре главных способа решения этой проблемы:
– сокращение бюджетных расходов;
– отыскание источников дополнительных доходов;
– выпуск необеспеченных денег, использующихся для финансирования государственных затрат;
– заимствование денег с граждан, банков, хозяйственных организаций, других организаций, других государств и иностранных финансовых организаций.
Дефицит бюджета приводит к увеличению государственного долга. Принято считать, что если дефицит государственного бюджета на превышает 5 % ВНП страны, то он допустимый. Ежегодные бюджетные дефициты в сумме образуют государственный долг.
ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ.
1. Что представляет собой государственный бюджет как экономическая категория?
2. В чем выражается материальное содержание государственного бюджета?
3. Что представляет собой государственный бюджет как основной финансовый план?
4. Охарактеризуйте понятие «бюджетное устройство» и «бюджетная система».
5. В чем состоят основы бюджетного устройства?
6. Назовите принципы построения бюджетной системы.
7. Какие бюджеты входят в состав бюджетной системы?
8. Какие задачи решаются в ходе бюджетного планирования?
9. Назовите основные стадии бюджетного процесса.
10. Назовите и охарактеризуйте основные доходы бюджета.
11. Как классифицируются расходы бюджета (по каким принципам)?
12. Что такое дефицит бюджета, каковы причины его возникновения?
13. Назовите источники финансирования бюджетного дефицита.
14. В чем состоит сущность исполнения бюджета?