Адмін.4

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ ТА НАУКИ,МОЛОДІ ТА

СПОРТУ УКРАЇНИ

ДЕРЖАВНА ЛЬОТНА АКАДЕМІЯ УКРАЇНИ

Реферат на тему:

" Проходження державної служби: загальне поняття."

Курсанта 401А групи

Доценко Інни

Кировоград 2012

У сучасній науковій літературі прийнято розглядати проходження служби як специфічний вид суспільно корисної діяльності, під час якої службовці різних органів та організацій вступають у специфічні відносини, зміст яких залежить як від виду служби, так і від виду організації чи органу, в якій вона здійснюється.

Метою проходження служби є виконання відповідних завдань та функцій держави. Це потребує наділення осіб, що проходять службу, спеціальним правовим статусом — статусом державного службовця.

Важливим є питання, з якого моменту особа набуває цього статусу. Хоча Закон України “Про державну службу” (далі — Закон) не містить необхідних роз’яснень щодо цього, але аналіз чинного законодавства про державну службу дає змогу зробити висновок: статус державного службовця особа набуває не в момент прийняття на службу (видання наказу про прийняття на службу), а в момент складення присяги державного службовця України (тобто підписання тексту присяги). Це стосується насамперед тих осіб, які поступають на державну службу вперше.Ті ж особи, які раніше перебували на службі й мали статус державного службовця, після чого звільнилися та знов повертаються на службу, — приступають до виконання службових повноважень з моменту призначення на відповідну посаду.Втрачається статус державного службовця в день звільнення з державної служби. Оскільки на службовців поширюється законодавство про працю в частині звільнення, то втрата статусу державного службовця повинна відбуватися в момент завершення виконання службових повноважень за посадою в останній день роботи службовця.

Під час проходження служби застосовуються певні процедури.

Зокрема, можна виділити процедури, що здійснюють у зв’язку з:

- добором кадрів (конкурс, тестування, співбесіда);

- прийняттям на службу (видання наказу про прийняття на службу на відповідну вакантну посаду та про присвоєння відповідного рангу, ознайомлення з детальним описом службових повноважень, прав та обмежень, приведення до присяги службовця, облаштування службового місця та видача службового посвідчення);

- власне здійсненням службової кар’єри (атестація, щорічне оцінювання, присвоєння чергового або позачергового рангу);

- реалізацією інших прав службовця (оформлення відпустки, направлення у службове відрядження, проведення службового розслідування і т. ін.);

- переведенням на іншу посаду (в тому ж самому чи в інший орган — конкурс, співбесіда, видання наказу про звільнення у зв’язку з переведенням та видання наказу про прийняття на вакантну посаду по переводу);

- припиненням служби (видання наказу про звільнення зі служби, проведення остаточного розрахунку, повернення службового посвідчення та видача трудової книжки). Проходження служби пов’язане і з певними обмеженнями, встановленими законами України. Зокрема, службовці не мають права вчиняти дії, передбачені Законом України “Про боротьбу з корупцією”. Крім того, службовці не можуть брати участь у страйках та вчиняти інші дії, що перешкоджають нормальному функціонуванню державних органів та їх апаратів. Інші обмеження щодо проходження служби можуть встановлюватися виключно законами України. Отже, поняття проходження державної служби слід визначити як діяльність державного службовця щодо виконання завдань та повноважень за посадами, що він обіймає, починаючи з моменту набуття ним статусу державного службовця і завершуючи його припиння. Державна служба забезпечує виконання місії сучасної держави – служби суспільству. Політика, законотворчість, правоохоронна та інші головні компоненти держави – усе це інструменти служби держави суспільству. Державна служба об’єднує їх. Тільки таке системне розуміння державної служби дає можливість зрозуміти всю глибину цього інституту державного управління [89, с. 35].В соціальному плані інститут державної служби являє собою орган взаємодії суспільства і держави, держапарату і громадських структур, державного службовця і громадянина. У цьому сенсі система держслужби забезпечує виконання функцій регулятора поведінки людей у різних соціальних відносинах, породжуваних потребами, інтересами, нахилами та звичками. Саме на державну службу покладається вирішення завдань щодо забезпечення соціальних гарантій та прав громадян, визначених законодавством [89, с. 47]. Отже, державне служіння суспільству має допомагати людині вирішувати її проблеми, сприяти задоволенню її соціальних потреб. Не держава наділяє людину життєвими правами й свободами – вони належать їй від народження. Реалізація цих основоположних прав, свобод та законних інтересів збагачує діяльність держслужби як соціально-правового інституту, ставить її у пряму залежність не стільки від держави, скільки від громадян, народу. Чиновник держави покликаний конституцією служити насамперед людині. Суспільство є вищим за державу, яка є лише формою організації суспільних відносин, їх регулювання за допомогою державного управління.Як соціальний інститут державна служба, роблять висновок Є.В. Охотський та В.Г. Ігнатов, являє собою історично встановлену форму організації суспільної діяльності осіб, які перебувають на службі у держави. У демократичному суспільстві, в умовах правової, соціальної держави функціонування державної служби за своїм характером є процесом служіння вітчизні, народу, тій політичній системі, яка створена народом. Важливо лише, щоб політична система, насамперед, в особі держави, мала дійсно народний характер, жила інтересами і потребами народу. За нових історичних умов, продовжують дослідники, докорінно змінюється уявлення про силу держави. Тепер вона проявляється в забезпеченні дійсно демократичних порядків. Держава є сильною тоді, коли виражає інтереси народу, коли здійснюється координація діяльності державних органів з інститутами державного суспільства. “У свою чергу, державна служба, поєднуючи зусилля соціуму і держави, сприяє їх процвітанню, зміцненню міжнародних та внутрішніх позицій” [89, с. 48]. Ю.Н. Старілов говорить, що державна служба як соціальна категорія – це професійне здійснення за дорученням держави суспільно корисної діяльності особами, які займають посади в державних організаціях [241 с. 130]. Аналізуючи соціальну сутність державної служби, В.М. Манохін наголошує, що сучасне суспільство об’єднує в собі багато різних соціальних структур – державних і, насамперед, недержавних, і кожна із цих структур посідає своє місце в системі соціальних відносин, виконує відведену їй тією чи іншою владною структурою роль у вирішенні різних соціальних завдань. “Але служба в суспільстві не являє собою організаційну структуру, як будь-яка державна або недержавна організація. Служба – неодмінний, невід’ємний елемент будь-якої організації, умова здійснення організацією своїх справ” [120, с. 11].У політичному аспекті державна служба – це діяльність щодо реалізації державної політики, спрямована на досягнення вироблених спільними зусиллями усіх політичних сил державно-політичних цілей і завдань у суспільстві та державі.У цьому розумінні державна служба – найважливіший фактор стабільності в суспільстві, адже від ефективності її функціонування залежить стабільність суспільних відносин. У соціологічному аспекті державна служба – це практична реалізація функцій держави, компетенції державних органів. У цьому сенсі важливим є виявлення міри ефективності державної служби, практики і проблем її функціонування [89, с. 132-133]. У правовому вимірі державна служба – це юридичне встановлення державно-службових відносин, під час реалізації яких і досягається практичне виконання посадових обов’язків, повноважень службовців і компетенції державних органів. У цьому аспекті чітко виявляється інституційність державної служби. Як зазначає С.Д. Дубенко, цей інститут являє собою систему правових норм, що регламентують державно-службові відносини, тобто права, обов’язки, обмеження, заборони, стимулювання, відповідальність службовців, проходження державної служби, порядок виникнення й припинення службових відносин [81, с. 131].

В організаційному аспекті державна служба виявляється як система, утворена з таких елементів: формування організаційних і процесуальних засад діяльності державного апарату, побудова і правовий опис ієрархії посад, виявлення, оцінка, стимулювання та відповідальність працівників. Моральний аспект державної служби характеризує її з точки зору етичних основ проходження служби тими або іншими категоріями державних службовців.

Виходячи з такої мети і соціального призначення державної служби, можна визначити такі її основні завдання: охорона інтересів суспільства, прав і свобод людини та громадянина; досягнення стійкості засад і цілісності держави; подальша демократизація шляхів формування і діяльності апарату; викорінення бюрократизму, протекціонізму, корупції; створення соціальних, правових та інших умов, необхідних для успішної роботи державних службовців. І мета, і завдання державної служби повинні бути визначені в Законі України “Про державну службу” [156]. У преамбулі цього нормативно-правового акта має бути зазначена соціальна сутність державної служби, яка полягає в реалізації цілей, завдань та функцій державно організованого суспільства, у забезпеченні поєднання особистих, групових та державних інтересів.

На думку М.І. Іншина, державну службу як багатоаспектне явище слід розглядати у декількох вимірах: соціальному, політичному, організаційному, структурному, правовому, процесуальному, соціологічному, моральному.

У соціальному плані інститут державної служби являє собою орган взаємодії суспільства й держави, державного апарату і громадських структур, державного службовця і громадянина або людини. У цьому сенсі система державної служби забезпечує виконання функцій регулятора поведінки людей у різних соціальних відносинах, обумовлених їх потребами, інтересами, звичками, нахилами, інстинктами та іншими спонуками. Саме на державну службу покладається вирішення завдань щодо забезпечення соціальних гарантій прав, свобод та законних інтересів громадян. Державне служіння суспільству повинно допомагати людині вирішувати її проблеми, сприяти задоволенню її соціальних потреб. Отже, державна служба як соціальна категорія – це професійне здійснення за дорученням держави суспільно корисної діяльності особами, які займають посади в державних установах та організаціях. Звідси, об’єктивна природа державної служби України сьогодні обумовлена зміненою природою і призначенням нової демократичної, правової, соціальної держави. Головною сутнісною рисою сучасної державної служби повинен стати пріоритет прав та інтересів особи [89, с. 57-58].

Сучасний правовий інститут державної служби – висловлює свої міркування

В.Б. Авер’янов, – це, насамперед, система правових норм, що регулюють відносини, які складаються в процесі організації самої державної служби, статусу державних службовців, гарантій і процедур його реалізації, а також механізму проходження державної служби. Державна служба, продовжує вчений, це – комплексний правовий інститут, який регулює організацію та діяльність усіх державних службовців і складається з правових норм різних галузей права. Складність інституту державної служби полягає в тому, що: по-перше, він поєднує в собі правові норми інших галузей права; по-друге, складається з окремих підінститутів, наприклад, проходження служби, принципів державної служби [73, с. 181–182].

Проходження державної служби є центральним інститутом у системі державної служби, завдяки якому практично реалізується її основне призначення.Проходження державної служби – це тривалий процес, який починається з виникнення державно-службових відносин, тобто з моменту заміщення особою державної посади, з подальшим переміщенням службовця по службі, проведенням оцінки та атестації державних службовців, і завершується їх припиненням.У цілому проходження держслужби – це динаміка службового статусу службової особи, яка обіймає посаду на державній службі, тобто має статус "державного службовця". Це процес перебування особи на державній посаді, під час якого вона здійснює певні владно-розпорядчі, консультативно-дорадчі або керівні функції, виконує покладені на посаду, що вона її обіймає, повноваження від імені та за дорученням держави, і таким чином здійснює свою власну службову кар'єру.

Для розкриття поняття "проходження державної служби" слід виходити з функціонального змісту державної служби.Визначення державної служби містить чинний Закон України "Про державну службу": "Державна служба – це професійна діяльність осіб, які обіймають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів" [156].Закон не містить конкретизації мети проходження державної служби. Цією метою є практичне виконання завдань і функцій держави на відповідній посаді державної служби. Слід зазначити, що в новій редакції згаданого Закону необхідно зробити відповідне доповнення щодо визначення змісту і мети «проходження державної служби».

Однією зі складностей визначення спеціального терміна "проходження державної служби" є те, що українська юридична наука ще не виробила однозначного підходу до визначення поняття "проходження служби".Д.М. Бахрах небезпідставно вважає, що проходження державної служби – це "динаміка службового статусу особи, що обіймає державну посаду, тобто процес перебування на посаді, його службова кар'єра" [20, с. 25]. Своєрідність зазначеного підходу полягає в тому, що автор розглядає не посаду державної служби (як передбачено законодавством України), а державну посаду (як передбачено законодавством Російської Федерації).Д.М. Овсянко зазначає, що виникнення, зміна та припинення держав-но-службових відносин щодо проходження держслужби пов'язуються чинним російським законодавством і певними юридичними фактами. Тому проходження держслужби – це процес, що для державних службовців, які обіймають посади категорій "А" і "Б", виражається у послідовній зміні цих посад, починаючи з моменту вступу на службу та закінчуючи звільненням з неї. Однак їх правове становище характеризується не тільки заміщенням посади, а й такими фактичними даними, як кваліфікаційний розряд (наприклад, військове звання або дипломатичний ранг), науковий ступінь, вчене звання, почесне звання [136, с. 57-58].

Поділяючи зазначені підходи, необхідно сказати, що змістом проходження держслужби є сам процес проходження певних стадій та здійснення певних процедур перебування на держслужбі – починаючи із прийняття на держслужбу та завершуючи припиненням такої служби, з урахуванням просування та переміщення по службі, обсягу повноважень за конкретною посадою в державному органі чи його апараті.Л.В. Коваль виділяв інститут проходження держслужби, але зазначав, що"у виконанні управлінських функцій, що досягається через реалізацію компетенції органу виконавчої влади або повноважень якоїсь іншої організації.... практична ж реалізація компетенції - є предмет повсякденних турбот особистого складу органів – професійних службовців: державних службовців, менеджерів, розпорядників, власників, уповноважених ними осіб" [77, с. 234].В.Л. Романов розглядає проходження будь-якої служби, у тому числі державної, як механізм кар'єрного процесу. Характер кар'єрного процесу залежить, на думку вченого, багато в чому від "енергетичного живлення", оскільки стосовно людини, як центрального суб'єкта службової кар'єри, джерела енергії поділяються на "внутрішні" та "зовнішні". Вони безпосередньо залежать від способу діяльності, яким визначаються кар'єрні цілі, прийнятні засоби та дії людей щодо досягнення цих цілей, а також об'єктивними умовами, що опосередковують їх розвиток. До того ж кар'єрні цілі розташовані "в зоні перетинання інтересів індивіда та організації і суспільства".З точки зору особистості це є важливим. Саме цим і пояснюється престижність держслужби, як можливість участі конкретної особи у вирішенні важливих державних справ на рівні "особистої співучасті", а також самореалізації особи, шляхом залучення у суспільно корисну діяльність [75, с. 46].

Б.В. Литов вважає, що проходження служби службовцями, їх професійний розвиток та службово-посадове просування є і повинно бути процесом керованим [75,

с. 39]. Причому регулюючий вплив на нього повинні мати як норми права, так і сукупність факторів організаційного порядку. І хоча автор не застосовує самого терміна "проходження державної служби", він робить висновок, що "вивчення правової й організаційної сторони кар'єрного процесу не тільки теоретично важливе, а й практично необхідне", оскільки без урахування їх органічної єдності у повному обсязі неможливо уявити усю цілісність цього процесу, і як наслідок цього – неможливо правильно будувати кадрову політику держави. Тому "тільки послідовне дотримання правових і моральних норм дозволяє у повному обсязі здійснювати державний підхід у роботі з кадрами та забезпечувати просування на більш високі посади професійно підготовлених, компетентних і морально стійких кадрів" державного управління [73, с. 102].

Ю.М. Старілов розглядає проходження держслужби як специфічний вид проходження суспільно корисної служби і зазначає, що під час здійснення службової діяльності службовці різних органів та організацій вступають у специфічні відносини, зміст яких залежить від виду служби та організації чи органу, в яких вона здійснюється. Так, службовими відносинами є державно-службові правовідносини, а також службові відносини в громадських об'єднаннях, в органах місцевого самоврядування. Причому специфіка служби як виду діяльності в різних організаціях обумовлюється "установленням (визначенням) у кожному конкретному випадку особливого правового статусу відповідного службовця" [241, с. 135].Найбільш вдалим, з точки зору розкриття змісту проходження державної служби, є визначення, запропоноване російським ученим В.М. Манохіним ще у 1966 р. в праці "Советская государственная служба": держслужбовець працює в системі розгалуженої державної організації, в державному апараті та різних державних установах, створених з метою практичного втілення в життя завдань, що стоять перед державою. Діяльність держслужбовця повністю визначається потребами державної організації (держслужби). Внаслідок зазначеного держслужбовець діє завжди за дорученням держави та від імені держави [120, с. 24].На думку Б.М. Габрічідзе та А.Г. Чернявського „проходження державної служби – це процес практичного служіння державі та суспільству особи, призначеної на державну посаду державної служби, виконання відповідного виду управлінської або іншої державно-службової діяльності”. Тобто автори цього визначення насамперед підкреслюють публічність державної служби як людської діяльності, яка проявляється в процесі такої служби [58, с. 22-23].Окрім соціально-публічного аспекту проходження державної служби окремі вчені розглядають його через службово-правовий стан державного службовця. Саме такої точки зору дотримується, зокрема, А.Ф. Ноздрачьов, вважаючи, що „під проходженням державної служби маються на увазі певні юридичні факти, які характеризують службово-правовий стан державного службовця, який відображається у його особистій справі [132, с. 67].Специфічну концепцію проходження державної служби покладено в основу Закону Російської Федерації від 5 липня 1995 р. "Про основи державної служби Російської Федерації". У трактуванні цього Закону під проходженням державної служби розуміється професійна діяльність із забезпечення виконання повноважень державних органів. При цьому до державної служби належить виконання посадових обов'язків особами, що займають державні посади лише певних категорій, визначених у самому законі.Для з’ясування сутності поняття “проходження державної служби”, його слід розмежувати з таким поняттям, як „службова кар’єра”. У Законі України “Про державну службу” є спеціальний розділ, який називається “Службова кар’єра.” Однак, Закон не дає жодного визначення цього поняття, хоча включає у названий розділ: проходження служби – ст. 24; класифікація посад – ст. 25; ранги державних службовців – ст. 26; просування по службі – ст. 27; кадровий резерв державної служби – ст. 28; навчання і підвищення кваліфікації державних службовців – ст. 29. Таким чином, виходячи із назви розділу та назви статей, яких включено до цього розділу, можна зробити висновок, що службова кар’єра – це сукупність таких понять, як: проходження державної служби + класифікація посад + ранги державних службовців + просування по державній службі + кадровий резерв + навчання й підвищення кваліфікації державних службовців. Однак погодитися з такою формою службової кар’єри досить важко, оскільки проходження державної служби – це не завжди кар’єра, оскільки кар’єра – це рух тільки вперед і кожного разу на щаблину вище.У той же час, може мати місце проходження державної служби, але при цьому не буде кар’єрного росту. Уявляється, що службова кар’єра – це просування по державній службі, яке є однією із стадій проходження державної служби.

Із розвитком державної служби як правового інституту здійснюється подальше становлення законодавства про державну службу. При цьому, слід зазначити, що окремі вчені висловлюють думку з приводу виникнення і розвитку не тільки службового законодавства, але й службового права як комплексної галузі права. Таке твердження, безумовно, вимагає певної аргументації, особливо, стосовно предмета і метода даної галузі права. Особливу увагу викликають суспільні відносини, які виникають щодо державної служби, тобто – державно-службові відносини. Їх нясутність, правова природа ще недостатньо вивчені і досліджені, незважаючи на те, що вони мають велике як теоретичне, так і практичне значення.Оскільки державна служба безпосередньо пов¢язана з діяльністю державних органів і, в першу чергу, органів державної виконавчої влади, державно-службові відносини характеризуються рядом ознак, що притаманні адміністративним правовідносинам. Поряд із цим, вони мають ряд особливих ознак, зокрема:Державно-службові відносини – це правові відносини, передбачені законом, тобто для їх регулювання застосовується виключно метод законодавчого регулювання. Метод договірного регулювання, який є основним у трудовому праві, стосовно державно-службових відносин застосовуватися не може, оскільки це обумовлено сутністю цих відносин. У першу чергу це проявляється в тому, що ці відносини виникають при реалізації публічного, а не приватного інтересу. Оскільки мова йде про публічний інтерес, безумовним є те, що такі відносини повинні регулюватися виключно методом законодавчого регулювання, оскільки стосовно державних органів та їх посадових осіб діє принцип “дозволено тільки те, що передбачено законодавством”. Стосовно методу договірного регулювання щодо цих відносин необхідно зазначити, що його частка є настільки незначною, що вона не може суттєво вплинути на природу цих відносин.Державно-службові відносини – це державно-правові “владовідносини”. Ця ознака проявляється в тому, що учасники цих правовідносин є юридично нерівноправними, тобто однією із сторін завжди є держаний орган або посадова особа – “начальник”, які наділені певними державно-владними повноваженнями стосовно другої сторони. Друга сторона, у свою чергу, підпорядкована першій і зобов¢язана виконувати всі її приписи і розпорядження. Тобто вона завжди знаходиться в ієрархічній підлеглості. Водночас, владовідносини характеризуються й такою особливістю, як наділення державного службовця певним обсягом державно-владних повноважень при реалізації ним своїх посадових обов’язків щодо юридичних і фізичних осіб, що також передбачає нерівність сторін у конкретному правовідношенні.Державно-службові відносини у реальному житті є, переважно, адміністративними правовідносинами. Названа особливість є однією з головних у їх характеристиці.Державно-службові відносини характеризуються особливими публічними правами й обов¢язками, якими наділені державні службовці. Оскільки державні службовці завжди представляють державні органи, забезпечують практичну реалізацію їх функцій і повноважень, вони наділені певними правами й обов¢язками публічного характеру.Державно-службові відносини, переважно, являють собою відносини щодо забезпечення виконання повноважень державних органів.Державно-службові відносини регулюються нормами різних галузей права: конституційного, адміністративного, фінансового, кримінального, трудового, цивільного та ін. Ця ознака випливає із того, що державна служба є комплексним правовим інститутом.Переважна частина державно-службових відносин регулюється нормами публічного права: конституційного, адміністративного, фінансового, кримінального. Частка відносин, що регулюється нормами приватного права – переважно трудового – є незначною. При цьому слід зазначити, що у міру подальшого розвитку державної служби від правового інституту до “службового права” як галузі права, чіткого розмежування публічного і приватного права, норми трудового права перестануть відігравати суттєву роль у правовому регулюванні державно-службових відносин. Службове право, безумовно, буде являти собою важливу складову публічного права.Домінуюча роль серед державно-службових відносин належить суспільним відносинам, пов¢язаним з державним управлінням, організацією діяльності, переважно, органів державної виконавчої влади.Державно-службові відносини характеризуються тим, що однією із сторін, як правило, є фізична особа, наділена певними державно-владними повноваженнями.З'ясування сутності державно-службових відносин слід продовжити їх класифікацією. Державно-службові відносини можна класифікувати на різні види в залежності від підстави класифікації. Слід зазначити, що в теорії державної служби пропонуються різні точки зору із цього приводу. Зокрема, О.П. Ноздрачьов виокремлює два основних види державно-службових відносин в залежності від конкретної мети їх виникнення, створення й регулювання:1) відносини, пов¢язані з організацією державної служби. Ці відносини виникають у зв¢язку з: закріпленням правового статусу державних посад; встановленням юридичних вимог до державних посад; визначенням способів заміщення держаних посад і встановленням умов вступу на державну службу; веденням особових справ; встановленням кваліфікаційних розрядів державних службовців тощо;

2) відносини, які виникають у процесі практичного здійснення державної служби. До них слід віднести такі відносини, які пов¢язані з: вступом громадянина на державну службу і призначенням державну посаду; реалізацією державним службовцем своїх прав і обов¢язків; присвоєнням держаному службовцю категорій, рангів, звань; проходженням державної служби; припиненням державно-службових відносин тощо.Досить цікавою є точка зору Ю.М. Старілова з приводу класифікації державно-правових відносин. Зокрема, в залежності від структури правового інституту державної служби, він виокремлює такі види державно-правових відносин: