Алёна / Текст КР

1. Теоретические аспекты управления государственным долгом

1. Государственный долг: причины возникновения, современное состояние долга в РФ

История российского внешнего долга началась в 1769 г., когда Екатерина II сделала первый заем в Голландии. За последующие два с половиной столетия Российская империя заняла на рынке примерно 15 млрд. руб. Большая часть этих средств накануне революции была погашена. К этому моменту старейшими займами в составе русского государственного долга оставались 6%-ные займы 1817-1818 гг. В сумме они составляли 93 млн. руб., а непогашенная часть к 1 января 1913г. равнялась 38 млн. руб.

На протяжении всего XIX в. и в начале XX в. расходы государства превышали его доходы. Во второй же половине XIX в. правительство активно финансировало строительство железных дорог, а также выкупало в казну частные линии. Стремясь сгладить влияние экстраординарных расходов на структуру бюджета, правительство разделяло бюджет на обыкновенный и чрезвычайный.

Первый пополнялся из традиционных источников доходов (налоги, акцизы и пр.), доходную часть второго на 90% составляли средства, полученные от внутренних и внешних займов. Именно заемные средства шли на финансирование строительства железных дорог, ведение войн и борьбу со стихийными бедствиями.

При благоприятной ситуации часть чрезвычайного бюджета шла на покрытие расходов по оплате государственных займов. В основном же, платежи по займам (проценты и погашение) осуществлялись за счет обыкновенного бюджета. Основу государственного долга составляли долгосрочные займы, которые могли заключаться на достаточно длительные сроки — 50-80 лет.

Также существовало формальное определение внутренних и внешних займов. Первые ориентировались на иностранного покупателя и обращение за границей. Вторые были рассчитаны на российский рынок. Данное деление не имело никакого экономического значения, так как никаких ограничений на покупку иностранных выпусков для российских подданных и внутренних иностранцев не существовало.

В 1906 г. в Основном законе имелась статья 114: «При обсуждении государственной росписи не подлежат исключению или сокращению назначения на платежи по государственным долгам и по другим принятым на себя Российским Государством обязательствам». Законодатели заранее пресекали соблазн нарушить одно из основных правил рынка — платить вовремя и полностью.

Российское правительство в результате длительных усилий сумело создать репутацию надежного заемщика, который действует на рынке аккуратно, не злоупотребляя своим государственным статусом.

Заимствование финансовых ресурсов использовалось с разными целями, и далеко не всегда для реализации какого-либо конкретного проекта. Интересы финансовой стабильности, пусть даже в краткосрочном периоде, имели первостепенное значение. Это позволяло следовать выработанной экономической политике, не меняя ее курса.

В соответствии с мировой практикой закупку машин и оборудования на Западе Советский Союз осуществлял, как правило, на условиях фирменного и банковского кредита; с начала 80-х гг. в кредит стали закупаться товары широкого потребления и продовольствие (для насыщения дефицитного внутреннего рынка необходимыми продуктами питания и потребительскими товарами).

Основная особенность фирменных и банковских кредитов промышленно развитых стран состояла в том, что привлекались и погашались они на обычных рыночных условиях. Обычно на кратко- и среднесрочной основе, причем исключительно в денежной форме, т.е. в свободно конвертируемой валюте, которую Советский Союз зарабатывал за счет экспорта за рубеж сырья, главным образом нефти и газа, или за счет новых кредитов. И даже столь популярные с конца 70-х гг. так называемые компенсационные кредиты, погашение которых предусматривалось продукцией предприятий, закупленной в кредит, в своем большинстве также выплачивалось экспортной выручкой от нефти и газа. Это лишь укрепляло зависимость страны от уровня мировых цен на эти товары и курса доллара США.

Первые внешние заимствования Советский Союз осуществил во времена хрущевской «оттепели», но они были несущественны. Перелом в политике внешних заимствований в СССР наступил в 1985 г., после прихода к власти М. С. Горбачева.

Одновременно Советский Союз сам являлся кредитором, развивая внешнеэкономические связи и сотрудничество по линии экономического и технического содействия, а также в рамках военно-технического сотрудничества. Среди более чем 50 стран, получавших советские кредиты, преобладали государства, помощь которым оказывалась по политическим и военно-стратегическим соображениям.

Важнейшая особенность советских кредитов состояла в том, что они не только предоставлялись в товарной форме, но и погашались в основном в товарной форме, как правило, продукцией местного производства, в лучшем случае – продукцией построенных при помощи СССР предприятий. Другая особенность кредитной помощи СССР заключалась в том, что предоставлялись кредиты на исключительно льготных для страны-заемщика условиях: на 10-15 лет и 2,5-4% годовых.

Таким образом, из-за существенных различий позиций СССР как международного должника и как международного кредитора результаты предоставления советских кредитов (проценты и погашение) практически не могли использоваться для выполнения обязательств по полученным западным кредитам.

По состоянию на 1 января 2012 г. основную долю в структуре государственного внешнего долга России занимает задолженность, оформленная в государственные ценные бумаги, которая составляет 73,38 % от общей суммы долга.

Задолженность по кредитам иностранных коммерческих банков и фирм составляет 2,5 % от общей суммы долга. Задолженность по кредитам МФО составляет 10,05 % от общей суммы долга. Задолженность по кредитам ЦБ РФ и по кредитам иностранных коммерческих банков и фирм составляет менее 5 % от общей суммы долга.

Таблица 1 Динамика структуры государственного внешнего долга России с 2005-2012 гг. (млрд. долларов США)

	01.01.05	01.01.06	01.01.07	01.01.08	01.01.09	01.01.10	01.01.11	01.01.12
Гос. долг	213 454	257 156	313 176	463 915	480 541	467 245	488 940	545 150
Федеральные органы управления	95 526	69 919	43 234	35 847	28 166	29 475	32 166	32 092
СССР	55 936	34 268	9 390	7 100	4 550	3 189	2 900	2 511
Субъекты РФ	1 633	1 185	1 486	1 534	1 312	1 834	2 359	1 116
Органы денежно-кредитного регулирования	8 244	10 953	3 928	1 912	2 761	14 630	12 035	11 210
Банки	32 341	50 144	101 161	163 656	166 280	127 212	144 225	162 881
Прочие секторы	75 711	124 955	163 368	260 966	282 022	294 094	298 155	337 852

Государственный внешний долг России в преобладающей части состоит из задолженности федеральных властей, включающей долги бывшего СССР и некоторые новые заимствования. И то и другое погашается за счет средств федерального бюджета. В составе нынешнего государственного долга на долю задолженности федеральных органов управления приходится свыше 85%, в том числе более 60% – на долги бывшего СССР. Всю внешнюю задолженность за пределами компетенции федеральных органов управления, субъектов Федерации и органов денежно-кредитного регулирования официальная статистика Банка России учитывает как долги частного сектора, выделяя долги банков и прочих секторов экономики. За период 2002-й – I квартал 2008 г. эта группа долгов (в средствах массовой информации их еще именуют корпоративным долгом) увеличилась более чем в 12 раз, превысив задолженность государственного сектора почти в 11 раз. Преобладающая доля частных долгов (примерно 60%) приходится на прочие секторы, однако по темпам роста лидируют долги банков: за указанный период они выросли в 15 раз (прочие частные долги – в 11 раз).

Следует подчеркнуть, что в приведенном распределении внешнего долга по названным категориям заемщиков присутствует определенная условность. Среди должников – банков и нефинансовых предприятий есть и такие, которые частично или полностью принадлежат государству. Тем не менее, в официальной структуре внешнего долга их относят к негосударственному сектору, ибо в сфере международного движения капиталов они действуют по тем же законам и правилам, которыми руководствуются частные заемщики. Такие банки и предприятия самостоятельно распоряжаются имеющимися активами и сами отвечают по возникающим обязательствам без участия государства и без использования государственных средств.

В Российской Федерации внешняя задолженность в форме банковского кредита играет значительно большую роль, чем в виде облигаций и акций. Это отличает Россию от других стран, так как в мире сейчас преобладают облигационные займы, а не банковские кредиты. Однако после соглашения с Лондонским клубом, ситуация изменилась в пользу еврооблигаций.

В целом можно выделить и положительные моменты в вопросе государственного внешнего долга: снижается общий объем долга; повышается доля рыночных инструментов (ОВГВЗ); снижается долговая нагрузка на экономику.

По состоянию на 1 января 2012 г. размер внешнего долга России увеличился до 538 млрд. долл. против 527 млрд. долл. на 1 октября и практически вернулся к показателям на 1 июля 2011 г. При всем при этом государственный внешний долг повысился лишь на 0,2 млрд. долл. Повышение внешних обязательств произошло, в основном, за счет банковского сектора, который увеличил свою задолженность на 7 млрд. долл., до 164 млрд. долл. Тем временем, ЦБ РФ сообщил, что в сентябре отток капитала из российской экономики составил 13 млрд. долл., а сам регулятор в целях поддержания рубля в прошлом месяце продал валюту на сумму 8 млрд. долл.

«Погашение внешнего долга частным сектором стало главной причиной увеличения оттока капитала в 3 кв. 2011 г., поскольку прирост чистых зарубежных активов в этот период снизился. Тем не менее сейчас проблема внешнего долга стоит менее остро, чем в 2008 г., даже если ситуация на зарубежных долговых рынках останется сложной. Показатель валютных интервенций Банка России предполагает, что положительное сальдо счета текущих операций в сентябре сократилось до 5 млрд. долл. против значительного профицита в 10 млрд. долл., зарегистрированного в 1 кв. 2011 г. Уменьшение положительного сальдо счета текущих операций усиливает чувствительность рубля к с изменениям потоков капитала», - отметили аналитики «ВТБ Капитал».

Основные существующие проблемы внешнего долга в России:

• Сейчас акцент в деятельности по управлению внешним долгом смещён, прежде всего, на проведение ответственной политики государственных внешних заимствований. Одной из главных проблем является разумное определение пределов новых внешних заимствований. Если исходить из ориентации на «нулевой» вариант, иначе говоря, на сдерживание роста номинального государственного долга, то ежегодный объём вновь привлекаемых иностранных кредитов и займов должен соответствовать примерно размерам ежегодного погашения внешнего долга.

Другим составным элементом, требующим серьёзной проработки, является формирование оптимальной структуры внешних заимствований. Следует обратить внимание на структуру заимствований по срочности и на проблему неурегулированности вопроса об источниках обслуживания и погашения задолженности. Также трудности возникают и при реализации схемы обмена долга на акции национальных компаний. Проблема заключается в том, что перевод долга в акции имеет успех лишь в том случае, если она предлагает иностранным инвесторам лучшие местные активы, включая государственные предприятия. Поэтому программа может дать иностранным инвесторам неоправданное преимущество по сравнению с местными инвесторами при покупке наиболее перспективных активов.

2. 1. Состав и структура государственного долга

Государственным внутренним долгом РФ являются долговые обязательства Правительства РФ перед юридическими и физическими лицами, номинированные в рублях. Государственный внутренний долг РФ обеспечивается всеми активами, находящимися в распоряжении Правительства РФ.

Внутренний государственный долг РФ включает в себя задолженность по ГКО (государственным краткосрочным обязательствам), ОФЗ (облигациям федерального займа), ОГСЗ (облигациям государственного сберегательного займа), реструктурированную задолженность по ОВГВЗ (облигациям внутреннего государственного валютного займа), а также просроченную задолженность по централизованным кредитам сельскому хозяйству и северным регионам.

Обслуживание государственного внутреннего долга Российской Федерации производится Центральным банком РФ и его учреждениями. Правительство РФ публикует ежегодно сведения о состоянии государственного внутреннего долга за предыдущий финансовый год.

Государственным внешним долгом РФ являются долговые обязательства Правительства РФ перед юридическими и физическими лицами, номинированные в основном в евро и долларах США. Внешний государственный долг РФ включает в себя задолженность по кредитам правительств иностранных государств (в том числе официальным кредиторам Парижского клуба и бывшим странам СЭВ), по кредитам иностранных коммерческих банков и фирм (кредиторы Лондонского клуба), по кредитам международных финансовых организаций (МВФ, МБРР, ЕБРР) и государственные ценные бумаги России (еврооблигационные займы, ОВВЗ).

Внешние заимствования осуществляются на основе международных договоров Правительством РФ или от имени российских юридических лиц. Законом установлен предельный размер государственных внешних заимствований РФ, который не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и выплате российского долга. Учет и регистрация заимствований и предоставляемых кредитов находится в ведении Минфина РФ, а их порядок определяется Правительством РФ.

Государственные долговые обязательства могут быть классифицированы по следующим параметрам:

1. Срок действия - долговые обязательства РФ могут носить краткосрочный характер (до 1 года), среднесрочный характер (от 1 года до 5 лет) и долгосрочный характер (от 5 до 30 лет); все долговые обязательства РФ погашаются в сроки, определяемые конкретными условиями займа, но не могут превышать 30 лет;

2. Право эмиссии - эмитентом долговых обязательств РФ могут выступать центральное правительство, правительства национально-государственных и административно-территориальных образований, а также органы местного самоуправления;

3. Признак субъектов - держателей ценных бумаг - долговые обязательства РФ могут быть реализуемыми только среди населения, только среди юридических лиц, а также как среди юридических лиц, так и среди населения;

4. По форме займы делятся на облигационные и безоблигационные; облигационные займы предполагают эмиссию ценных бумаг; безоблигационные займы оформляются подписанием соглашений, договоров, а также путем записей в долговых книгах и выдачей особых обязательств.

Займы также классифицируются по форме выплаты доходов и методам размещения.

Все условия межправительственных займов фиксируются в специальных соглашениях, где оговаривается уровень процента, валюта предоставления и погашения займа и другие условия. Внешние облигационные займы на иностранных денежных рынках от имени государства-заемщика размещаются, как правило, банковскими консорциумами. За эту услугу они взимают комиссионные.

Взятые взаймы денежные средства у населения, хозяйствующих субъектов и других стран поступают в распоряжение органов государства, превращаясь в дополнительные финансовые ресурсы. Как правило, государственные займы в разных формах используются для покрытия бюджетного дефицита.

Источником погашения государственных займов и выплаты процентов по ним выступают средства бюджета, где ежегодно эти расходы выделяются в отдельную строку. В условиях нарастания бюджетного дефицита или отсутствия средств для обслуживания долга государство может прибегнуть к реструктуризации своих долгов. Возможные схемы реструктуризации долговых обязательств включают:

1. Списание долга - если обязательства страны превышают ее ожидаемую платежеспособность, то возможно частичное или полное списание задолженности;

2. Выкуп долга - некоторые страны-должники имеют в своем активе значительные объемы золотовалютных резервов, в таком случае можно разрешить заемщику самостоятельно выкупить собственные долги на открытом рынке;

3. Секьютеризация - основная идея секьютеризации состоит в том, что страна должник эмитирует новые долговые обязательства в виде облигаций, которые либо непосредственно обмениваются на старый долг, либо продаются; в случае продажи, вырученные средства направляются на выкуп старых обязательств;

4. Обмен госдолга на акции национальных предприятий - Предоставление кредиторам права продажи долгов с дисконтом за национальную валюту, на которую впоследствии можно приобрести акции национальных компаний.

5. Структура государственного внешнего долга по состоянию на 1 октября 2008 года отображена в таблице 1

6. Таблица 1

Наименование	Сумма, млрд $	Сумма, млрд €
Государственный внешний долг Российской Федерации (включая обязательства бывшего СССР, принятые Российской Федерацией)	40.4	28.0
Задолженность перед официальными кредиторами — членами Парижского клуба	1.4	1.0
Задолженность перед официальными кредиторами — не членами Парижского клуба	2.0	1.4
Задолженность бывшим странам СЭВ	1.5	1.0
Коммерческая задолженность бывшего СССР	0.8	0.6
Задолженность перед международными финансовыми организациями	4.6	3.2
Задолженность по еврооблигационным займам	27.7	19.2
Задолженность по ОВГВЗ (облигации внутреннего государственного валютного займа)	1.8	1.2

2. Система управления государственным долгом в РФ

Управление государственным внешним долгом является одним из важных направлений финансовой политики любого государства. История многих стран служит иллюстрацией того, что неэффективность структуры государственного внешнего долга в плане сроков погашения, валют или процентных ставок и значительных, не обеспеченных резервами, условных обязательств были важными факторами зарождения или распространения экономических кризисов.

Как показывает мировой опыт, чрезмерные уровни государственного внешнего долга ведут к повышению процентных ставок и могут отрицательно сказаться на реальных объемах производства. Долг, выраженный в иностранной валюте, связан с особым риском, и чрезмерная зависимость от долга, выраженного в иностранной валюте, способна привести к давлению на обменный курс и/или напряженности в денежно-кредитной сфере в том случае, если инвесторы не пожелают рефинансировать задолженность правительства в иностранной валюте.

Кризисы на рынках долговых инструментов выявили значение надежных методов управления долгом и потребность в эффективно работающем и надежном рынке капитала. Хотя политика управления государственным внешним долгом не всегда была единственной или даже главной причиной возникновения этих кризисов, структура сроков погашения, процентный и валютный состав портфелей долговых обязательств правительства нередко способствовали обострению кризиса. Даже в ситуациях с надежными макроэкономическими рамками рискованные методы управления долгом усугубляют уязвимость экономики при экономических и финансовых потрясениях.

В современных условиях общей для многих стран причиной дефицитности бюджета и связанного с этим роста государственного внешнего долга считается необоснованная экономическая политика, которая приводит к чрезмерно высокому уровню социальных финансовых обязательств. Подобная ситуация складывается и в России, что обуславливает необходимым изучения многообразного опыта управления государственным внешним долгом в западных странах.

Одним из подходов в управлении государственным долгом является согласование общей установки в отношении допустимых пределов его роста. Как следует из практики большинства стран, обычно не вызывает опасений задолженность от 50 до 70 % ВВП.

Государственный долг в странах, первыми обеспечивших условия для вступления в Европейский валютный союз, находится в целом на уровне свыше 60 % ВВП. Например, в Финляндии он составляет около 56 %, во Франции – 58 %, Германии – 61 %, Испании – 69 %, в Италии – 122 %. При этом Италия обязалась вдвое снизить свой долг к 2016 г. В США государственный долг на 1 января 2013 года составляет в настоящее время 15,3 трл. долларов, объём долга превысил 100 % ВВП. Доля американского долга перед Россией составляет более 130 млрд. долларов. Что касается соотношения между государственным внешним и внутренним долгом, то отдельные страны, в зависимости от обстоятельств, придерживаются различных подходов. К примеру в Новой Зеландии, государственный внешний долг был полностью погашен еще в 2000 г. Отказавшись от внешних заимствований, правительство стало крупнейшим заемщиком на внутреннем финансовом рынке. В ряде же других стран, наоборот, стремятся переместить госзаимствования с внутреннего на международный финансовый рынок. И делается это, зачастую, не столько из-за разницы в уровнях процентных ставок, сколько для того, чтобы не создавать на национальном рынке конкуренции для заемщиков из негосударственного сектора и тем способствовать увеличению внутренних капиталовложений. Подобной позиции придерживается, в частности, Бразилия. Здесь при всех изменениях в финансовой политике и экономических реформах учитывается необходимость снижения государственного внутреннего долга.

В ряде стран, таких как Ирландия, Дания, Швеция, используются не совсем обычные, усложненные методы управления государственным внешним долгом, нацеленные на снижение затрат и риск в его обслуживании. Главная задача – это сокращение затрат на обслуживание государственного внешнего долга. Для оценки эффективности управления долгом используется теоретически сконструированная базовая модель долгового портфеля с подразделениями по видам валют, срокам погашения, структуре процентных ставок и относительно равномерным графиком долговых платежей. Стремление к аналогичным подходам в управлении государственным внешним долгом наблюдается также в Австрии, Аргентине, Бельгии, Италии, Колумбии и Португалии.

Отмечаются определенные успехи отдельных стран по совершенствованию системы обслуживания государственного внешнего долга путем его коммерциализации. Особое агентство по управлению долгом при казначействе с лицензией от министерства финансов ведет операции как бы с позиций инвестиционного банка, зарплата его сотрудников зависит от результатов деятельности по управлению долгом. Какая – то часть государственного долгового портфеля может временно передаваться в контролируемое определенным образом управление нескольким независимым менеджерам, что позволяет министерству финансов сопоставлять методы и результаты их деятельности с операциями собственных сотрудников. В целом использование новых подходов в управлении государственным внешним долгом считается более продуктивным, чем простое составление и исполнение обычных программ внешних заимствований.

Одним из новых моментов зарубежного опыта обслуживания государственного долга становится его увязка с приватизацией. Можно выделить два аспекта такой увязки:

• доходы от приватизации зачастую используются для снижения государственного долга;

• при проведении приватизации предусматривается выпуск государственных конвертируемых облигаций.

Из опыта стран с переходной экономикой представляет интерес организация и практика внешних заимствований в Китае, в особенности при использовании их для инвестиционных целей. Здесь внешние займы традиционно проводились десятью уполномоченными заемщиками, часть которых принадлежит центральному и местным правительствам. Используя свое имя и репутацию, уполномоченные заемщики привлекают на выгодных условиях инвалютные заемные ресурсы, которые затем передаются в кредит для отдельных корпораций и проектов. В основном внешние заимствования осуществлялись государственными учреждениями, с высокими кредитными рейтингами. В будущем основным заемщиком, как полагают, станет министерство финансов, которое уже смогло успешно разместить в США сверхдолгосрочные облигации со сроком погашения через 100 лет. Внешние заимствования для инвестиционных целей осуществляют также три государственных банка: Государственный банк развития, Экспортно-импортный банк и Банк сельхоз развития. Государственный банк развития финансирует инфраструктуру и ключевые проекты, которые обычно направляются ему правительством, но он вправе отклонить их. Все акции банка принадлежат государству, и он подотчетен Госсовету. Хотя банк не производит заимствования под прямые гарантии правительства, у него высокий международный кредитный рейтинг.