Семінарське заняття 16-17 Тема: Розвиток системи державного та регіонального управління

1. Проблеми взаємовідносин гілок державної влади в Україні у сфері управління. Необхідність реформування системи державного та регіонального управління.

2. Державне та регіональне управління в контексті трансформаційних та глобалізаційних процесів.

3. Соціально-ринкова трансформація України та завдання держави щодо формування ефективної системи управління на різних рівнях.

4. Реформування системи державного управління відповідно до стандартів публічного адміністрування, прийнятих в Європейському Союзі та країнах розвиненої демократії.

1.

Сьогодні проблема взаємовідносин між гілками державної влади в Україні є однією з найбільш актуальних та складних і, в той же час недостатньо досліджених. Це певною мірою зумовлено тим, що, закріпивши принцип поділу державної влади, Конституція України 1996 р. залишила недостатньо врегульованим, відкритим питання про взаємодію і співпрацю між окремими структурними елементами влади як вкрай необхідну умову забезпечення стабільності та ефективності влади в цілому. Ігнорування цього важливого положення, абсолютизація принципу поділу влади не сприяє конструктивному співробітництву гілок державної влади і, в кінцевому рахунку, консолідації суспільства.

При цьому якщо взаємовідносини законодавчої та виконавчої влади в Україні стали предметом не лише окремих публікацій, але й дисертаційних досліджень[1], втому числі й у сфері парламентського контролю за діяльністю органів виконавчої влади[2], то відносини законодавчої і судової влади залишилися поза увагою вітчизняних вчених-юристів. Дослідження цієї важливої наукової проблеми в даний час ще не проведено, хоча є гостра потреба в цьому. Актуальність таких досліджень обумовлена тим, що повна ізоляція гілок державної влади може створити і фактично вже створила в Україні відомі серйозні проблеми у взаємовідносинах між гілками влади. Особливо у відносинах між законодавчою і судовою владою.

В Російській Федерації ця актуальна проблема вже привернула увагу дослідників. Не можна не погодитися з думкою авторів, що «коли гілки державної влади не перебуватимуть між собою в постійній взаємодії, то це призведе до паралічу державної влади, вона не зможе виконувати покладені на неї функції»[3].

Взаємовідносини законодавчої і судової влади визначаються Конституцією і законами України. Перш за все їх взаємовідносини грунтуються на положеннях одного з основоположних демократичних принципів, закріплених у ст. 6 Конституції України, яка визначила засади поділу державної влади і межі здійснення своїх повноважень гілками влади в Україні.

Визначальними у відносинах законодавчої і судової влади є також положення ст. 19 Конституції України, згідно з якою органи вказаних влад, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до п. 26 ст. 85 Конституції Верховна Рада України призначає третину складу Конституційного Суду України, а згідно з п. 27 ст. 85 Конституції — обирає суддів безстрокове. Виключно Законами України, прийнятими Верховною Радою, визначаються судоустрій, судочинство, статус суддів, засади судової експертизи (п. 14 ст. 92 Конституції України).

Аналіз та зіставлення норм Конституції України, а також чинного законодавства, практики їх реалізації дозволяють виділити певні напрями взаємодії двох вказаних гілок державної влади. Насамперед шляхом прийняття законів (п. З ст. 85 Конституції України) Верховна Рада України формує правове поле для діяльності судової влади, створює для неї нормативно-правову базу, яка регламентує організацію судової системи і порядок діяльності судів. Зокрема, для регулювання діяльності судової влади Верховна Рада України прийняла пакет важливих законів. Це Закони України від 15 грудня 1992 р. «Про статус суддів»; від 23 грудня 1993 р. «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів»; від 2 лютого 1994 р. «Про кваліфікаційні комісії, кваліфікаційну атестацію і дисциплінарну відповідальність суддів судів України», «Про органи суддівського самоврядування»; від 25 лютого 1994 р. «Про судову експертизу»; від 16 жовтня 1996 р. «Про Конституційний Суд України» і внесла до цих законів зміни і доповнення. Верховна Рада також внесла зміни і доповнення до Закону України від 5 червня 1981 р. «Про судоустрій України» і Закону України від 4 вересня 1996 р. «Про арбітражний суд»[4].

У зв'язку із закінченням 28 червня 2001 р. строку дії Перехідних положень Конституції парламент, здійснюючи так звану «малу судову реформу», законами від 21 червня 2001 р. відповідно вніс зміни до Законів України «Про судоустрій України», «Про статус судців», «Про кваліфікаційні комісії, кваліфікаційну атестацію і дисциплінарну відповідальність суддів судів України», «Про органи суддівського самоврядування». Всього було внесено зміни до десяти законів, у тому числі в закони «Про прокуратуру», «Про арбітражний суд», а також в Цивільний процесуальний і Кримінально-процесуальний кодекси[5]. А 7 лютого 2002 р. Верховна Рада прийняла Закон України «Про судоустрій України»[6].

Конституційно-правові основи формування та розвитку судової влади в Україні визначені в розділі VIII Конституції України[7]. Так, згідно зі ст. 124 Конституції здійснення правосуддя в Україні віднесено до виключної компетенції судів, їх юрисдикція поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. Тут же наведені безпосередні форми участі народу у здійсненні правосуддя.

Ст. 125 Конституції України визначає систему судів загальної юрисдикції та принципи її побудови — територіальність і спеціалізація, передбачає створення вищих спеціалізованих судів і заборону створення надзвичайних та особливих судів.

Гарантуючи незалежність і недоторканність судців, ст. 126 Конституції України передбачає, що суддя не може без згоди Верховної Ради України бути затриманий чи заарештований до винесення обвинувального вироку судом. У даній статті Конституції також наведений перелік підстав звільнення з посади Верховною Радою України тих суддів, яких вона обрала.

Ст. 127 Конституції України визначає вимоги, що ставляться до професійних суддів, а ст. 128 — порядок призначення та обрання їх на посаду. Конституційні принципи здійснення правосуддя як необхідної умови ефективного функціонування судової влади в Україні визначає ст. 129 Основного Закону.

Відповідно до ст. 131 Конституції в Україні діє Вища рада юстиції, яка відповідає за формування високопрофесійного суддівського корпусу, здатного кваліфіковано, сумлінно та неупереджено здійснювати правосуддя на професійній основі, а також приймає рішення стосовно порушення суддями і прокурорами вимог щодо несумісності та у межах своєї компетенції — про їх дисциплінарну відповідальність.

Важливе місце у діяльності Верховної Ради України, як відомо, посідає парламентський контроль. Основними напрямами контрольної діяльності Верховної Ради стосовно судової влади є парламентський контроль за додержанням судами конституційних прав і свобод людини і громадянина та їх захист (ст. 101 Конституції); парламентські і депутатські запити: прийняття рішення Верховною Радою України про направлення на вимогу народного депутата України, групи народних депутатів чи комітету Верховної Ради України запиту про діяльність органів судової влади та її посадових осіб до Президента України як гаранта додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, який складає присягу обстоювати права і свободи громадян (п. 34 ст. 85 Конституції та статті 102, 104 Конституції); депутатський запит, з яким народний депутат України має право звертатися на сесії Верховної Ради України до керівників органів судової влади (ст. 86 Конституції України і ст. 15 Закону України «Про статус народного депутата України»); депутатське звернення доорганів судової влади та її посадових і службових осіб (ст. 40 Конституції і ст. 16 Закону України «Про статус народного депутата України»); здійснення парламентського контролю через тимчасові слідчі комісії (ст. 89 Конституції України).

Таким чином, відносини Верховної Ради України з судовою владою реалізуються через її головні функції: законодавчу, установчу (формування судової влади) і контрольну функцію.

Суди загальної юрисдикції, в свою чергу, вирішують відповідні категорії справ на підставі Конституції та інших законів, прийнятих парламентом. У тому числі суди загальної юрисдикції допомагають формувати конституційний склад Верховної Ради України шляхом вирішення скарг щодо виборів народних депутатів України. Законом України від 7 березня 2002 р. № 3083-ІП «Про внесення змін до Цивільного процесуального кодексу України» глава 30-В ЦПК викладена в новій редакції: «Скарги на рішення, дії чи бездіяльність, що стосуються виборів народних депутатів України»[8]. Відповідно до ст. 243-11 ЦПК скарги, що стосуються виборів народних депутатів України, можуть бути подані до суду на рішення, дії чи бездіяльність виборчих комісій або їх членів, органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, їх посадових і службових осіб, кандидатів у народні депутати України, об'єднань громадян (суб'єкти оскарження). Скарга на рішення, дії чи бездіяльність виборчих комісій або їх членів може бути подана виборцем, кандидатом у народні депутати України, політичною партією чи виборчим блоком політичних партій в особі керівника або уповноваженої особи партії (блоку).

На підставі статі 243-11 ЦПК України скарга розглядається відповідним судом протягом п'яти днів з дня її надходження, але не пізніше дня, що передує дню виборів, а скарга, подана в день виборів або в наступний за ним день, — невідкладно.

Важливою конституційною основою взаємодії законодавчої і судової влади є повноваження Конституційного Суду України. Відповідно до ст. 147 Конституції він вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів Конституції України і дає офіційне тлумачення Конституції України та законів України. Якщо останні визнані неконституційними, то вони втрачають чинність (ст. 152 Конституції). Важливо, що судова влада не тільки вирішує спори і карає правопорушників, але й скасовує рішення законодавчої і виконавчої влад, якщо вони не відповідають Конституції та законам, і тим самим впливає на їх діяльність. Рішення Конституційного Суду України є загальнообов'язкові для всіх гілок державної влади, в тому числі і законодавчої. Тому шляхом офіційного тлумачення Конституції та Законів Конституційний Суд впливає не лише на законодавчий процес, але й правозастосування, спрямовуючи їх в необхідне русло.

Відповідно до ст. 150 Конституції Конституційний Суд України за зверненнями Президента України, не менш як сорока п'яти народних депутатів України, Верховного Суду України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Верховної Ради Автономної Республіки Крим вирішує питання про відповідність Конституції України (конститу-ційність) законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Таким чином, виходячи зі змісту ст. 150 Конституції за зверненнями зазначених суб'єктів Конституційний Суд України може перевіряти не лише конституційність законів та інших правових актів Верховної Ради України, але й конституційність нормативних актів інших гілок влади. Тобто законодавча влада може виступити з ініціативою проведення перевірки актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, що можна розглядати як специфічну форму взаємодії законодавчої і судової влади.

Однією з форм взаємодії вказаних двох гілок державної влади є процедура внесення змін до Конституції України. Відповідно до ст. 159 законопроект про внесення змін до Конституції України розглядається Верховною Радою України за наявності висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 цієї Конституції.

За зверненням Верховної Ради України Конституційний Суд України також дає висновок щодо додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту (частина друга ст. 151 Конституції).

На підставі викладеного можна зробити висновок, що як самостійні гілки державної влади законодавча і судова влада мають різноманітні форми взаємодії. При цьому в основному через Конституційний Суд України судова влада включається в баланс влад, механізм взаємодії з різними гілками влади.

Таким чином, аналіз чинного законодавства дає можливість дійти висновку, що у відносинах між законодавчою і судовою владою існує певна система стримувань і противаг, яка повинна забезпечити їх ефективну співпрацю, взаємодію і взаємоконтроль.

За роки незалежності України сталися кардинальні зміни у всій системі територіальної організації влади. Відбувся відхід від радянської централізованої структури органівдержавного управління, конституційно закріплена нова модель організації влади, що базується на принципах демократії, верховенства права, розподілу влади на законодавчу, виконавчу та судову, визнання місцевого самоврядування.

Практика, однак, свідчить, що реформування механізму управління розвитком регіонів, підвищення ролі місцевого самоврядування як головного елемента процесу децентралізації, не привело до відчутних позитивних результатів. Недостатньо вирішувались питання щодо надійного матеріального, фінансового, кадрового та іншого ресурсного забезпечення завдань та функцій публічної впади на регіональному та місцевому рівнях.

Ефективність діяльності органів місцевого самоврядування у вирішенні економічних та соціальних питань можна оцінити за допомогою такого показника: "кількість звернень громадян до владних структур із заявами та скаргами". Вивчення звернень до Верховної Ради України та місцевих органів влади показало, що вони були викликані невдоволенням громадян станом у соціальній сфері, підвищенням цін на товари, дорожнечею товарів і послуг, порушенням законодавства про оплату праці, незадовільним медичним обслуговуванням та забезпеченням житлом, комунальними послугами, неналежним правовим захистом через недосконалість судової системи тощо. Упродовж 2001 р . до Верховної Ради України звернулося 97,3 тис. громадян, що на 1,3 тис. більше, ніж у попередньому році. До місцевих рад усіх рівнів, їх виконавчих органів та державних адміністрацій звернулися понад 6,1 тис. громадян, що на 600 тис більше. На особистому прийомі побували 3,1 млн. відвідувачів [Голос України, № 28, 12 лютого 2002 р.]

У своїх зверненнях громадяни найчастіше порушують питання соціального захисту (31,5 % загальної кількості питань), забезпечення законності та охорони правопорядку (16,1 %), реформування економіки, ринкових відносин, приватизації, політики цін і податків, діяльності комерційних структур (9,3%). Серед парламентських комітетів найбільше звернень громадян розглянуто в комітетах у справах пенсіонерів, ветеранів та інвалідів; з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією; прав людини, національних меншин та міжнаціональних відносин; національної безпеки і оборони.

Розвиток самоврядування здійснюється в складних умовах формування демократичного суспільства, в умовах, коли відчувається необхідність у підвищенні відповідальності органів місцевого самоврядування за вирішення долі населення, що проживає на певній території. Реформування місцевої влади на засадах самоврядування відбувається непросто. Продовжується тенденція подальшого поступового підпорядкування діяльності органів місцевого самоврядування органам державної влади у всіх питаннях, в тому числі місцевого значення.

В сучасних умовах існує надмірна централізація державного управління, що відображена у відповідних законах України, яка обмежує виконання органами місцевого самоврядування своїх функцій у здійсненні активного впливу на усі сторони життя місцевих громад, на розвиток місцевого виробництва, на розширення торговельно-економічних зв'язків між містом та селом, докорінного покращення медичного обслуговування населення, соціального забезпечення людей, особливо похилого віку, впровадження освітніх програм.

Українська модель місцевого самоврядування в сучасному ЇЇ вигляді визначається фахівцями як модель із слабкою радою. На рівні міст, селищ, сіл це пов'язано із суміщенням в особі міського, селищного, сільського голови як функцій головуючого у раді, так і керівника її виконавчого органу. В реальному житті голова ради більше уваги приділяє вирішенню поточних проблем територіальної громади, ніж організації діяльності ради. Голова не зацікавлений у здійсненні контрольних повноважень ради, оскільки контролю з боку представницького органу підлягають результати діяльності виконавчого органу місцевого самоврядування, який очолює сам голова.

На рівні областей і районів взагалі немає виконавчого органу. Обласні та районні ради змушені відповідно до діючих законів делегувати самоврядні повноваження державній структурі — місцевій державній адміністрації. Обласні та районні державні адміністрації є розпорядниками бюджету і управляють власністю відповідної обласної чи районної ради. Ради в цих умовах мають обмежений вплив на процеси, що відбуваються на певній території. Такий стан суперечить Конституції України, де визначено, що принципи децентралізації влади тісно пов'язані з розвитком місцевої демократії, суттєвим підвищенням якості соціальних та адміністративних послуг, що надаються населенню в системі місцевого самоврядування та на регіональному рівні. Основними причинами такого стану є:

• недоліки у законодавчому регулюванні щодо місцевого самоврядування, особливо в частині чіткого розмежування повноважень між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, великої кількості так званих делегованих повноважень, що позбавляє суб'єкти місцевого самоврядування організаційно-правової самостійності;

• недосконалість статусу органів місцевого самоврядування регіонального рівня, які фактично позбавлені власних виконавчих органів;

• невизначеність з питань фінансово-економічних основ розвитку місцевого самоврядування;

• наявність недосконалого механізму і процедури розв'язання компетенційних спорів і конфліктних ситуацій на місцевому і регіональному рівнях, передусім у судовому порядку. Вдосконалення системи регіонального управління та місцевого самоврядування передбачає здійснення пріоритетних заходів такого змісту:

• створення правових, економічних та організаційних умов для формування територіальних громад, які б володіли матеріальними, фінансовими та іншими ресурсами в обсязі, достатньому для ефективної реалізації завдань та функцій місцевого самоврядування;

• реформування системи місцевого самоврядування (запровадження в практику місцевого самоврядування різних форм прямої демократії, безпосередньої участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування; вдосконалення порядку формування виконавчих органів місцевого самоврядування; вирішення питань підготовки дієвих кадрів для органів місцевого самоврядування, посилення ролі вищих навчальних закладів, які здійснюють підготовку фахівців для органів місцевого самоврядування; забезпечення виконання рішень органів місцевого самоврядування з питань законності, правопорядку, охорони прав і законних інтересів громадян);

• розподіл повноважень між органами місцевого самоврядування та органами державної влади (із сфери компетенції органів державної виконавчої влади мають бути вилучені та передані органом місцевого самоврядування повноваження, які можуть бути реалізовані на рівні територіальної громади; трансформація функцій місцевих державних адміністрацій, вилучення у них повноважень організаційно-господарського характеру та передача цих повноважень органам місцевого самоврядування; фінансове, матеріальне забезпечення виконання органами місцевого самоврядування делегованих їм окремих повноважень державних органів виконавчої влади);

• визначення статусу об'єктів комунальної власності (законодавчо закріпити об'єкти комунальної власності за територіальними громадами, заборонити приватизацію об'єктів комунальної власності, якщо наслідком цього стане скорочення обсягу та погіршення якості послуг, що надаються населенню);

• подальше вдосконалення бюджетної системи та міжбюджетних відносин, забезпечення реальної самостійності місцевих бюджетів;

• зміцнення правових гарантій прав територіальних громад, органів та посадових осіб місцевого самоврядування шляхом вдосконалення механізмів відповідальності посадових осіб місцевого самоврядування перед державою та територіальною громадою.

Конкретні кроки, пов'язані із вдосконаленням системи регіонального управління та місцевого самоврядування, почали здійснювати в 2006 р. з впровадженням парламентсько-президентської форми державного управління замість президентсько-парламентської, що існувала раніше. Основою для принципово важливої трансформації державної влади служить Закон України "Про внесення змін до Конституції України" (2004 р.). Почалася нова епоха владних відносин у державі, налагоджується взаємодія між гілками влади, взаємодія між центральними органами і структурами влади на місцях. На часі задоволення потреб суспільства в прозорості дій влади, залучення громадян як джерела влади до впровадження демократичних методів управління, як і мають стати обов'язковими для різноманітних сфер та ланок суспільства, кожного громадянина.