дру5
.docxДержавне регіональне управління ( ХУУП)
Практичні завдання № 2 студента 2групи та 2 курсу Дениса Качеровського
До семінару 5 :
1. Розкрийте роль місцевих державних адміністрацій у системі вертикальних та горизонтальних зв’язків державного управління.
2. Охарактеризуйте проблеми функціонування інституту місцевого самоврядування в Україні.
1. Роль місцевих державних адміністрацій у системі вертикальних і горизонтальних зв'язків.
Відносини місцевих державних адміністрацій – це складова державно-управлінських відносин, які виникають між органами державної влади в горизонтальних і вертикальних проекціях.
За характером вони поділяються на адміністративні (субординаційні), функціональні (координаційні), дисциплінарні, відносини ініціативи.
За формою й вираженням – на правові й неправові;
За сферами впливу – галузеві, територіальні, міжрегіональні, територіально-галузеві.
Багатогранність держуправління породжує інші класифікації відносин місцевих держадміністрацій. Для забезпечення реалізації власних і делегованих повноважень місцевих держадміністрацій дієвою є типологія, заснована на виділенні учасників державно-управлінських відносин. Чинним законодавством визначені відносини місцевих державних адміністрацій з Президентом України, органами виконавчої влади і місцевого самоврядування.
Відносини із Президентом ґрунтуються на відповідальності місцевих державних адміністрацій і їх голів при здійсненні своїх повноважень перед ним. Голови обласних державних адміністрацій інформують Президента й щорічно звітують перед ним про виконання місцевою державною адміністрацією покладених на неї повноважень, а також про суспільно-політичний, соціально-економічний, екологічний тощо стан на відповідній території, вносять пропозиції з питань удосконалювання чинного законодавства України й практики його реалізації, системи державного управління.
Відносини з Кабінетом Міністрів України передбачають відповідальність місцевих адміністрацій перед ним, їх підконтрольність і підзвітність. Голови обласних адміністрацій інформують Кабінет Міністрів України про виконання наданих адміністрації повноважень, про соціально-економічний, екологічний тощо стан на відповідній території, вносять пропозиції з питань удосконалення чинного законодавства України й практики його реалізації, системи державного управління.
Відносини місцевих державних адміністрацій з органами виконавчої влади базуються на тому, що серед місцевих органів виконавчої влади існують органи двох типів: 1) підпорядковані главі відповідної державної адміністрації, але водночас реалізують вимоги й завдання відповідного міністерства або іншого ЦОВВ; 2) підпорядковані міністерствам або іншим ЦОВВ, але мають управлінські зв'язки з місцевими державними адміністраціями.
Відносини з міністерствами й іншими ЦОВВ ґрунтуються на взаємодії, підзвітності й підконтрольності їм управлінь, відділів і інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій. У випадку визнання міністерством, іншим ЦОВВ незадовільної роботи відповідного управління, відділу, іншого структурного підрозділу місцевої державної адміністрації або їх керівників, міністр або керівник іншого ЦОВВ звертається з відповідною мотивованою пропозицією до глави місцевої державної адміністрації, що зобов'язана переглянути цю пропозицію й не пізніше чим у місячний термін прийняти рішення й дати обґрунтовану відповідь. Голови місцевих державних адміністрацій координують діяльність територіальних органів міністерств і інших ЦОВВ, сприяють їм у виконанні покладених на ці органи завдань. У свою чергу керівники територіальних органів міністерств і інших ЦОВВ з питань здійснення повноважень місцевих держадміністрацій підзвітним і підконтрольні їх головам.
Голова місцевої державної адміністрації має право порушувати перед міністерствами, іншими ЦОВВ мотивовані питання про відповідність займаної посади керівників їх територіальних органів, на підставі чого ці органи повинні в місячний термін прийняти рішення й дати обґрунтовану відповідь.
В рамках структур виконавчої влади важливими є відносини між обласними й районними місцевими держадміністраціями. Обласні державні адміністрації в межах своїх повноважень направляють діяльність районних державних адміністрацій і здійснюють контроль за нею. Голови обласних державних адміністрацій мають право скасовувати розпорядження голів районних державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України, Кабінету Міністрів України, голів обласних державних адміністрацій, а також міністерств, інших ЦОВВ. Право скасовувати накази керівників управлінь, відділів і інших структурних підрозділів районної державної адміністрації, що суперечать законодавству України й актам виконавчої влади вищого рівня, мають також керівники відповідних управлінь, відділів і інших структурних підрозділів обласної держадміністрації. Голови районних державних адміністрацій регулярно інформують про свою діяльність, щорічно, на вимогу, звітують перед ними.
Відносини між державою та суспільством значною мірою реалізуються в системі відносин місцевих державних адміністрацій з місцевими радами і їх посадовими особами. Місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження, делеговані їм відповідними обласними й районними радами (використовуючи передані для цього фінансові, матеріально-технічні й інші ресурси), підзвітні й підконтрольні відповідним радам. Голови місцевих державних адміністрацій мають право дорадчого голосу на засіданнях відповідних рад, виносити на розгляд питання, пов'язані з виконанням делегованих повноважень, інші пропозиції. Вони звітують перед відповідними радами про виконання бюджету, програм соціально-економічного й культурного розвитку територій і делегованих повноважень. Обласна й районна ради можуть виразити недовіру голові відповідної місцевої адміністрації, на підставі чого з урахуванням пропозиції органів виконавчої влади вищого рівня Президент України приймає рішення і дає його відповідній раді.
У процесі управлінської діяльності на відповідній території місцеві державні адміністрації вступають у відносини із сільськими, селищними й міськими радами, їх виконавчими органами й сільськими, селищними й міськими головами. Вони сприяють радами у здійсненні власних повноважень місцевого самоврядування: у вирішенні питань економічного, соціального і культурного розвитку відповідних територій, зміцненні матеріальної і фінансової бази місцевого самоврядування; контролюють виконання наданих їм законом повноважень органів виконавчої влади, розглядають і враховують у своїй діяльності пропозиції депутатів, органів місцевого самоврядування і їх посадових осіб.
Розглядаючи питання, що стосуються інтересів місцевого самоврядування, місцеві адміністрації повідомляють відповідні органи місцевого самоврядування про це й надають право участі цих органів і їх посадових осіб у проведення відповідних засідань. Голови місцевих адміністрацій, їх заступники, керівники підрозділів або представники мають право бути присутніми на засіданнях органів місцевого самоврядування, бути заслуханими з питань, що їх стосуються. Місцеві державні адміністрації не мають права втручатися в здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень.
Для здійснення спільних програм місцеві державні адміністрації й органи місцевого самоврядування можуть укладати договори, створювати спільні органи й організації. В системі державно-управлінських відносин місцевих державних адміністрацій розглядаються також їх відносини з підприємствами, установами й організаціями, об'єднаннями громадян і громадянами. Ефективність відносин місцевих державних адміністрацій визначається їх організаційним, правовим, кадровим та інформаційним забезпеченням.
2. Проблеми функціонування інституту місцевого самоврядування в Україні.
Запровадження у 2006 р. в Україні політичної реформи, як і її відміна у 2010 році, кардинально не змінили формат системи управління регіональним і місцевим розвитком, розподіл повноважень та відповідальності за розвиток територій. Головною проблемою публічної адміністрації в Україні на місцевому рівні залишається те, що місцеві органи виконавчої влади не забезпечують надання громадянам якісних публічних послуг.
До місцевих органів виконавчої влади належать ті, повноваження яких поширюються на територію певної адміністративно - територіальної одиниці (області, міста (Київ, Севастополь), району). Крім виконання завдань загального управління на визначеній території, вони здійснюють функції одних центральних органів виконавчої влади та координацію діяльності інших. В Україні до них належать місцеві державні адміністрації, територіальні підрозділи міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, урядових органів.
Відповідно до Конституції і законів України, голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні як перед Президентом України, так і перед Кабінетом Міністрів України. Крім того, вони є підзвітними та підконтрольними органам виконавчої влади вищого рівня.
Місцеві державні адміністрації в межах визначених Законом України «Про місцеві державні адміністрації» повноважень, здійснюючи виконавчу владу на території відповідних адміністративно - територіальних одиниць (областей та районів), також, у зв'язку з відсутністю у відповідних рад власних виконавчих органів, реалізують повноваження останніх, делеговані їм Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» [2]. У частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами, місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні відповідним радам. Тому в разі потреби обласна чи районна рада вправі висловити голові відповідної місцевої державної адміністрації недовіру, на підставі чого Президент України має прийняти рішення і дати обґрунтовану відповідь. Якщо ж недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку такого голови.
Загальні і галузеві, а також делеговані відповідними радами повноваження, покладені на місцеві державні адміністрації, охоплюють фактично всі аспекти місцевого життя. Але при цьому система їх підпорядкування і підзвітності вибудувана таким чином, що в своїй діяльності вони мають керуватися не стільки спільними інтересами територіальних громад сіл, селищ і міст, які перебувають на території відповідного району чи області, скільки розпорядчими документами і вказівками органів виконавчої влади вищого рівня, які часом можуть суперечити місцевим інтересам.
Окремі визначені законодавством функції виконавчої влади на місцях також здійснюють місцеві (територіальні) підрозділи (органи) міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, урядових органів. Вони працюють у безпосередньому зв'язку з місцевими державними адміністраціями, особливістю яких, як уже зазначалося, є те, що в них певним чином поєднуються повноваження загальної та спеціальної компетенції. Зокрема, повноваження спеціальної компетенції, які власне і визначають коло завдань, що їх виконують територіальні підрозділи центральної виконавчої влади, здійснюють структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, до відання яких віднесені питання галузевого чи функціонального управління на відповідній території (наприклад: управління охорони здоров'я, фінансове управління, управління освіти, тощо).
З огляду на це, серед місцевих органів (підрозділів) центральних органів виконавчої влади виділяються органи двох типів:
- підпорядковані лише міністерствам чи іншим центральним органам виконавчої влади, але які мають певні зв'язки з місцевими державними адміністраціями;
- підпорядковані голові відповідної державної адміністрації, які водночас мають ураховувати вимоги реалізації завдань відповідного міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади.
Кожен із зазначених типів місцевих органів має окремий характер відносин з іншими органами виконавчої влади і місцевого самоврядування, а також порядок призначення керівників. Також треба враховувати, що деякі місцеві підрозділи центральних органів виконавчої влади, зокрема митниці або Служби безпеки України, не підпорядковуються ні місцевим державним адміністраціям, ні органам місцевого самоврядування.
До загальних причин незадовільного стану управлінської діяльності місцевих органів виконавчої влади належать:
- відсутність відповідної потребам держави нормативно - правової бази діяльності місцевих органів виконавчої влади та вкрай неефективне використання існуючої;
- неефективна система взаємодії місцевих державних адміністрацій з центральними органами виконавчої влади;
- неефективна система взаємодії органів виконавчої влади на регіональному та місцевому рівнях, слабкість районного рівня місцевих державних адміністрацій;
- недостатній рівень аналізу та прогнозування результатів управлінських рішень на суспільство місцевими органами влади;
- недосконала система державної служби взагалі;
- незабезпеченість паритетних засад у відносинах особи з місцевими органами виконавчої влади;
- низька ефективність суспільних реформ, зокрема у сферах формування ринкових механізмів, фінансово - кредитної та податкової систем, а також соціального захисту, що призвело до зрощування влади з бізнесом, зростання тіньової економіки та корупції;
- недостатнє використання в діяльності органів виконавчої влади принципів відкритості і прозорості та механізмів електронного урядування.
На законодавчому рівні закладено ряд конфліктів між органами державної влади і органами місцевого самоврядування. Так, місцеві державні адміністрації, з одного боку, формуються згори, а з іншого виконують делеговані законом функції виконавчих органів відповідних рад. При цьому районні та обласні ради наділені безумовним правом висловлювати недовіру головам відповідних місцевих державних адміністрацій, що тягне за собою їх відставку. Голови ж місцевих державних адміністрацій не наділені безпосередніми правовими важелями контролю за діяльністю відповідних рад, впливу на них, навіть у випадку прийняття останніми рішень, що суперечать законодавству.
На практиці конституційно - правовий статус голів місцевих державних адміністрацій набуває серйозної невизначеності, а різниця між юридичним статусом та фактичним іноді провокує серйозні правові конфлікти. Разом з тим суттєво ускладнюється механізм реалізації визначених Конституцією та Законами України їх повноважень, унеможливлюється стан неупередженої, професійної діяльності, ускладнюється механізм взаємодії з органами місцевого самоврядування (з радами, які сформовані за змішаною системою).
До того ж, чинне законодавство України не містить чітко визначеного переліку підстав висловлення недовіри голові відповідної МДА обласною та районною радами. Це створює поживний грунт для прийняття волюнтаристських (силових) рішень представницькими органами місцевого самоврядування щодо місцевої державної адміністрації та, як наслідок, необґрунтованої «гнучкості» голів МДА.
Конфронтація на рівні «районна (обласна) рада - районна (обласна) державна адміністрація» нерідко має чітко виражений політичний характер. Особливо це спостерігається у тих випадках, коли більшість представницького органу сформована із осіб, які є членами політичної партії (партій), що перебувають в опозиції до парламентської більшості чи Президента України.
Випадки зловживання правом, порушення Конституції та Законів України органами місцевого самоврядування набувають системного характеру. Після дострокового припинення повноваження представницького органу - ради - виникає проблема наступного порядку призначення виборів, адже сьогоднішній механізм призначення дострокових (позачергових) виборів місцевих рад Верховною Радою України є не ефективним.
Органи виконавчої влади (уряд, міністерства, а тим більше МДА) фактично не володіють ефективними інструментами впливу на діяльність органів місцевого самоврядування. При цьому не районні чи обласні ради, а місцеві державні адміністрації, формування яких залежить від центральної влади, не лише представляють інтереси регіонів у державі, а є її стрижнем, оскільки згідно із законодавством виконують більшість функцій публічного управління (публічної адміністрації).
Особливої уваги заслуговує територія, в межах якої здійснюються повноваження органами місцевого самоврядування сіл, селищ та міст. Як правило, ця територія окреслюється межами населених пунктів. В окремих випадках - межами забудови, якщо вони не винесені в натуру на місцевості. Вся інша територія між населеними пунктами перебуває під юрисдикцією районних державних адміністрацій. Проте такий стан речей не є перешкодою до дублювання повноважень. Дублювання повноважень між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування сьогодні є не лише звичною місцевою практикою, але однією із серйозних загроз для сучасного державного управління. Для того, щоб переконатися у цьому, достатньо порівняти повноваження місцевих державних адміністрацій відповідно до Закону України «Про місцеві державні адміністрації» (ст. 13, 17-27) та повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, визначені Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 27-41). Ця проблема потребує якнайшвидшого вирішення.
Існує проблема взаємовідносин між місцевими органами виконавчої влади та центральними органами виконавчої влади (далі: ЦОВВ). У першу чергу, це стосується механізму взаємодії голів місцевих державних адміністрацій з Кабінетом Міністрів України. Конституція України містить ряд спірних положень, які на практиці породжують конституційно - правові конфлікти. Це сприяє розвитку дуалізму конституційно - правового статусу голови місцевої державної адміністрації. Зокрема, «голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України» (част. 4 ст. 118 Конституції) або «голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня» (част. 5 ст. 118 Конституції).
Відповідно до Конституції України, забезпечення реалізації внутрішньої політики держави покладено на Кабінет Міністрів України (стаття 116). Водночас голови місцевих державних не відповідальні перед Кабінетом Міністрів, а лише підзвітні та підконтрольні йому (част. 5 статті 118). Та й спосіб призначення на посаду голови МДА передбачає активну роль Президента, а не уряду. У період, коли діяла політична реформа, це призводило до того, що під час політичних конфліктів на рівні «Глава держави - Уряд» такий механізм призначення не лише негативно позначався на авторитеті державної влади загалом, але й робив неефективною державну, зокрема державну регіональну політику. Прикладом того може бути заборона головам державних адміністрації виїзду за межі відповідної області без дозволу голови Секретаріату Президента України.
Слід відмітити також неефективну організацію взаємодії між місцевими державними адміністраціями різних рівнів. Районний рівень є достатньо слабким для проведення ефективної державної політики. Крім того, контрольні функції РДА обмежені лише містами районного значення, селами, селищами. Щодо міст обласного значення, то передбачена Конституцією контрольна функція місцевих державних адміністрацій практично не застосовується ні з боку обласної державної адміністрації (далі: ОДА), ні з боку районної державної адміністрації (далі: РДА). Механізми такого контролю законом поки що не передбачені.
З іншого боку, ОДА часто слугує поштовою скринькою, посередником між ЦОВВ та РДА при виконанні більшості завдань уряду. При цьому районні державні адміністрації здебільшого не мають відповідних ресурсів для виконання таких завдань, у першу чергу, кадрових, у той час, як ОДА через віддаленість від територій не мають можливості для ефективної реалізації державної політики.
Місцеві державні адміністрації покликані забезпечувати єдність проведення державної політики на всій території держави. Але донедавна дієвих механізмів узгодження рішень центральних і місцевих органів державної влади, які зачіпають інтереси місцевого самоврядування, не існувало. Проекти подібних рішень на центральному рівні та на рівні місцевих державних адміністрацій часто не узгоджувалися або й не обговорювалися ні з національними асоціаціями органів місцевого самоврядування, ні з органами місцевого самоврядування відповідної території. Тепер такі механізми передбачено Законом України «Про асоціації органів місцевого самоврядування».
Децентралізації публічного управління не сприяють також чинна централізована модель формування доходів місцевих бюджетів та відсутність у місцевих органів виконавчої влади повноважень щодо прийняття податкових та бюджетних рішень, низький рівень фіскальної автономії органів місцевої влади, зниження питомої ваги місцевих бюджетів у зведеному бюджеті країни, незначна частка власних дохідних джерел. У свою чергу, діючий механізм делегування місцевими радами повноважень місцевим державним адміністраціям знижує ефективність використання коштів місцевих органів влади щодо регулювання місцевого розвитку та обсягу фінансових ресурсів, що знижує ефективність бюджетної політики. Наявність значних бюджетних дотацій з центру до місцевих бюджетів знижує надійність і достовірність середньо- та довгострокового прогнозування місцевого розвитку відповідними місцевими органами виконавчої влади.
Проблемою для місцевих органів виконавчої влади залишається нераціональність існуючої на сьогодні мережі бюджетних установ, її невідповідність сучасним потребам суспільства. Так, не вистачає приміщень для розміщення певних органів чи установ, що ведуть прийом громадян та надають їм ті чи інші публічні послуги. Одночасно інші бюджетні установи здають свої приміщення в оренду комерційним структурам або продовжують без потреби утримувати приміщення, що не використовуються, обтяжуючи місцевий чи Державний бюджети.
Оптимізувати мережу бюджетних установ заважають, у першу чергу, законодавчі перепони. Так, потребують перегляду критерії визначення мінімальної мережі медичних та соціальних закладів. Сьогодні, наприклад, у районному центрі нерідко існують міський і районний пологові будинки, а сумарна кількість народжень у місті та районі не завантажує навіть одного з них і наполовину. У той же час, згідно з частиною третьою статті 49 Конституції України, існуюча мережа закладів охорони здоров'я не може бути скорочена. З іншого боку, відсутність стандартів публічних послуг та методології визначення їх вартості не дає можливості місцевим органам виконавчої влади ефективно здійснювати свою управлінську діяльність.
Значна кількість адміністративних та соціальних послуг, зокрема у сфері освіти, охорони здоров'я, соціального забезпечення, не є стандартизованими або надаються за стандартами, що були розроблені за радянських часів.
Відсутність відповідних стандартів надання публічних послуг не дозволяє правильно встановити вартість однієї послуги, що має гарантовано надаватися громадянину, який її потребує. Відсутність методології визначення вартості послуг, що мають надаватися населенню, у свою чергу призводить до значних викривлень при плануванні відповідних трансфертів Державного бюджету та видатків місцевих бюджетів. Отже, без подальшого розроблення стандартів надання всіх видів публічних послуг та методології визначення їх вартості планування видатків бюджетів буде і надалі базуватися на необ'єктивних показниках минулих років, а використання ресурсів місцевими органами виконавчої влади здійснюватиметься без урахування ефективності та результативності таких витрат та не забезпечуватиме бажаної якості послуг, що надаються. Однак, слід зауважити, що причинами низької якості адміністративних послуг, зверхнього ставлення чиновників до громадян, тяганини і свавілля є також віднесеність більшості адміністративних послуг (всупереч принципу субсидіарності) до компетенції органів виконавчої влади, працівники яких не відчувають своєї підзвітності та підконтрольності місцевій громаді і на яких не можуть ефективно впливати органи місцевого самоврядування.
Значним блоком проблем у функціонуванні місцевих органів виконавчої влади залишаються непослідовність кадрової політики, високий ступінь її політизації, відсутність професійного підходу до добору кадрів. Це проявляється через:
- недосконалість чинного законодавства у сфері державної служби. Закон України «Про державну службу» в його чинній редакції не внормовує належним чином ефективний добір, забезпечення соціального і матеріального статусу та правового захисту державних службовців, передусім - на місцевому рівні;
- високий рівень централізації управління в Україні. Посадові особи органів місцевого самоврядування та службовці місцевих державних адміністрацій сьогодні становлять лише близько 52 % загальної чисельності працівників, зайнятих у сфері державного управління. Чисельність апарату центральних органів влади та, відповідно, адміністративні витрати на їх утримання є необґрунтовано великими;
- протиріччя у чинному законодавстві щодо процедур призначення та звільнення керівників органів місцевої влади. Визначений чинним Законом України «Про місцеві державні адміністрації» механізм кадрових призначень за поданням різних органів влади спричинює подвійне підпорядкування, руйнування вертикалі виконавчої влади;
- непрозорість і суперечливість добору кандидатів на посади голів місцевих державних адміністрацій та їхніх заступників. Протягом 2006-2008 років 95% посадових осіб за поданням Кабінету Міністрів України призначено не з кадрового резерву. Це спричинює затримки у призначенні, зниження професійності кадрового складу керівників місцевих державних адміністрацій;
- надмірна політизація діяльності керівників місцевих державних адміністрацій, поширення практики використання в цій сфері квотних принципів і суб'єктивних підходів призводить до депрофесіоналізації державної служби на регіональному та місцевому рівнях. Так, з призначених у 2007-2008 рр. голів і заступників голів районних державних адміністрацій та керівників апарату обласних державних адміністрацій у середньому близько 15 % не мали попереднього досвіду роботи на керівних посадах у державному управлінні, а 15 % голів районних державних адміністрацій взагалі не мали жодного досвіду управлінської роботи. Частка осіб з вищою освітою серед службовців районних державних адміністрацій не перевищує 80 %;