Семінарське заняття 11 Тема: Внутрішня організація та управління органу державної влади

1. Загальнотеоретичні аспекти організації роботи органів державної влади в Україні. Орган влади як об’єкт організації. Організація як процес і функція управління.

2. Сутність і особливості менеджменту органу державної влади, регламент його діяльності.

3. Стратегічне управління та формування програми діяльності органу державної влади. Функціональний аналіз та контролінг діяльності органу державної влади.

4. Інформаційне та комунікаційне забезпечення внутрішньої організації органу державної влади.

5. Підготовка та прийняття рішень в органах державної влади.

6. Зв’язки з громадськістю в системі управлінської діяльності органу державної влади.

7. Роль та місце керівника в управлінні органами державної влади. Сутність лідерства в державному управлінні.

8. Забезпечення законності в державному управлінні. Специфіка юридичної відповідальності в державному управлінні.

1) Загальнотеоретичні аспекти організації роботи органів державної влади в Україні. Орган влади як об’єкт організації. Організація як процес і функція управління.

Державна влада в Україні здійснюється шляхом її поділу на законодавчу, виконавчу і судову.

Залежно від власного правового статусу, кожен із державних органів здійснює притаманні йому завдання і функції держави. Так, єдиний орган законодавчої влади в Україні — парламент (Верховна Рада України). Гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, дотримання Конституції України, прав і свобод людини та громадянина є глава Української держави — Президент. Кабінет Міністрів реалізує виконавчу владу.

Правосуддя в Україні чинять тільки суди. Вони здійснюють державну владу в трьох формах: законодавчій, виконавчій і судовій. За їх допомогою визначаються конкретні права та обов'язки державних органів, у межах яких вони можуть реалізовувати надані повноваження, приймати відповідні акти, обов'язкові до виконання підпорядкованими органами, службовими особами і громадянами, а також здійснювати контроль за їх виконанням.

Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України.

Конституційний склад Верховної Ради України — 450 народних депутатів України, яких обирають на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування терміном на п'ять років.

Народним депутатом України може бути громадянин України, який на день виборів досяг віку двадцяти одного року, має право голосу і проживає в Україні протягом останніх п'яти років.

Чергові вибори до Верховної Ради України відбуваються в останню неділю останнього місяця п'ятого року повноважень Верховної Ради України.

Позачергові вибори до Верховної Ради України призначаються Президентом України і проводяться в період шістдесяти днів з дня опублікування рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України (ст. 77).

Порядок проведення виборів народних депутатів України встановлено Законом України від 25 березня 2004 р. "Про вибори народних депутатів України".

Верховна Рада здійснює низку функцій держави: об'єднаних, зумовлених змістом діяльності держави (політичної, економічної, соціальної, культурної, екологічної) та інших, зокрема, "технологічних", владних функцій (законодавчої, установчої тощо). Головні функції Верховної Ради — законодавча; установча (державотворча, організаційна); функція парламентського контролю.

До важливої функції Верховної Ради належить установча (державотворча, організаційна), що передбачає:

- формування органів виконавчої влади (п. 12 ст. 86);

— формування органів судової влади (п. 26, 27 от. 85, ст. 89);

- створення парламентських структур (п. 35 ст. 85);

— участь у формуванні інших органів державної влади та державних організацій (п. 16,17,18,19, 20, 21, 25 ст. 85);

- розв'язання питань територіального устрою України і забезпечення органів місцевого самоврядування (п. 29, 30 ст. 85).

Багатогранна за змістом і формами бюджетно-фінансова діяльність Верховної Ради. Вона вважається однією з основних функцій і водночас їх складовою. Оскільки державний бюджет, бюджетна система і грошова одиниця України становлять органічні атрибути держави, то діяльність пов'язана з їх встановленням (введенням, затвердженням), об'єктивно є складовою частиною державотворення, тобто установчої функції Верховної Ради.

Чільне місце в діяльності Верховної Ради України, як і парламентів інших країн, посідає парламентський контроль.

Основні напрями контрольної діяльності Верховної Ради:

— контроль за діяльністю Кабінету Міністрів (п. 18 ст. 85);

— парламентський контроль за дотриманням конституційних прав і свобод людини та громадянина та їх захист (п.17 ст. 85);

— бюджетно-фінансовий контроль (п. 14 ст. 85);

— прийняття рішення Верховною Радою про направлення запиту до Президента України (п. 34 ст. 85);

— парламентський контроль за діяльністю органів прокуратури (п. 25 ст. 85);

— здійснення парламентського контролю з організаційних питань безпосередньо або через тимчасові спеціальні й тимчасові слідчі комісії (п. 33 ст. 85, ст. 89).

Водночас із законодавчою, установчою та контрольною функціями Верховна Рада України, як і парламенти багатьох країн, здійснює низку інших функцій.

Головний вид парламентських процедур — законодавча процедура (законодавчий процес), що становить передбачений Конституцією і законами України порядок здійснення законодавчої функції та реалізації законодавчих повноважень. Законодавча процедура складна і багатогранна.

Законодавча процедура складається з низки процедур (стадій): вияв законодавчої ініціативи; обговорення законопроекту; прийняття закону; його підписання й оприлюднення (опублікування). Кожна з таких основних стадій, своєю чергою, поділяється на окремі етапи, стадії. З-поміж них розрізняють, зокрема, стосовно першої стадії: розробку проектів законів; внесення і відкликання законодавчих пропозицій, законопроектів, поправок; розгляд законодавчих пропозицій, законопроектів, поправок у комітетах, тимчасових спеціальних комісіях; щодо другої та третьої стадій законодавчого процесу (розгляд законопроектів та ухвалення законів) — розгляд законопроектів у трьох читаннях тощо. Завершальна стадія законодавчого процесу містить процедуру підписання законів, опублікування і надання їм чинності тощо.

Для здійснення контролю за використанням коштів Державного бюджету України Верховна Рада України утворює

Рахункову палату. Ст. 1 Закону України "Про рахункову палату Верховної Ради України" передбачає, що Рахункова палата є постійним вищим органом державного фінансово-економічного контролю, який утворюється Верховною Радою, підпорядкований і підзвітний їй.

Конституція України запровадила самостійний інститут парламентського контролю за дотриманням конституційних прав і свобод людини та громадянина (ст. 55 і 101), що здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, який у своїй діяльності зобов'язаний керуватися Конституцією України, законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.

Особливе місце в системі органів державної влади належить Президентові України, котрий не входить безпосередньо до жодної з гілок влади. Проте його статус як глави держави наділяє його повноваженнями, згідно з якими він впливає на діяльність всієї системи державних органів в Україні переважно через координацію. Його обирають громадяни України на основі загального, рівного і прямого виборчого права таємним голосуванням терміном на п'ять років (ч. 1, ст. 103 Конституції України). Президентом може бути громадянин України, котрий досягнув віку 35 років, має право голосу, проживав в Україні впродовж десяти останніх років перед днем виборів і володіє державною мовою (ст. 103 Конституції України).

Загальні положення, порядок і терміни призначення, організація та забезпечення проведення виборів, висунення, реєстрація кандидатів у Президенти України, передвиборча агітація, проведення голосування і визначення результатів виборів визначає та регламентує Конституція (ст. 103) і Закон України "Про внесення змін до Закону України "Про вибори Президента України" від 18 березня 2004 р. Чергові вибори Президента України проводяться останньої неділі останнього місяця п'ятого року його повноважень.

Орган влади як об'єкт організації. Орган державної влади повинен бути системно організований. Йому властиві законодавчо визначені цілі і спеціальні функції, єдність принципів утворення, побудови і діяльності; структурна єдність; співпідпорядкованість і інші ієрархічні зв'язки і відносини; прийняття нормативно обумовлених управлінських рішень, узгодження їх між собою й виконання загальних функцій державного управління. Організаційна структура органа державної влади — це лише один з компонентів організації. Крім неї його організацію характеризують: цілеспрямоване управління як менеджмент, виконавча робота, яка стосується конкретної ситуації. У науковій літературі поняття «організація» вживається в трьох значеннях: а) як об'єкт — міністерство, відомство, установа, підприємство і т.д.; б) як процес — функціонування, упорядкування, стан об'єкта і т.д.; в) як функція управління — діяльність, пов'язана зі створенням стану впорядкованості об'єкта і суб'єкта управління, тобто встановлення зв'язків (відносин) між ними. З погляду сучасної теорії і практики управління орган державної влади — це організація, тобто об'єкт, що складається з групи людей, діяльність яких свідомо координується для досягнення загальної мети або цілей. Державні організації відрізняються від недержавних двома важливими відмінностями. 1) у демократичному суспільстві особи, які відповідають за управління державною організацією, обираються або призначаються кимось, хто був обраний (або призначений кимсь, хто був призначений якоюсь іншою обраною особою). «Право» особистості займати певну посаду безпосередньо або опосередковано залежить від процесу обрання. 2) держава користується певними правами примусу, яких позбавлені приватні компанії. Держава має право змусити платити податки, молодих людей чоловічої статі проходити службу в збройних силах, одержуючи плату, нижче від тієї, яка б схилила їх до добровільного проходження служби. Держава має право на примусове відчуження приватної власності. Специфіка органів державної влади полягає в тому, що результатом їх діяльності є різні рішення, які належать до різних сфер діяльності суспільства - політичної, економічної, соціальної, міждержавної, екологічної тощо, які набирають інформаційну форму (закони, постанови, розпорядження, довідки і т.п.). З іншого боку, предметом праці в органах державної влади є інформація, що також є одним з ресурсів цих органів. Подібні системи управління називають адміністративними. Адміністрація являє собою: 1) управлінську діяльність органів державної влади; організаційну діяльність у сфері управління; 2) органи державної влади; 3) урядовий апарат; 4) посадових осіб, керівний персонал якоїсь установи, підприємства; 5) розпорядників, відповідальних розпорядників чимсь. Орган державної влади — це певний державний інститут, що засновується державою у встановленому законодавством порядку і діє за його повноваженнями. Органи державної влади України характеризуються певними рисами. Будь-який орган представляє Україну як державу як всередині країни, так і за її межами. Він діє за дорученням держави, що законодавчо визначає його правовий статус. Орган Української держави є відносно самостійною частиною єдиної системи органів державної влади України, що будується за принципом поділу влади. Він виступає від імені держави й у той же час від власного імені і займає цілком визначене місце в державному апарату. Для здійснення власних завдань і функцій держава наділяє органи державної влади державно-владними повноваженнями, які закріплюються в окремому нормативному правовому акті і дають можливість здійснювати державну владу в трьох її формах: законодавчій, виконавчій й судовій. За допомогою цих повноважень визначаються конкретні права й обов'язки цих органів, у межах яких вони вправі реалізувати надані їм права, приймати відповідні акти, обов'язкові для виконання підлеглими органами, службовими особами і громадянами, а також здійснювати контроль за їхнім виконанням. Владні повноваження передбачають: утворення органа державної влади у встановленому порядку; вид його державної діяльності; загальнообов'язкову силу його актів. Владні повноваження властиві також органам місцевого самоврядування, однак вони не мають державного характеру і не здійснюються від імені Української держави. Державно-владні повноваження, які закріплюються в компетенції відповідних органів державної влади, визначаються на основі встановлених законом або іншим правовим актом предметів відання, прав і обов'язків, які необхідні їм для виконання їх діяльності. Компетенція цих органів визначається Конституцією України, законами України, указами Президента України, окремими постановами Кабінету Міністрів України, нормативними актами міністерств, інших ЦОВВ, а також відповідними нормативними актами місцевих державних адміністрацій. Вона також передбачає чітке й вичерпне право й обов'язки певного органа держави. За допомогою встановлення компетенції державного органа визначається його місце в системі органів держави. Для кожного з державних органів законодавством передбачені підстави, види й міра юридичної відповідальності. Ознакою органу державної влади є правові зв'язки, що поєднують особистий склад органу держави в єдине ціле. Вони виражають: — службову супідрядність між працівниками; — покладання відповідальності й обов'язок нести відповідальність; — призначення керівників нижчестоящих державних органів керівниками вищих органів. Характерною рисою органів державної влади є те, що орган держави як відносно відділена частина однієї єдиної системи державного апарату являє собою певним чином організований колектив громадян України (Кабінет Міністрів України) або одну особу, що має громадянство України (Президент України, Генеральний прокурор України). Матеріальну основу організації і діяльності органу державної влади становлять кошти державного бюджету. Інші ознаки властиві як органам влади, так і органам об'єднань громадян (політичним партіям і громадським організаціям). Розмежувальною лінією є те, що діяльність органів державної влади, а звідси і їхні акти, стосуються всіх громадян України й іноземців, що перебувають на території України, а нормативні акти громадських об'єднань обов'язкові лише для членів таких об'єднань. Ознакою органів державної влади є те, що кожний має властиву лише йому внутрішню структуру. Важливою рисою органа є обмеженість його діяльності територією. Діяльність органа держави базується на застосуванні методів переконання й примуси. Відповідному виду органів державної влади властиві власні форми організації, методи діяльності. Кожний з державних органів має власне майно і, найголовніше, — статус юридичної особи. Організація як процес і функція управління. Внутрішня організація органа державної влади розглядається як процес його структурного впорядкування і функціонування, що реалізується відповідно до властивих йому цілей і завдань. Таким чином, орган державної влади є системно організованим. Йому властиві: цілі і загальні функції; єдність принципів утворення, побудови і діяльності; структурна єдність; співпідпорядкованість і інші ієрархічні зв'язки й відносини; прийняття нормативно обумовлених управлінських рішень, узгодження їх між собою. Організація як процес передбачає створення структури об'єкта (у цьому випадку таким об'єктом є органи державної влади або органи місцевого самоврядування), що надає можливість людям (державним службовцем) ефективно спільно працювати для досягнення цілей, які стоять перед об'єктом, і здійснювати систематичну координацію завдань, формальних взаємин виконавців. У сучасній парадигмі управління існує два аспекти організаційного процесу. Один з них — розподіл організації на підрозділи цілей і стратегій, що і є структурним упорядкуванням об'єкта (державного органа) і відображає процес побудови його організаційної структури. У процесі внутрішньої побудови організації здійснюється спеціалізований розподіл праці, наявний у державній організації, як і в будь-якій іншій. Під спеціалізованим розподілом праці розуміють закріплення певної роботи за фахівцями. З огляду на те, що в органах державної влади в основному працюють адміністративні менеджери й фахівці з виконання конкретних функцій управління, спеціалізований розподіл праці відбувається в основному за функціональною ознакою, або за виконуваними завданнями. Вертикальний розподіл праці, тобто відділення роботи з координації від безпосереднього виконання завдань, необхідний для успішної групової роботи і для здійснення контролю виконання. Кількість осіб, підлеглих одному керівникові, являє собою сферу контролю. Сфера контролю — це важливий аспект організаційної структури органа державної влади. Якщо одному керівникові підкоряється досить велика кількість людей, то мова йде про широку сферу контролю, що обумовлена плоскою структурою управління. Якщо сфера контролю вузька, тобто кожному керівникові підкоряються мало людей, можна вести мову про багаторівневу структуру. На практиці сфера контролю в державній організації істотно відрізняється як рівнями управління, так і функціональними галузями. Іншим аспектом укладу організації є взаємини повноважень, які пов'язують вище керівництво з нижніми рівнями працюючих і забезпечують можливість розподілу й координації завдань. Засобом встановлення відносин між рівнями повноважень, є делегування. З делегуванням тісно пов'язані ще два поняття управління: відповідальність і організаційні повноваження. Відповідальність — це зобов'язання виконувати поставлені завдання і відповідати за їх задовільне вирішення. Під зобов'язанням розуміють те, що від індивіда, коли він займає певну посаду в організації, очікується виконання конкретних робочих вимог. Фактично індивід укладає контракт з організацією на виконання завдань певної посади в обмін на одержання певної винагороди. Відповідальність означає, що працівник відповідає за результати виконання завдання перед тим, хто передає йому повноваження. Делегування як термін, що використовується в теорії управління, означає передачу завдань і повноважень особі, що бере на себе відповідальність за їх виконання. Хоча особа, на яку покладена відповідальність за вирішення будь-якого завдання, не зобов'язана виконувати його особисто, вона залишається відповідальною за задовільне завершення роботи. Якщо передбачається, що будь-яка особа бере відповідальність за задовільне виконання завдання, то організація повинна надати їй потрібні ресурси. Керівництво здійснює це шляхом делегування повноважень разом із завданнями. Повноваження — це обмежене право використовувати ресурси організації і направляти зусилля деяких її співробітників на виконання певних завдань. Повноваження делегуються посаді, а не індивідові, що займає її. Ліміти повноважень усередині організації, як правило, визначаються політикою, процедурами, правилами й посадовими інструкціями, викладеними в письмовому вигляді, або передаються підлеглому усно. Теоретики менеджменту відзначають, що часто плутають повноваження і владу. Повноваження визначають як делеговане, обмежене право використовувати ресурси організації, властиві даній посаді. На відміну від цього, влада — це реальна здатність діяти або можливість впливати на ситуацію. Можна мати владу, не маючи повноважень. Повноваження, інакше кажучи, визначають, що має право робити особа, яка займає певну посаду. Влада визначає, що вона дійсно може робити. Система організаційних повноважень в органах державної влади і органах місцевого самоврядування, в основному, залежить від правового статусу відповідного органу. Організація як процес передбачає також систематичну координацію завдань, формальних взаємин людей, що їх виконують. Без відповідної формальної координації різні рівні, функціональні зони й окремі особистості (державні службовці) легко можуть зосередитися на забезпеченні власних інтересів, а не на інтересах організації в цілому, що особливо небезпечно для державних органів виконавчої влади і місцевого самоврядування. Можливість розподілу і координації завдань забезпечується двома аспектами організаційного процесу: - розподілом організації на підрозділи; - визначенням відносин повноважень. Одним з напрямків розподілу праці в організації є формулювання завдань. Завдання — це заздалегідь нормативно визначена серія робіт або частина роботи, що повинна бути виконана попередньо встановленим способом у попередньо обумовлений термін. З технічної сторони завдання визначаються не для працівника, а для конкретної посади. На основі рішення керівництва про структуру кожна посада містить певний перелік завдань, які розглядаються як необхідні для досягнення цілей організації. Організація як функція управління передбачає розподіл ресурсів, необхідних органу державної влади для виконання його завдань у просторі й часі. Тобто організація органа передбачає роботу з людьми — державними службовцями (їх підбір, навчання, створення системи мотивації, розвиток персоналу); організацію інформаційно-комунікаційних зв'язків, забезпечення інформаційною й комунікаційною технікою, формування (організацію) інформаційних систем і мереж; організацію бюджетування функцій і завдань. Адміністративна реформа, що здійснюється в Україні, розглядається як концептуально осмислений перехід до нової філософії управління, що має потребу в системному відновленні всього змісту діяльності органів державної влади.