21534_136408666

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК

Б.Н. ТОПОРНИН

ЕВРОПЕЙСКОЕ

ПРАВО

МОСКВА

ЮРИСТЪ

1998

Учебник

УДК341(4)(075.8) ББК 67.412.1 'Т58

Издано при содействии программы Тасис «Edrus-9056» по созданию Института европейского права

Топорнин Б.Н. Европейское право: Учебник. – М.: Юристъ, 1998. – 456 с. ISBN 5-7975- 0061-2 (в пер.)

Первый учебник по европейскому праву в системе высшего юридического образования России написан на основе изучения проблем развития европейских сообществ и Европейского союза начиная с первых шагов европейской интеграции и вплоть до настоящего времени.

На основе анализа учредительных договоров (Парижский договор 1951 г., Римские договоры 1957 г.), Маастрихтского (1992) и Амстердамского (1997) договоров о Европейском союзе трактуются вопросы правопорядка Европейского союза и европейских сообществ, анализируются их институты, а также механизм рассмотрения судебных споров.

Учебник рассчитан на студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и факультетов, на юристов-практиков, работающих в государственных учреждениях и занимающихся вопросами отношений с Европейским союзом, а также на юристов в сфере российского частного бизнеса, развивающего связи с фирмами, банками и предприятиями, находящимися в зоне действия европейского права.

УДК341(4)(075.8) ББК 67.412.1

ISBN 5-7975-0061-2 © «Юристъ», 1998 © Топорнин В.Н., 1998

- 2 -

Предисловие

В настоящее время не просто обозначилась, а самым серьезным образом выявилась настоятельная потребность в том, чтобы обновить систему высшего юридического образования в России, привести эту систему в соответствие с потребностями нашего времени. Качеству подготовки специалистов, от которых во многом будет зависеть облик государства и права России в XXI в., должно быть уделено первостепенное внимание. Именно они – новые поколения российских юристов призваны развивать и осуществлять высокие идеалы правового государства, провозглашенные в действующей Конституции страны, но далеко еще не реализованные в действительности. Перед выпускниками юридических вузов встанет задача укрепления законности и правопорядка во всех сферах жизни российского общества – в экономике, культуре, политике, социальной сфере. Самое главное в работе юристов – расширять и обеспечивать права и свободы человека, укреплять уважение к его достоинству. Нужно будет обеспечивать верховенство права в международных отношениях – как политических, так и экономических, культурно-научных.

Для решения этих сложных и масштабных задач юристам будущего потребуется широкий спектр знаний, понимание глубинных закономерностей правового развития в своей стране и во всем мире, способность хорошо ориентироваться в многообразии правовых систем, существующих на земном шаре. В условиях, когда Россия усиливает сотрудничество и взаимодействие с другими государствами на региональном и глобальном уровнях, высокая квалификация юриста подразумевает умение быстро воспринимать и правильно оценивать новые явления в правовой жизни за пределами страны, применять зарубежное и международное право. При этом высшее юридическое образование должно не только давать знания права по состоянию на сегодняшний день, но и раскрывать тенденции развития, обеспечивать «задел» на будущее.

Особое значение имеет расширение сферы приложения сил юристов, прежде всего юристов-практиков. Раньше в эту сферу входила работа в аппарате Советов и исполнительных органах, что на юридических факультетах нередко охватывалось понятием «советское строительство», – в правоохранительных органах (суд, прокуратура, милиция и т.д.)> а также в сфере хозяйственной деятельности государства, типичной для которой была профессия «юрисконсульт». Для всех перечисленных видов деятельности вполне достаточным в реальной жизни было знание внутригосударственного права. Что касается зарубежного и международного права, то глубокого изучения этих учебных дисциплин практика по-настоящему не требовала. Специалисты по данным дисциплинам нужны были в ограниченном количестве, только для системы Министерства иностранных дел и Министерства внешней торговли, которые готовили для себя кадры в собственных специализированных учебных заведениях.

Ныне положение резко изменилось. Границы России широко распахнулись для развития экономических, политических, научных, культурных и многих других видов отношений с другими странами, международными организациями, контактов людей. В этих условиях знание права зарубежья становится непременным требованием, предъявляемым к юридической профессии. Сегодня такое знание необходимо не только в государственных учреждениях, но и в частном бизнесе, в том числе в коммерческих банках, акционерных обществах, торговых фирмах. Зарубежные связи идут ныне как через Москву, так и через субъекты Российской Федерации, а также непосредственно через предприятия. В России создаются совместные предприятия, предприятия с полным иностранным участием, осуществляются другие инвестиционные проекты зарубежного капитала. Международный характер приобрела борьба с преступностью.

- 3 -

Эти и многие другие примеры убедительно говорят о том, что более глубокое и активное изучение многообразия права в мире должно стать одним из обязательных условий подготовки высококвалифицированного российского юриста.

К новым юридическим феноменам относится и европейское право. Его еще не было, казалось, совсем недавно, когда юридические факультеты университетов оканчивали их нынешние профессора. Свою недолгую историю европейское право ведет с создания на континенте сначала Совета Европы (1949), а затем трех европейских сообществ – Европейского объединения угля и стали (1951), Европейского экономического сообщества и Евратома (1957 г.). Важным

- 4 -

I. ЕВРОПЕЙСКОЕ ПРАВО - НОВАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ СПЕЦИАЛЬНОСТЬ

Европейское право и европейская интеграция

Европейское право – новое явление в мире. Оно возникло и сложилось во второй половине XX в. буквально на глазах у живущих ныне людей и потому не может конкурировать не только с традиционными отраслями права, такими, как гражданское или конституционное право, известными еще со времен Древнего Рима, но и с появившимися значительно позже. Европа и весь мир длительное время развивались, не испытывая потребности в праве, которое сегодня называется европейским.

Возраст, безусловно, имеет для права немалое значение. Он прежде всего свидетельствует о том, что данное право не историческая случайность, а закономерное отражение объективных потребностей времени. Возраст права – это также сертификат проверки практикой, испытания на устойчивость и долговременность. Зрелость и опыт приходят к праву, как правило, с годами, десятилетиями и даже столетиями. Возраст права тем самым говорит и о том, что у него накоплен потенциал на будущее.

Европейское право, однако, не нуждается в скидках на молодость. Уже сегодня оно отвечает самым строгим требованиям, предъявляемым к любом}' праву – старому или новому. Европейское право характеризуется передовыми подходами к регулированию своего предмета, отработанностью институтов и отдельных норм, их взаимной согласованностью и,

– что следует особо подчеркнуть, – эффективностью. Оно вносит много нового и интересного в теорию и практику современной юриспруденции.

Европейское право является одновременно как продуктом, так и инструментом интеграции, развернувшейся в Западной Европе. Сегодня интеграцию вообще, а экономическую интеграцию в особенности, называют велением времени, вновь открытым законом истории. Интеграция стала чуть ли не главной идеей, стержнем программногих политических партий и общественных движений, притягательным лозунгом, вокруг которого собирают своих сторонников современные лидеры. Отношение к интеграции зачастую предопределяет повороты во внешней и внутренней политике государств, существенно влияет на судьбы народов. Понятно поэтому, что о проблемах интеграции рассуждают, спорят не только специалисты, теоретики и практики, но и миллионы простых граждан. И, – что весьма характерно, – интерес к проблемам интеграции не ослабевает, а наоборот, возрастает.

Интеграционные процессы развиваются ныне почти повсеместно, на многих континентах земного шара. Сравнительно недавно была создана Северо-Американская зона свободной торговли, ранее возникла Латино-Американская зона свободной торговли. На севере Южной Америки шесть стран образовали Андскую группировку. АСЕАН, представлявший прежде чисто политическую организацию, трансформируется в значительной части в структуру экономического сотрудничества. Развиваются интеграционные тенденции в Африке.

Объективные потребности интеграции, помноженные на историческую общность народов и сложившиеся между ними связи, привели к тому, что на территории бывшего Советского Союза появилось Содружество Независимых Государств. Развитие интеграции стало предметом первостепенной заботы России и других бывших союзных республик

СССР. В рамках СНГ принято множество деклараций, конвенций, соглашений, других правовых актов, создан ряд структур, в том числе Совет глав государств, Исполнительный секретариат. Как сказано в Уставе СНГ, Содружество служит дальнейшему развитию и укреплению отношений дружбы, добрососедства, межнационального согласия, доверия, взаимопонимания и взаимовыгодного сотрудничества между государствами-членами (ст. 1).

- 5 -

Интеграционные процессы в рамках СНГ проходят неровно, спотыкаясь на ухабах истории. Государства избрали неодинаковые модели интеграции и потому продвигаются вперед на разных скоростях. На наиболее высоком уровне находятся отношения между Россией и Белоруссией, создавшими равноправный союз двух братских народов. Интересы создания единого экономического пространства объединили четыре государства: Россию, Белоруссию, Казахстан и Киргизию. Успехи в реализации намеченных планов несомненно будут способствовать дальнейшему развертыванию интеграции бывших советских республик, строящих ныне свои отношения на основе взаимного уважения принципов суверенного равенства и добровольности.

Ивсе же наиболее очевидным и убедительным подтверждением объективной природы

ипрактической целесообразности интеграции стал опыт Западной Европы. Именно здесь достигнуты самые впечатляющие результаты, подтверждающие правильность избранного направления развития. В Западной Европе найдены и апробированы эффективные экономические, политические и правовые решения, предопределившие как содержание, так

иформы интеграционных процессов. Далеко не все и не сразу шло гладко, но объединившиеся страны продемонстрировали способность преодолевать неудачи и трудности, наращивать потенциал интеграции. Для интеграции в Западной Европе характерна устойчивость основ в сочетании с динамизмом развития; этот регион не стоял на месте, а приспосабливался к меняющимся обстоятельствам, стремился дать быстрые ответы на вызов времени.

Пример Западной Европы поражает, далее если оперировать одними только количественными показателями. Как известно, вначале на интеграционных принципах объединились шесть стран (Франция, Германия, Италия, Бельгия, Голландия, Люксембург), затем к ним примкнули еще три (Великобритания, Дания, Ирландия). После того как в сообщества вступили Греция, Испания и Португалия, совместно интеграцию осуществляли уже 12 государств, а теперь их стало 15 (добавились Австрия, Швеция и Финляндия). На этом подсчеты не заканчиваются, поскольку по некоторым проектам можно ожидать, что единой структурой Европейского союза будет охвачено 25–28 стран.

Из Западной Европы пришли новые термины, которые стремительно ворвались не только в профессиональный, но и в обиходный лексикон. Пожалуй, самым популярным стал термин «интеграция» – от латинского integratio, что означает восстановление целого, воссоединение. Оперировать прежними понятиями, подобными «международному сотрудничеству» или даже «европейскому сотрудничеству» оказалось уже трудно, поскольку они не отражали суть новых явлений. Более того, понятие «интеграция» сегодня прямо противостоит понятию межгосударственного сотрудничества на основе принципов международного права. Интеграция понимается прежде всего как выход за пределы такого сотрудничества, вплоть до создания единой структуры, отличающейся наднациональными (надгосударственными) чертами.

Уже многим становятся понятными такие, например, понятия, как «общий рынок», «таможенный союз», «свободное движение товаров, финансов, услуг и людей» и т.д. Люди быстро свыклись с официальным титулом интегрированной Европы как «Сообщества», а теперь в дополнение освоили еще одно понятие – «Европейский союз». Судя по всему, движение вперед не остановится, а поскольку потенциал интеграции поистине неисчерпаем, можно ожидать, что терминология нашего времени будет пополняться.

Самые главные аргументы в пользу или против интеграции, как всегда, следует искать в статистике. И эти аргументы достаточно красноречивы. Сегодня, когда Европейский союз объединяет 15 европейских государств, на его территории, составляющей более 2 млн. кв. км, проживают около 380 млн. человек. На долю Европейского союза приходится более 20% мирового экспорта, а это значит, что Западная Европа по данному показателю вышла на

- 6 -

первое место в мире. Для сравнения отметим, что на долю США в мировом экспорте приходится 15%, а на долю Японии – 10%.

Экономика Европейского союза носит развитой характер. В сфере услуг (байки, коммерция, транспорт, страхование, коммуникации, гостиницы и др.) занято примерно 60% всех работающих в странах, входящих в Союз, в промышленности – 33%, а в сельском хозяйстве – 7%.

Интеграция в Западной Европе на всех своих этапах характеризовалась высоким уровнем правового регулирования. Собственно говоря, она и началась с права. Ее базовые принципы, основные институты и направления развития были определены в учредительных договорах, которые играют роль своего рода конституции Европейского союза. Интеграция развертывалась на хорошо разработанной правовой основе, образуемой важнейшими правовыми актами. Наконец, в европейских сообществах имеется своя судебная система, функционирующая в соответствии с нормами материального и процессуального права сообществ.

Европейское право, с одной стороны, служит главным регулятором интеграции, способствует ее развитию, а с другой – отражает и воплощает ее результаты и потребности. И чем теснее европейское право (как и любое другое право) связано с происходящими в обществе процессами, чем полнее и точнее оно отражает условия и потребности развития, тем успешнее влияет на регулируемые им процессы. Иначе право может стать малодейственным, пассивным фактором общественного развития или, что совсем плохо, превратиться в тормоз прогресса, стать барьером на пути решения неотложных задач, поставленных самой жизнью.

Конечно, далеко не все в развитии интеграции зависит от права. Очень многое предопределяется политической волей государств-участников, заданным курсом интеграции, поставленными конкретными задачами. Иными словами, в развитии европейского права постоянно просматривается идеология интеграции. И если общая стратегия – установка на развертывание интеграционных процессов остается в принципе неизменной, то тактика интеграции – вещь изменчивая. Наряду с объективными факторами это объясняется во многом мерой готовности тех или иных стран к интеграции, различиями в подходах к определению ее сроков и этапов, выбору модели ее организации.

Если проследить развитие интеграционных процессов в Западной Европе, можно прийти к выводу, что с самого начала были сформулированы и выдвинуты три основных подхода и, соответственно, три организационные модели. Они со временем не только не отпали, а стали более отработанными, впитали в себя накопленный опыт и получили дополнительные аргументы в свою пользу. Сегодня эти подходы и основанные на них организационные модели определяют содержание и характер споров, ведущихся вокруг выбора путей интеграции на каждом ее новом этапе.

Первый подход состоит в том, чтобы до конца использовать модель международной организации, строить отношения на базе международного права. Этот подход можно назвать функционалист-ским. Он отличается большой долей прагматизма и сводится к тому, чтобы обеспечивать прежде всего свободу торговли и только постепенно, на отдельных участках интеграции переходить к более тесному экономическому сотрудничеству. Что касается создания наднациональных структур и наделения их соответствующими полномочиями, то такое возможно и полезно только на тех участках интеграции, где для этого созрели необходимые предпосылки.

Второй подход – движение к федералистской модели, что подразумевает скорое усиление государственных, наднациональных черт в организационной структуре и праве

- 7 -

сообществ. Подобное развитие иной раз уподобляют становлению единого государства, части которого сохраняют значительно более широкую самостоятельность и свободу действий, чем в традиционной федерации. Но так или иначе движение идет по пути к Соединенным Штатам Европы, в которых наряду с единым экономическим пространством, общим рынком будет осуществляться политическое сотрудничество.

Третий подход основывается на идеях конфедерализма. Европейский союз предлагается построить как союз государств, сохраняющих свою независимость и самостоятельность и сотрудничающих друг с другом преимущественно или исключительно в экономической сфере. Конфедерация может иметь свои собственные институты, которые в принципе должны действовать на началах единогласия. Решение вопросов большинством голосов видится лишь в подряде исключения.

Нельзя сказать, что споры, связанные с выбором основного подхода и, соответственно, организационной модели интеграции, закончились полной победой одних и сокрушительным поражением других взглядов. В принятых решениях попеременно отражались то те, то иные воззрения на интеграцию, ее масштабы и формы, а нередко наблюдалось взаимопереплетение таких воззрений. Свою роль играли конкретные, как экономические, так и политические интересы стран. Теория постоянно проверялась и изменялась под влиянием исторических условий, при которых осуществлялась интеграция.

рубежом в развитии европейского права стала трансформация трех названных сообществ в Европейский союз (1992), который подвергся серьезной реформе в 1997 г. Свой вклад в европейское право внесли многие другие межгосударственные организации, созданные за последнее десятилетие на континенте. Знание европейского права является сегодня необходимым для многих людей, так или иначе соприкасающихся с интеграционными процессами в Европе, с отношениями между этим континентом и остальным миром.

Особенно большое значение имеет изучение права европейских сообществ, правопорядка всего Европейского союза. С одной стороны, это предопределяется той ролью, которую Европейский союз играет как в жизни нашей страны, так и во всем мире. Сегодня входящие в его состав страны являются главными торговыми партнерами России, а отношения с ними предопределяют многое в системе мировых экономических и политических связей. С другой стороны, изучение права европейских сообществ и Европейского союза представляет большой познавательный интерес. В процессе интеграции государств – членов Европейского союза найдены и опробованы многие решения сложнейших правовых проблем современности, накоплен ценнейший опыт. Речь идет о реальном продвижении по пути ко все более тесному сотрудничеству и союзу народов Европы.

Россия вполне обоснованно стремится не только к активному выходу на единый внутренний рынок европейских сообществ, но и к усилению притока инвестиций из государств – членов сообществ в свою экономику. Мощный экономический потенциал сообществ, политическая активность Европейского союза дают основания для уверенности в том, что и в будущем это направление во внешней политике России сохранит свое первостепенное значение. К тому же нельзя не учитывать перспективы расширения Европейского союза, уже состоящего из 15 государств. В очереди на прием в Союз в наше время стоит 12–15 стран. Большое практическое значение приобретает вступление в силу заключенного в 1994 г. Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Россией и Европейским союзом.

Успешная реализация возможностей, предоставляемых нашей стране этим Соглашением, предполагает необходимость его правового обеспечения. Достаточно

- 8 -

напомнить, что стороны предоставляют друг другу режим наибольшего благоприятствования, свободу транзита, освобождение от импортных пошлин и сборов на временно ввозимые товары, отменяют многие количественные ограничения на ввоз товаров. Произошли выгодные для России изменения в сфере защиты внутреннего рынка. Установлено, что компании и граждане России получают благоприятные условия для выхода на единый рынок европейских сообществ, а компании и граждане Европейского союза соответственно на российский рынок. Соглашение существенно способствует сближению России с Европейским союзом и укреплению ее позиций на континенте и во всем мире.

Опыт интеграции государств – членов Европейского союза имеет не только региональное значение. Изучение его правопорядка полезно также при анализе проблем, связанных с интеграцией на территории бывшего СССР. Разумеется, это не означает призыва к механическому подражанию, к применению в иных условиях того, что уже сделано в странах Западной Европы. Даже слабые попытки слепого копирования потерпели бы неминуемый провал. Вместе с тем было бы по меньшей мере неразумно не учиться на примерах других стран, каждый раз изобретать собственный велосипед. В правопорядке сообществ и Европейского союза, особенно в том, что касается правового регулирования экономической интеграции, были сформулированы, обоснованы и практически реализованы положения, сопоставимые по своему значению разве что с высокими технологиями, отличающими научно-технический прогресс современности.

Совсем недавно правопорядку европейских сообществ и Европейского союза в программах высшего юридического образования в России отводилось крайне мало места. В лучшем случае этому вопросу уделялось внимание в лекционных курсах по международному праву, в тех разделах, которые посвящались международным организациям. В качестве таких организаций преподносились европейские сообщества, а затем и Европейский союз. С такой постановкой дела далее мириться просто невозможно. Иначе как элементарной правовой неграмотностью это назвать нельзя. Закономерно, что сегодня курс европейского права все чаще на самостоятельных началах включается в программы юридических факультетов университетов, других высших юридических учебных заведений. Россия в этом отношении догоняет другие страны. Объем, характер и методы преподавания европейского права в России, разумеется, не могут не отличаться от моделей, применяемых в государствах

– членах Европейского союза. В этом отношении мы ближе стоим к США, Японии, другим странам, имеющим развитые экономические и другие отношения с европейскими сообществами и Европейским союзом, но не входящим в их состав. Впрочем, и здесь различия весьма существенны, что предопределяется недавней историей России.

Предлагаемый вниманию читателя учебник – первый учебник по европейскому праву в системе высшего юридического образования России. И это понятно, ибо прежде, когда не было такой учебной дисциплины, отсутствовала всякая нужда и в учебнике. Первый учебник не обязательно должен быть плохим, но он не может быть свободен от недостатков, присущих обычно всему новому. Кроме отсутствия навыков преподавания, багажа нормативного и фактического материала, нельзя не учитывать также существующий невысокий уровень знаний студентов о европейском праве. Как практика, так и общеобразовательная школа в этом отношении дают им очень мало.

Настоящий учебник написан на основе опыта преподавания европейского права в Академическом правовом университете при Институте государства и права Российской Академии наук. Данная учебная дисциплина читается студентам четвертого курса. И это не случайно. Курс носит во многом комплексный характер, связан с изложением материала, изначальные представления о котором должны были быть получены ранее. В европейском праве представлены, в сущности, почти все основные отрасли права – как публичного, так и частного, что лишь подчеркивает трудности его освоения. У данного учебника есть свои границы. В нем рассматриваются отнюдь не все стороны и не все вопросы европейского

- 9 -

права. Ведь в широком смысле само понятие «европейское право» охватывает право всех европейских организаций, включая Совет Европы, и механизм принятой им в 1950 г. Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также Организацию Североатлантического договора (НАТО), Западноевропейский союз, Организацию экономического содействия и развития (ОЭСР), Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) и многие другие. В учебнике трактуются только вопросы правопорядка европейских сообществ и Европейского союза.

Такое ограничение курса европейского права не случайно. Правопорядок европейских сообществ и Европейского союза представляет собой наиболее важный и даже самый объемный раздел европейского права, но дело в другом. Развитие западноевропейской интеграции привело к появлению качественно нового, неизвестного истории правового феномена. Это право, которое определяет организацию и деятельность структуры, сочетающей черты как международной организации, так и конфедеративного, а то и федеративного союза и одновременно отличающейся от них. С практической точки зрения удельный вес Европейского союза также резко выделяет его из конгломерата европейских организаций. В будущем несомненно расширится объем изучаемого европейского права, в первую очередь за счет права Совета Европы, но, видимо, это будет отдельный раздел курса,

авозможно, и отдельный курс.

Содной стороны, структура учебника построена так, чтобы дать представление об основных этапах развития правопорядка Европейского союза. Такой подход позволяет раскрыть закономерность и преемственность этапов интеграции, соотношение объективных и субъективных факторов в этом процессе, роль и место в нем права. Это важно для преподавания европейского права в любой стране, но особенно необходимо для России, до которой долгое время не доходила значительная доля информации о важнейших событиях, происходивших на западе Европейского континента.

Сдругой стороны, как и любой учебник по тому или иному разделу действующего права, учебник по европейскому праву призван дать знания о его действующих институтах, показать механизм функционирования последних, всю управленческую структуру европейских сообществ и Европейского союза. Таким образом лучше и быстрее усваивается материал, понятнее становятся проблемы и пути их решения.

Учебник имеет еще одну особенность, продиктованную временем. В известной мере он носит незавершенный характер, поскольку не отражает итоги Межправительственной конференции 1996–1997 гг., призванной подготовить новую реформу Европейского союза. Вероятно, Конференция разработает проект договора о внесении изменений и дополнений как в общую концепцию интеграции, так и в ее институты и в весь комплекс правового регулирования. Однако ждать ее окончательных результатов, особенно в том случае, когда потребуется ратификация принятых документов в национальных парламентах, придется еще долго, может быть, не менее двух лет, а учебный процесс нельзя остановить на такой срок. Выходом из сложившегося положения стало выделение в учебнике специальной главы, посвященной планам перестройки механизма интеграции. Таким образом студенты будут подготовлены к переменам, которые могут вскоре произойти в европейском праве. Разумеется, тогда потребуется и новое издание учебника.

Европейское право: многозначность понятия

Европейское право – понятие многозначное. Во-первых, это отдельная отрасль права, имеющая свой предмет и методы регулирования. Во-вторых, европейское право представляет собой учебную дисциплину, предназначенную для преподавания системы знаний о европейском праве и для подготовки специалистов для работы в сфере правового регулирования. В-третьих, европейское право выступает как наука, изучающая основы

- 10 -