Адміністративне право Ю.П.Битяк 2007

ЗАКОННІСТЬ У СФЕРІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ	241

До підсумкової стадії належать такі дії, як: 1) прийняття рішення за результатами контролю; 2) доведення його до ад ресата (а в необхідних випадках і до відома громадськості, пра воохоронних органів, інших осіб, зацікавлених у результатах контролю); 3) надання допомоги підконтрольній структурі в наведенні порядку на об’єкті; 4) контроль за виконанням рішень, прийнятих за підсумками контролю.

Контролю притаманні свої принципи. До них належать: 1) уні версальність (це означає, що контроль має охоплювати всі ділян ки державного, господарського та соціально культурного буді вництва); 2) систематичність (проводиться не одноразово, час від часу, а за певною схемою, постійно); 3) безсторонність (до сягається шляхом покладення завдань контролю на осіб, які не зацікавлені в його результатах); 4) реальність (забезпечується наявністю необхідних кваліфікованих кадрів контролерів); 5) дієвість, оперативність, результативність (припускають швид ке проведення контрольних дій контролюючим органом у разі одержання повідомлень про порушення, запобігання правопо рушенням і причинам, що їм сприяли, своєчасне вжиття заходів щодо їх усунення, притягнення у відповідних випадках винних до відповідальності); 6) гласність (дозволяє, а в деяких випад ках і стає обов’язком доведення результатів контролю до відома громадськості або правоохоронних органів, інших осіб, зацікав лених у результатах контролю).

Контроль можна класифікувати: за органами, які його здійснюють; за сферою діяльності, яка підлягає контролю; за формами його проведення.

Контроль здійснюють: 1) органи законодавчої влади (Вер ховна Рада України); 2) Президент України та його Адмініст рація; 3) представницький орган АРК — Верховна Рада АРК; 4) органи виконавчої влади (Кабінет Міністрів України, Рада міністрів АРК, міністерства, державні комітети та інші цент ральні органи виконавчої влади, місцева державна адміністра ція, адміністрація підприємств, установ, організацій; 5) судові органи (Конституційний Суд України, суди загальної юрис дикції, арбітражні суди); 6) спеціальні контролюючі органи — державні інспекції та служби (пожежна, санітарна, автомобіль на та інші інспекції, Державна податкова адміністрація, Дер жавна митна служба тощо); 7) органи місцевого самоврядуван ня (місцеві ради та їх виконавчі органи).

242	ГЛАВА 18

За сферою діяльності, яка підлягає контролю, контроль поді ляють на відомчий, міжвідомчий і над (або поза) відомчий.

Відомчий контроль здійснюють міністерства та відомства всередині відповідної структури (тому його ще називають внутрішньовідомчим або просто внутрішнім контролем). Та кий контроль тісно пов’язаний із завданнями, що стоять перед міністерствами й відомствами. Загальні питання його органі зації та проведення регулює Порядок здійснення міністерства ми, іншими центральними органами виконавчої влади внутріш нього фінансового контролю1. Відповідно до цього акта в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади створюються і функціонують самостійні внутрішньовідомчі контролюючі структури — контрольно ревізійні підрозділи, завданням яких є перевірка фінансово господарської діяль ності підпорядкованих їм державних (казенних) підприємств, установ і організацій. Порядок організації і проведення ревізій та перевірок фінансово господарської діяльності підприємств, установ і організацій визначається інструкціями, які затверд жують керівники міністерств, інших центральних органів ви конавчої влади за погодженням із Головним контрольно реві зійним управлінням України (далі — ГоловКРУ).

Здійснюючи керівництво відповідними сферами управлін ня, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади в межах своєї компетенції видають акти, організовують і конт ролюють їх виконання. Повноваження цих органів, у тому числі й контрольні, закріплено в законах, положеннях про відповідні міністерства й відомства, управління (відділи) місцевих органів державної виконавчої влади, статутах державних підприємств, установ і організацій. У міністерствах і відомствах для здійснення контрольних функцій утворюють відомчі інспекції, групи. Контрольні повноваження покладають також на юри дичні служби та юрисконсультів.

Сутність міжвідомчого контролю полягає в тому, що його здійснює орган міжгалузевої компетенції за виконанням загаль нообов’язкових правил, які діють у відповідній сфері.

Першою особливістю міжвідомчого контролю є те, що він виключає підпорядкованість, тобто здійснюється органом

1 Затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 22 травня 2002 р. № 685 // Офіційний вісник України. — 2002. — № 21. — Ст. 1047.

ЗАКОННІСТЬ У СФЕРІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ	243

іншої відомчої належності. Друга особливість такого контро лю полягає в тому, що коло питань, яке має право перевіряти орган міжвідомчого контролю, є вузьким, спеціальним, тобто прив’язане до завдань, які стоять перед цим органом. Наприк лад, Державний комітет статистики України контролює тільки порядок організації та ведення статистичної звітності міністер ствами, державними комітетами та іншими відомствами. Міністерство фінансів України за допомогою ГоловКРУ здійс нює контроль за використанням грошових коштів, матеріаль них цінностей, їх збереженням, контролює стан і достовірність бухгалтерської звітності. Вони не втручаються в інші функціо нальні повноваження підконтрольного органу.

До міжвідомчого контролю слід віднести й контроль з боку різних спеціалізованих державних інспекцій, служб, комісій, ко мітетів, управлінь тощо, які структурно входять до складу відпо відних міністерств чи відомств. Це пожежна, санітарна, автомо більна та інші інспекції, підрозділи Державного комітету стан дартизації, метрології та сертифікації, митної служби, управлінь цивільної авіації та ін. Згідно з наданими їм повноваженнями вони здійснюють контроль за додержанням загальнообов’язко вих правил у різних сферах діяльності — промисловості, сільському господарстві, транспорті, охороні природи тощо.

Надвідомчий контроль здійснюють органи загальної компе тенції — Кабінет Міністрів України, Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації з питань господарського, соціально куль турного та адміністративно політичного будівництва, незалеж но від відомчого підпорядкування об’єктів контролю.

Ще однією характерною рисою зазначених видів контролю є те, що тільки за результатами відомчого й надвідомчого контро лю винну особу можна притягнути до дисциплінарної відпові дальності за тих обставин, що перевірки здійснюють вищі поса дові особи, які наділено правом прийому на роботу. Результатом проведення міжвідомчого контролю може стати притягнення до адміністративної або кримінальної відповідальності.

Контроль здійснюють у формі перевірок (обстеження й вив чення окремих напрямів фінансово господарської діяльності, за результатами якої складають довідку або доповідну запис ку), ревізій (документальний контроль фінансово господарсь кої діяльності, за наслідками якої складають акт), витребуван ня звітів тощо.

244	ГЛАВА 18

Контроль слід відрізняти від близького до нього виду дер жавної діяльності — нагляду, хоча вони мають деякі спільні ознаки. Їх поєднують єдина мета — забезпечення законності й дисципліни в державному управлінні, форми здійснення ро боти — перевірки, витребування звітів, пояснень тощо, обов’яз ковість вказівок. Але контроль, на відміну від нагляду, прово диться повсякденно й безперервно широким колом органів. Нагляд же здійснює єдиний державний орган — прокуратура. (Санітарний, пожежний нагляд і деякі інші види діяльності неточно називаються наглядом. Насправді ж — це контроль.) Різна у них і нормативна база. Головне ж, чим відрізняється контроль від нагляду, — це те, що контролюючий орган має право втручатися в оперативну діяльність підконтрольного об’єкта (іноді підміняючи собою керівний орган цього об’єкта) й самостійно притягувати правопорушників до юридичної відповідальності, в той час як прокуратуру позбавлено таких можливостей. Наприклад, органи пожежного, санітарного на гляду, ветеринарного контролю можуть прийняти рішення про призупинення (за наявності підстав для цього) роботи підкон трольного їм об’єкта до усунення виявлених ними правопору шень. Такі їх дії фактично прирівнюються до управлінської діяльності адміністрації цих об’єктів або вищих відносно них органів. Крім того, вони можуть самостійно притягати до ад міністративної відповідальності винних у порушенні правил посадових осіб об’єктів, експлуатацію яких призупинено.

Прокуратура, здійснюючи нагляд, тільки ставить питання про усунення виявлених нею порушень законодавства. Про курор приносить протест, вносить припис або подання про усу нення порушень закону або виносить постанову про дисцип лінарне провадження, провадження в справі про адміністратив не правопорушення або про порушення кримінальної справи щодо винних осіб, але самостійно ніяких конкретних дій щодо ліквідації (припинення) протиправної ситуації не здійснює. Конкретні дії щодо наведення порядку здійснюють компетентні посадові особи — сама особа, винна у вчиненні правопорушен ня, або вища посадова особа, яка має право втручатися в опе ративну діяльність підконтрольного їй об’єкта.

Слід відзначити, що наведені ознаки, притаманні контро люючим органам і прокуратурі, не завжди представлені в пов ному обсязі. Чинне законодавство знає випадки, коли конт

ЗАКОННІСТЬ У СФЕРІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ	245

ролюючі органи мають наглядові повноваження, а в діяльності прокуратури виявляються елементи контролю. Наприклад, органи внутрішніх справ, здійснюючи адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі, не можуть самостійно притягати до відповідальності особу, яка порушує правила адміністративного нагляду (притягає суд (суддя). До речі, в ст. 1 Закону України «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі» законодавець, всупереч назві цього нормативного акта, визначає адміністра тивний нагляд як систему тимчасових заходів спостереження й контролю за поведінкою окремих осіб, звільнених з місць позбавлення волі, що здійснюють органи внутрішніх справ. Це свідчить про те, що законодавець нечітко проводить межу між цими двома видами діяльності державних органів.

Усвою чергу, письмовий припис прокурора про усунення порушень закону згідно зі ст. 22 Закону України «Про проку ратуру» підлягає негайному виконанню, тобто прокурор у цьо му разі фактично втручається в оперативну діяльність підприємства, організації, установи, перериваючи протизакон ний перебіг подій. Тут законодавець виключає свободу вибору поведінки адресата, що можливо під час застосування проку рором інших форм реагування. Але прокурор, як і раніше, са мостійно не може притягти винну посадову особу до відпові дальності за невиконання припису.

Успеціальній літературі згадують адміністративний нагляд, до якого відносять діяльність державних інспекцій і служб, виходячи з того, що ця діяльність, на відміну від прокурорсь кого нагляду, має за мету не тільки попередження протиправ них дій, усунення причин і умов, що сприяють правопорушен ням, а й застосування заходів адміністративного примусу, в тому числі адміністративної відповідальності, в разі виявлен ня порушень загальнообов’язкових правил у сфері діяльності відповідної інспекції чи служби. Характерним є і те, що інспекції та служби самостійно застосовують адміністративно примусові заходи відповідно до КпАП, спеціальних законів і положень про адміністративні правопорушення, в межах по кладених на них завдань втручаються в оперативну діяльність органів, які перевіряють (призупиняють або забороняють ро боту підприємств чи їх окремих підрозділів, агрегатів, викорис

246	ГЛАВА 18

тання сировини чи матеріалів, зупиняють операції за рахунка ми в банках тощо).

Контроль з боку цих органів відрізняється від контролю в загальновизнаному розумінні ще й тим, що державні інспекції і служби не мають права застосовувати заходи дисциплінарної відповідальності.

Отже, контроль можна охарактеризувати як складову час* тину (елемент) управління, що забезпечує систематичну пе* ревірку виконання Конституції, законів України, інших норма* тивних актів, додержання дисципліни й правопорядку та по* лягає у втручанні контролюючих органів у оперативну діяльність підконтрольних органів, наданні їм обов’язкових для виконання вказівок, припиненні, зміні чи скасуванні актів уп* равління, вжитті заходів примусу щодо підконтрольних органів.

Нагляд же має за мету виявлення та попередження право* порушень, усунення їх наслідків і притягнення винних до відпо* відальності, без права втручатися в оперативну й господарсь* ку діяльність піднаглядних об’єктів, зміни чи скасування актів управління.

Звернення громадян є особливим способом забезпечення законності й дисципліни в державному управлінні, який сут тєво відрізняється від контролю та нагляду. Відмінність між ними полягає в тому, що ініціаторами перевірок тут виступа ють не державні утворення (їх посадові особи), а громадяни. Звертаючись до компетентних органів із заявами та скаргами, вони сигналізують про виявлені ними порушення законності й дисципліни, тим самим дозволяючи повноважним органам розібратися в суті справи, притягнути, якщо на це є підстави, до відповідальності винних. Звернення громадян за захистом своїх прав у компетентні органи є важливим засобом забезпе чення їх прав і свобод, законності й дисципліни в цілому.

В юридичній літературі виділяють і громадський контроль, до якого відносять контроль з боку різних громадських угрупо вань — профспілок, трудових колективів, партій, рухів тощо, а також окремих громадян. Але й тут також відсутні такі важливі ознаки контролю, як право втручатися в оперативну діяльність підконтрольних і право самостійно притягати винних до право вої відповідальності. Водночас слід відзначити, що окремі гро мадські утворення мають істотні контрольні повноваження.

ГЛАВА 19

Контроль і нагляд

удержавному управлінні

§1. Контроль з боку органів законодавчої влади

Згідно з Конституцією України єдиним органом законодав чої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України.

Верховна Рада відповідно до наданих їй Конституцією Ук раїни повноважень безпосередньо або через свої органи здійснює контроль за забезпеченням конституційних прав, сво бод і обов’язків громадян України, додержанням законів та інших актів, які вона приймає, виконанням загальнодержав них програм і Державного бюджету України, діяльністю органів, а також посадових осіб, яких вона обирає, призначає або затверджує. Кабінет Міністрів підзвітний і відповідальний перед Верховною Радою. Верховна Рада також може заслухо вувати на засіданні звіти членів Кабінету Міністрів України, Генерального прокурора України, Голови Національного бан ку України, головного редактора газети Верховної Ради та інших органів і посадових осіб, які обираються, призначають ся або затверджуються Верховною Радою (крім судових органів і суддів).

Верховна Рада може створювати в межах своїх повноважень

тимчасові спеціальні комісії для підготовки й попереднього розгляду питань.

Для проведення розслідування з питань, що становлять сус пільний інтерес, Верховна Рада створює тимчасові слідчі комісії, якщо за це проголосувала не менш як одна третина від її конституційного складу.

Постійно діючими органами Верховної Ради є комітети. Вони здійснюють законопроектну роботу, готують і поперед ньо розглядають питання, віднесені до повноважень Верхов ної Ради. Державні органи й організації зобов’язані виконува ти вимоги комітетів, надавати їм необхідні матеріали та доку

248	ГЛАВА 19

менти, розглядати в обов’язковому порядку рекомендації і по відомляти в установлений ними строк про результати розгля ду й вжиті заходи.

Організацію та порядок діяльності комітетів, тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій Верховної Ради вста новлює закон.

Відповідно до Конституції (ст. 101) та Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» від 22 грудня 1997 р.1. парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини й громадянина та захист прав кожного на території України в межах його юрисдикції на постійній основі здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини.

Метою парламентського контролю, який здійснює Уповно важений, є: захист прав і свобод людини й громадянина, про голошених Конституцією, законами та міжнародними догово рами України; запобігання порушенням прав і свобод людини й громадянина або сприяння їх поновленню; запобігання будь яким формам дискримінації щодо реалізації людиною своїх прав і свобод тощо.

Підставами для порушення Уповноваженим справ і призна чення перевірок є: відомості про порушення прав і свобод лю дини й громадянина, які він одержує; звернення громадян Ук раїни, іноземців, осіб без громадянства чи їх представників; звернення народних депутатів України; власна ініціатива.

Для здійснення своїх обов’язків Уповноваженому надано право: безперешкодно відвідувати органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, бути присутнім на їх засіданнях; знайомитися з документами та одержувати їх копії в органах державної влади, органах місцевого самовря дування, об’єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, органах прокура тури, включаючи справи, які знаходяться в судах; вимагати від посадових осіб органів державної влади, органів місцевого са моврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності сприяння в проведенні перевірок діяльності

1 Див.: Відомості Верховної Ради України. — 1998. — № 20. — Ст. 99.

КОНТРОЛЬ І НАГЛЯД У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ	249

підконтрольних і підпорядкованих їм підприємств, установ, організацій, виділення спеціалістів для участі в проведенні перевірок; направляти у відповідні органи акти реагування в разі виявлення порушень прав і свобод людини й громадянина для вжиття цими органами відповідних заходів тощо.

Рахункова палата — спеціальний контролюючий орган, який до 23 грудня 1997 р. був органом Верховної Ради1. Зав даннями Рахункової палати є: організація та здійснення конт ролю за своєчасним виконанням видаткової частини Держав ного бюджету України, витрачанням бюджетних коштів, у тому числі коштів загальнодержавних цільових фондів, обсягами, структурою та їх цільовим призначенням; здійснення контро лю за утворенням і погашенням внутрішнього та зовнішнього боргу України, визначення ефективності й доцільності ви датків державних коштів, валютних і кредитно фінансових ресурсів; контроль за фінансуванням загальнодержавних про грам економічного, науково технічного, соціального та націо нально культурного розвитку, охорони довкілля; контроль за законністю та своєчасністю рухів коштів Державного бюдже ту України й коштів позабюджетних фондів в установах На ціонального банку України та уповноважених банках тощо.

Для цього Рахунковій палаті надано такі повноваження: здійснювати експертно аналітичні та інші види діяльності, що забезпечують контроль за використанням коштів загальнодер жавних цільових фондів, коштів позабюджетних фондів, за цільовим використанням фінансово кредитних і валютних ре

1 Конституційний Суд України рішенням від 23 грудня 1997 року № 7 зп щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про Рахункову палату Верховної Ради України» згідно зі статями 150 і 152 Конституції України визнав, що Рахункова палата не може бути органом Вер ховної Ради (це суперечить Конституції України). У зв’язку з цим Верховна Рада 14 січня 1998 р. прийняла постанову за № 18/98 ВР, відповідно до якої Закон України «Про Рахункову палату Верховної Ради України» (див.: Відо мості Верховної Ради України. — 1996. — № 43. — Ст. 212) з 23 грудня 1997 року продовжить дію як Закон України «Про Рахункову палату». Таким чином, зараз Рахункова палата формально не є органом Верховної Ради, але як і ран іше, вона має майже ті самі функції та завдання, що мала коли була контролю ючим органом парламенту. Тому таку відокремленість від Верховної Ради можна вважати деякою мірою умовною, а контроль з боку Рахункової палати — опосередкованим контролем з боку Верховної Ради.

250	ГЛАВА 19

сурсів під час здійснення загальнодержавних програм; прово дити фінансові перевірки, ревізії в апараті Верховної Ради, органах виконавчої влади, Національному банку України, Фонді державного майна України, інших підзвітних Верховній Раді органах, а також на підприємствах і в організаціях, неза лежно від форм власності, в межах, установлених законодав ством; одержувати від керівників установ і організацій, що пе ревіряють, усю необхідну документацію та іншу інформацію про фінансово господарську діяльність та ін.

До контролю з боку законодавчої влади можна віднести де* путатський запит, право народного депутата України брати участь у перевірках додержання законів державними органа ми й органами об’єднань громадян, підприємств, установ і організацій, на участь у депутатському розслідуванні, відвіду вати будь які державні органи та об’єднання громадян, підпри ємства, установи й організації з питань своєї депутатської діяль ності тощо. Контрольні повноваження Верховної Ради Украї ни, її комітетів, депутатів, Рахункової палати закріплено в Регламенті Верховної Ради України1, законах України «Про комітети Верховної Ради України» від 4 квітня 1995 р.2, «Про статус народного депутата України» від 17 листопада 1992 р. (зі змінами)3, «Про Рахункову палату Верховної Ради Украї ни» від 11 липня 1996 р., який з 23 грудня 1997 р. діє як Закон «Про Рахункову палату»4.

Контрольні повноваження Президента України визначають Конституція та Закон України «Про Президента України» від 5 липня 1991 р.5. Вони поширюються на різні гілки влади. Так, Президент припиняє повноваження Верховної Ради, якщо про тягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися, підписує закони, прийняті Верховною Радою, а в разі незгоди з ними, за умов суперечності їх Консти туції або міжнародним угодам, накладає на них вето з наступ ним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради,

1 Див.: Відомості Верховної Ради України. — 1994. — № 35. — Ст. 338. 2 Див.: Відомості Верховної Ради України. — 1995. — № 19. — Ст. 134. 3 Див.: Відомості Верховної Ради України. — 1993. — № 3. — Ст. 17.

4 Див.: Відомості Верховної Ради України. — 1998. — № 24. — Ст. 137.

5 Див.: Відомості Верховної Ради Української РСР. — 1991. — № 33. — Ст. 446.