Основы научных исследований
.docОсновы научных исследований.
Проблема о реформировании экологического законодательства.
План: Введение 1.Актуальность исследования 2.Степень исследованности проблемы 3.Цель работы 4.Объект исследования 5.предмет исследования 6.теоретическая база исследования 7.методология исследования 8.структура данной главы 9.список использованной литературы
1. Актуальность данной темы исследования, обусловлена происходящими коренными изменениями в экономике, государственном управлении и повседневной жизни Республики Казахстан, что ставит перед законодательством все новые и новые задачи, в том числе и в области охраны окружающей природной среды.
История развития человеческого общества учит тому, что, несмотря на обилие природных ресурсов, их разумное использование возможно только при надлежащей организации производства и потребления во всех областях экономики. При этом важным организующим началом служит право в целом и в первую очередь экологическое законодательство с его развивающимися правовыми институтами.
По моему мнению, нормативная правовая база Республики Казахстан в сфере охраны окружающей среды в целом характеризуется: недостаточной самостоятельностью и целостностью для защиты общественных и государственных экологических интересов как важнейшего вида охраняемых правом публичных интересов; наличием внутренних противоречий, пробелов и разночтений; отсутствием норм, способствующих развитию рыночных механизмов природопользования и охраны окружающей среды; наличием межотраслевых противоречий; отсутствием комплексного подхода в правовом регулировании экологических отношений.
Все это обусловило актуальность и выбор темы. Кроме того, следует учитывать и показатели экологической ситуации в стране. Она не только не улучшается в связи с падением промышленного и сельскохозяйственного производства, но продолжает ухудшаться. Обнаруживаются новые негативные тенденции и в связи с накоплением ядерных материалов, уничтожением химического оружия, ростом автомобильного транспорта, падением технологической и производственной дисциплины.
Указанные факты усиливают свое отрицательное воздействие в связи и на фоне традиционных объективно усугубляющихся обстоятельств экологического характера.
Главные природные сокровища нашего государства, приносящие ей доход, недра оказались исчерпаемыми. Связанное с увеличением добычи полезных ископаемых загрязнение окружающей среды вызывает серьезное беспокойство - разливы нефти в результате крушения танкеров и порчи трубопроводов, неизвлечение всех возможных полезных компонентов и нагромождение отвалов, грубое нарушение технологической дисциплины при разведке, разработке и перевозке минеральных ресурсов приобретают массовый характер и требуют более эффективного правового воздействия.
Актуальной проблемой развития человечества стало сохранение в чистоте атмосферного воздуха, без которого биологическая особь не может существовать и несколько минут. Это не только спасение городов от автомобильных и промышленных выбросов - традиционная задача уходящего столетия; охрана атмосферного воздуха предполагает многие другие меры и, прежде всего, защиту человека от шума, коротковолновых излучений, радиации, отрицательных запахов и других вредных воздействий атмосферы. Чернобыльская катастрофа, озоновые дыры, накопление и переработка отработавшего ядерного топлива заставляют активно заниматься и этой стороной охраны окружающей среды.
Создание и функционирование особо охраняемых природных территорий, предупреждение и преодоление последствий увеличивающихся чрезвычайных экологических ситуаций и бедствий заставляют совершенствовать прежние и искать новые средства и пути предупреждения деградации окружающей среды и оздоровления экологической обстановки.
Загрязнение окружающей среды, истощение природных ресурсов, нарушение экологических связей становятся глобальными проблемами, требуют глубокого научного изучения и осмысления. Значительное место в решении экологических проблем принадлежит законодательству, призванному регулировать общественные отношения в области охраны окружающей среды и природопользования, взаимодействия общества и природы.
Каждый человек имеет право на жизнь в наиболее благоприятных экологических условиях;
каждое государство имеет право на использование окружающей природной среды и природных ресурсов для целей развития и обеспечения нужд своих граждан;
экологическое благополучие одного государства не может обеспечиваться за счет других государств или без учета их интересов;
хозяйственная деятельность, осуществляемая на территории государства, не должна наносить ущерб окружающей природной среде, как в пределах, так и за пределами его юрисдикции;
недопустимы любые виды хозяйственной и иной деятельности, экологические последствия которой непредсказуемы;
должен быть установлен контроль на глобальном, региональном и национальном уровнях за состоянием и изменениями окружающей природной среды и природных ресурсов на основе международно-признанных критериев и параметров;
должен быть обеспечен свободный и беспрепятственный международный обмен научно-технической информацией по проблемам окружающей природной среды и передовых природосберегающих технологий;
государства должны оказывать друг другу помощь в чрезвычайных экологических ситуациях;
все споры, связанные с проблемами окружающей природной среды, должны разрешаться только мирными средствами;
Таким образом, признает приоритет международных правовых норм в сфере охраны окружающей природной среды.
Охрана окружающей среды осуществляется на нескольких международных уровнях:
- с другими странами СНГ;
- с восточноевропейскими странами;
- с индустриально развитыми государствами;
- с развивающимися странами.
Объекты охраны окружающей среды делятся на:
Находящиеся в пользовании всех государств (атмосфера, озоновый слой, Мировой океан);
Используемые несколькими или многими государствами (Антарктида, Балтийское, Черное, Баренцево моря);
Используемые двумя государствами (как правило, пограничные объекты – реки Дунай и Амур, мигрирующие животные)
Таким образом, можно сделать вывод о том, что экологические нормы российского законодательства нуждаются в реформировании. Необходимо проведение реформы в организации реального применения экологического законодательства.
Естественно, необходимыми условиями являются обеспечение всех заинтересованных должностных лиц текстами нормативных актов и систематический спрос с чиновников за соблюдение требований экологического законодательства. Весьма важно регулярное обучение должностных лиц и граждан за счет государства применению и соблюдению правовых актов в области экологии.
Регулярное стимулирование, материальное и моральное награждение добросовестных природопользователей, равно как и соответствующее вине и нанесенному ущербу наказание загрязнителей должно сочетаться с повседневным и непрерывным государственным и общественным контролем за применением экологического законодательства.
Должна проводиться государственная поддержка природоохранных организаций (объединений) граждан, в том числе финансовая. За счет государства должны субсидироваться средства массовой информации, содействующих продвижению правовой реформы в экологии, быть налажен массовый выпуск и распространение соответствующей литературы для широкого читателя.
Природоохранные органы должны быть реформированы. Их внимание следует сосредоточить на узловых вопросах повышения компетентности и профессионализма аппарата, его правового воспитания (находящегося в настоящее время на уровне, близком к нулевому).
По моему мнению, необходимо расширение преподавания экологии в средней школе, дальнейшее развертывание подготовки в вузах специалистов по различным направлениям экологии, организация и финансирование в достаточном объеме научных исследований в области экологии, введение соответствующих специальностей научных работников и создание сети экологических специализированных советов по защите диссертаций, налажен выпуск учебной и научной литературы, и т.д.
За годы независимости в Республике Казахстан сложилось достаточно развитое, системное законодательство, регулирующее общественные отношения в области охраны природы и рационального использования природных ресурсов. На основе международных экологических конвенций, ратифицированных Парламентом, в республике приняты фундаментальные нормативные акты, создающие правовую базу для эффективного государственного экологического управления и оптимальной деятельности природопользователей. 3 декабря 2003 г. Указом Президента Республики Казахстан была одобрена Концепция экологической безопасности, которая послужила методологическим документом для дальнейшего развития государственного правового механизма охраны окружающей среды Казахстана. В 1997 г. были приняты сразу три природоохранных закона - «Об охране окружающей среды в Республике Казахстан», «Об экологической экспертизе», «Об особо охраняемых природных территориях». В последующие годы были приняты законы «Об охране атмосферного воздуха», «О недрах и недропользовании», а также более трехсот законных и подзаконных актов, регулирующих разносторонние аспекты природоохранной деятельности.
В 2006 г. вся система экологического законодательства была кодифицирована в одном нормативном акте - Экологическом Кодексе Республики Казахстан. Экологический кодекс состоит из Общей и Особенной частей, в которых предусматриваются самостоятельные институты экологического права. Все ранее действующие нормативные акты, регулирующие порядок проведения экологических нормативов, экологических экспертиз, экологического аудита, экологического контроля, экологических платежей и многих других вопросов охраны окружающей среды, полностью вошли в состав Экологического кодекса. Редакция ранее действующих актов пересмотрена с учетом современных требований Экологического кодекса. В экологическом праве после принятия Экологического кодекса система экологического законодательства приведена в относительный порядок. Несмотря на это, в данной отрасли права присутствует ряд проблем, связанных с вопросами дальнейшего совершенствования экологического законодательства. Проблемы реформирования любой отрасли законодательства имеют свою цикличность и свои закономерности. Экологическое законодательство Казахстана также имеет свою цикличность и свои закономерности. Экологическое законодательство суверенного Казахстана прошло в своем развитии три ярко выраженных этапа:
Первый этап длился с 1991 г. по 1997 г. В этот период в Республике Казахстан происходит процесс становления независимости и разрабатывается законодательство на принципах суверенизации государства. Принимаются такие важные законы, как Закон Казахской Советской Социалистической Республики «Об охране окружающей природной среды в Казахской ССР» в 1991 г., Кодекс «О недрах и переработке минерального сырья», Законы «О социальной защите граждан, пострадавших вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском испытательном полигоне», Закон «О социальной защите граждан, пострадавших вследствие экологического бедствия в Приаралье» в 1992 г., Лесной кодекс, Водный кодекс, Закон Республики Казахстан «Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира» в 1993 г. Среди них наиболее важным в вопросах экологической политики является Закон Казахской Советской Социалистической Республики «Об охране окружающей природной среды в Казахской ССР», который был принят 18 июня 1991 г. Структура закона состоит из 16 разделов, 83 статей. Раздел I содержит основные термины, определения и основные принципы природоохранной деятельности государства и указывает объекты, подлежащие охране. Раздел II рассматривает права и обязанности граждан в области охраны окружающей природной среды. В разделе III подробно рассматривается деятельность органов государственной власти и управления в области охраны окружающей природной среды. Также в законе рассматриваются такие разделы, как нормирование качества окружающей природной среды, экологическая экспертиза, экологические требования к хозяйственной и иной деятельности, зоны чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия, особо охраняемые объекты природы.
Второй этап продолжается с 1997 г. по 2006 г. В этот период были приняты: Концепция «Об экологической безопасности Республики Казахстан» от 30 апреля 1996 г., «О недрах и недропользовании» от 27 января 1996 г., Закон РК «Об экологической экспертизе» от 18 марта 1997 г., Закон РК «Об экологической экспертизе» от 18 марта 1997 г., Закон РК «Об особо охраняемых природных территориях» от 15 июля 1997 г., Закон РК «Об охране атмосферного воздуха» от 11 марта 2002 г., Закон РК «Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира» от 9 июля 2004 г., Земельный Кодекс РК от 20 июня 2003 г., Водный Кодекс РК от 9 июля 2003г.
27 января 1996 г. был подписан Указ Президента Республики Казахстан «О недрах и недропользовании». Указ состоит из 10 глав, 76 статей. Указ содержит общие условия регулирования отношений по недропользованию и охране недр. В нем дается общая характеристика целей и задач горного законодательства (глава I), определяется компетенция государственных органов в области недропользования (глава II), закреплены условия, виды, субъекты, основания возникновения права недропользования (глава III).
11 марта 2002 г. Парламентом Республики Казахстан был принят Закон «Об охране атмосферного воздуха». Атмосферный воздух не является объектом права собственности, поэтому основная задача данного Закона заключается в регулировании отношений по охране воздуха, а не по его использованию. В законе определяются цели и задачи атмосфероохранного законодательства, компетенция государственных органов управления и органов власти, а также отдельных граждан и общественных организаций в области охраны воздушной среды. Структурно закон состоит из 7 глав, 30 статей.
18 марта 1997 г. Парламентом Республики Казахстан был принят закон «Об экологической экспертизе». Его структура включает 9 глав, 41 статью. Значение данного закона определяется правовым статусом, которым наделяется экологическая экспертиза как особый элемент экологического управления, без положительного заключения которой не разрешается какая-либо хозяйственная деятельность.
15 июля 1997 г. принят Закон Республики Казахстан «Об особо охраняемых природных территориях». В его структуру входит 24 главы, 88 статей. Организация заповедного дела в Казахстане имеет давнюю и богатую историю и рассматривается как отдельный самостоятельный институт экологического права. В настоящее время в республике существует значительное количество особо охраняемых территорий, их видов, наделенных разным правовым статусом. Этим объясняется большой объем данного закона и круг вопросов его регулирования.
Наиболее важным для данного периода является основополагающий природоохранительный закон Республики Казахстан «Об охране окружающей среды», принятый 15 июля 1997 г. В его структуру входит 19 глав, 89 статей. Глава 1 закрепляет основные термины и определения, которые используются в данном законе, определяет задачи законодательства Республики Казахстан в области окружающей среды. Глава II закрепляет правомочие общественных экологических организаций и граждан по проведению широкого комплекса мероприятий, направленного на охрану природы. Особое значение имеет глава Ш, в ней подробно раскрывается перечень основных правомочий и направлений деятельности в области охраны природы Правительства Республики Казахстан. Глава IV закрепляет общую характеристику оснований и условия осуществления права природопользования. Следующие главы регулируют отдельные элементы государственно-правового механизма управления в области экологии. Закон завершается главой XIX «Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды». В ней указаны принципы приоритетности всеобщей экологической безопасности.
Для второго этапа развития экологического законодательства Республики Казахстан характерным является включение в правовое регулирование общественных отношений, рыночных механизмов, основанных на институте частной собственности.
третий этап начинается в 2006 г. и длится по настоящее время. В этот период были приняты: в 2003 г. - Земельный Кодекс РК, Водный Кодекс РК, Лесной Кодекс РК, в 2004 г. - Закон РК «Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира», в 2006 г. - Закон РК «Об особо охраняемых природных территориях», в 2007 г. - Экологический Кодекс РК, в 2010 г. - Закон РК «О недрах и недропользовании».
Основным отраслевым законодательным актом является Земельный кодекс Республики Казахстан, принятый 20 июня 2003 г. Кодекс состоит из 5 разделов, 21 главы, 170 статей. Закон рассматривает цели и задачи, принципы земельного законодательства, состав и зонирование земель. Особое место в законе занимает раздел II «Право собственности, право землепользования и иные вещные права на землю», которым регулируется широкий круг вопросов землепользования и собственности на землю. 8 июля 2003 г. Парламентом Республики Казахстан был принят Лесной Кодекс. Его структура включает 9 разделов, 20 глав, 118 статей. Содержание данной редакции Лесного кодекса отвечает существующим требованиям практики и экономическим реалиям современного Казахстана. В кодексе дается общая характеристика лесного законодательства, обозначаются его задачи, называются права и обязанности участников лесного фонда. В разделе II раскрывается компетенция государственных органов в области управления, контроля по охране, защите, пользованию лесным фондом, воспроизводства лесов и лесоразведения. Вопросы лесовладения, его виды, сроки, условия и порядок регулируются в III разделе. Лесным кодексом также регулируются отношения по платности лесопользования и финансированию лесного хозяйства, ведению государственного лесного кадастра и проведению лесного мониторинга.
Серьезную роль в регулировании водных отношений играет Водный Кодекс Республики Казахстан, принятый 9 июля 2003 г. Парламентом Республики Казахстан. Он состоит из 11 разделов, 32 глав, 146 статей. Водный кодекс определяет предмет своего регулирования, раскрывает цели и задачи водного законодательства, дает характеристику единого водного фонда Республики Казахстан. В нем определена компетенция органов государственной власти и управления в области регулирования водных отношений, участие общественных объединений и граждан в осуществлении контроля за охраной и использованием вод, контроль и экспертиза в области использования охраны водного фонда, государственный водный кадастр, государственный мониторинг водных объектов. Основное назначение Водного кодекса состоит в регулировании отношений по водопользованию, определению видов, сроков, полномочий органов по предоставлению водоемов в пользование, прав и обязанностей водопользователей, платности водопользования, оснований прекращения права водопользования.
Одним из основных источников экологического права является Экологический кодекс Республики Казахстан, принятый 9 января 2007 г. Парламентом Республики Казахстан. Кодекс состоит из 2 частей, 9 разделов, 47 глав, 326 статей. В общей части Экологического кодекса закреплены 27 глав, в которых рассмотрены основные понятия и определены права и обязанности физических лиц, полностью раскрывается ряд основных правомочий и направлений деятельности в области охраны окружающей среды. также данная часть кодекса рассматривает экономическое регулирование охраны окружающей среды и природопользования, виды экологического контроля, экологического мониторинга и кадастра. Глава 17 «Государственный учет участков загрязнения окружающей среды» рассматривает задачи и принципы ведения учета участков загрязнения окружающей среды. Особое место в Экологическом кодексе занимает раздел VI «Зоны чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия». Здесь четко расписаны понятие, порядок объявления отдельных территорий зонами чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия и особенности правового регулирования в зонах чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия. Особенная часть начинается с рассмотрения общих положений об экологических требованиях. Глава 30 предусматривает установление экологических требований практически по всем видам деятельности хозяйствующих субъектов. В главе 40 дается подробная характеристика экологических требований при производстве и использовании потенциально опасных химических и биологических веществ, генетически модифицированных продуктов и организмов. Глава 42 «Экологические требования при обращении с отходами производства и потребления» определяет виды отходов производства и потребления (ст. 286), классификацию опасных отходов. Особое значение имеет раздел IX, который рассматривает ответственность за экологические правонарушения и разрешение экологических споров. В мае 2013 г. в Астане прошел Экологический форум, организованный Ассоциацией юристов в сфере недропользования при поддержке и участии ряда крупных нефте- и газодобывающих компаний. Основным предметом рассмотрения форума стал проект закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам экологии». Согласно данному законопроекту разработчиком - а им в первую очередь является указанная Ассоциация юристов, поднимается вопрос о внесении в Экологический кодекс Республики Казахстан существенных изменений и дополнений. Прежде всего, следует отметить комплексность проблем, на решение которых направлен данный законопроект. Фактически все изменения и дополнения в некоторые законодательные акты по вопросам экологии можно сгруппировать по следующим правовым институтам:
- институт выдачи разрешений на эмиссию в окружающую среду;
- институт экономического стимулирования природоохранной деятельности;
- институт ответственности за нарушение экологического законодательства;
- институт отходов производства и потребления.
В рамках данных институтов рассматривается целый комплекс проблем, в которых предусматривается изменение содержания понятийного аппарата, реформирование функциональных обязанностей специально уполномоченных органов, применение новых экономических методов стимулирования природоохранной деятельности. Предлагаемые в законопроекте новеллы по совершенствованию института выдачи разрешений являются много аспектными правовыми явлениями и их можно признать глубоко позитивными. Всего разработчики законопроекта предлагают внести изменения и дополнения в 223 статьи Экологического кодекса. За последние 7 лет в Экологический кодекс изменения и дополнения вносились уже 7 раз. И на сегодняшний день из 323 статьей 155 изложены фактически в новой редакции. Получается что многие нормы действующего Экологического кодекса и сам Экологический кодекс подлежит серьезному реформированию. Означает ли это, что наступил очередной этап реформирования экологического законодательства? Этот вопрос не случаен - каждый новый этап развития экологического законодательства в первую очередь означает существенные изменения основного кодификационного акта в области охраны окружающей среды.
В каком направлении пойдет дальнейшее развитие экологического законодательства Республики Казахстан? На сегодняшний день можно сформулировать два сценария развития экологического законодательства. Первый вариант: основной доктриной, выдвигаемой руководством нашей республики, является ориентирование на создание «зеленой экономики». Это сложный технологический, научный, инновационный и производственный процесс, который затрагивает вопросы применения новых видов энергетического сырья, внедрения малоотходного и безотходного производства, а также новых инновационных технологий. Помимо правового регулирования, сам технологический процесс, на наш взгляд, может продлиться от 20 до 50 лет. Поэтому данный вариант рассматривается нами как очень отдаленная перспектива. Согласно второму сценарию можно утверждать, что следующий этап развития экологического законодательства будет проходить под влиянием фактора межгосударственной интеграции, в первую очередь унификации законодательства государств - членов Таможенного союза, как следствия создания общего рынка трех государств (Беларуси, России, Казахстана).
23 сентября 2011 г. Совет министров юстиции государств - членов ЕврАзЭС принял историческое, с правовой и политической точки зрения, решение. «Этим решением была принята за основу Концепция развития гражданского законодательства государств - членов ЕврАзЭС и поручено комиссии Совета министров юстиции начать разработку проекта Основ гражданского законодательства государств - членов ЕврАзЭС (далее - Основы гражданского законодательства)». то есть мы видим, как наши государства, в том числе и Республика Казахстан, исходя из интеграционных процессов, принимают активное участие в создании единой правовой базы для государств таможенного союза. Развитие правовой системы имеет единые закономерности. Невозможно развитие одной отрасли права без соответствующих изменений в других отраслях права. На наш взгляд, если государства Таможенного союза создают единое гражданское законодательство — данное законодательства не сможет эффективно функционировать, если оно не будет подкреплено нормами уголовного, административного и иного законодательства. Можно привести пример с соглашением о действии свободных складов, принятие которого обеспечило разработку и принятие таможенных тарифов, единых на территории трех государств - членов ЕврАзЭС. Нетрудно предположить, что российский капитал также будет активно участвовать в сфере недропользования на территории РК. Возможно появление каких-либо новых форм участия российских природопользователей на территории Казахстана или казахстанских компаний на территории России. При этом единое общее для всех трех государств экологическое законодательство будет способствовать эффективному протеканию данных процессов. Таким образом, нам представляется что четвертый этап развития экологического законодательства будет проходить именно в этом направлении. Проблема совершенствования экологического законодательства заключается в методологическом переосмыслении содержания самого экологического законодательства, достижении его внутреннего единства путем подчинения единой цели. Несмотря на общепризнанность и общеупотребляемость термина «экологическое законодательство», данное законодательство достаточно четко подразделяется на «нормативные акты об охране природы» и «нормативные акты об использовании природных ресурсов».