ЛОГИСТИКА ЗДЕСЬ ВСЁ ПО ПРЕДМЕТУ / Модуль 2. Логистика закупок / гос. закупки

14-19 N4.qxd 12.12.2007 11:54 Page 14

(Black plate)

Ì À Ê Ð Î Ë Î Ã È Ñ Ò È Ê À

В. И. Степанов,

д.э.н., профессор, зав. кафедрой логистики

РЭА им. Г. В. Плеханова

Эволюция и современное состояние государственных закупок в России

Ã	осударственные закупки,	как общее	кого потребления государственными пред-
	понятие, представляют собой закупки		приятиями, организациями и учреждениями
	продукции различного рода для обес-		(службами). Отсюда следуют различия в но-
печения этой продукцией государственных			менклатуре и объемах закупаемой продук-
нужд. В России данное понятие имеет двой-			ции, а главное — в организации самих заку-
ственный характер, который основан на со-			ïîê.
ответствующем назначении		закупаемой	В условиях плановой системы хозяйство-
продукции — для создания государственных			вания, существовавшей в СССР, все закупки
резервов, для постоянного или периодичес-			продукции являлись государственными, в
			том числе для создания и поддержания госу-
			дарственного резерва, замена определенной
Ðèñ. 1 Система государственных закупок и по-			номенклатуры продукции, имеющей ограни-
полнения резерва, существовавшая в СССР			ченный срок складского хранения, осуще-
			ствлялись в плановом порядке.

Государственный	Материальное	Распределение
аппарат	производство	продукции

отрасли	предприятия	потребление
ïëàí
снабжение		резерв
финансы

Государственные резервы

В России существует Федеральное агентство по государственным резервам (Росрезерв), которое находится в ведении Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации. Росрезерв является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере управления государственным материальным резервом.

Таблица 1 Эволюция государственных материальных резервов

Время		Событие
	XIV âåê	Создание на Руси материальных запасов целевого общегосударственного назначения
	XV âåê	Учреждение в городах правительственных органов для заготовки и хранения хлебных запасов
	XVI âåê	Строительство в Москве первых специализированных хранилищ зерна, продовольствия и других товаров
	XVII âåê	Учреждение хлебных приказов по сбору продовольственных запасов для военных целей
	1700 ãîä	Создание центрального органа управления государственными продовольственными запасами
	1931 ãîä	Образование Комитета резервов при Совете Труда и Обороны
	1938 ãîä	Создание среднего учебного заведения по подготовке специалистов для работы в системе государственных резервов
	1939 ãîä	Создание научного цента по проблемам хранения продукции
	1972 ãîä	Создание информационно-вычислительного центра в системе государственных резервов
	2004 ãîä	Преобразование Комитета резервов в Федеральное агентство по государственным резервам

14

Ð Å Ñ Ó Ð Ñ Û È Í Ô Î Ð Ì À Ö È ß Ñ Í À Á Æ Å Í È Å Ê Î Í Ê Ó Ð Å Í Ö È ß 4 / 2 0 0 7

14-19 N4.qxd 12.12.2007 11:54 Page 15

(Black plate)

Ì À Ê Ð Î Ë Î Ã È Ñ Ò È Ê À

Ðèñ. 2 Структура Федерального агентства по го-

сударственным резервам

Росрезерв

Административное управление

Управление мобилизационных резервов

Управление финансов, учета и аудита

Управление продовольственных товаров

Управление по чрезвычайным ситуациям

Управление спецпродукции и топлива

Управление правового обеспечения

Управление защиты информации

Управление капитального строительства

Территориальные подразделения по федеральным округам

Дальневосточный	Уральский
Приволжский	Центральный
Северо-Западный	Южный

Подведомственные организации

Среднее специальное учебное заведение

Информационно-вычислительный центр

Научный институт проблем хранения

Государственные резервы материальнотехнических ресурсов созданы практически во всех странах мира и имеют свою историю. Россия не является исключением и имеет серьезный опыт в решении этого важного вопроса. Начало эволюции государственных запасов (резервов) было положено еще в XIV веке.

Финансирование расходов на содержание Федерального агентства по государственным резервам осуществляется за счет средств, предусмотренных в Федеральном бюджете.

Номенклатура материальных ценностей в государственном резерве и нормы их накопления, порядок разработки номенклатуры и норм устанавливаются Правительством России.

Ðèñ. 3 Назначение государственного резерва

Назначение государственного резерва

Обеспечение мобилизационных нужд России

Обеспечение работы при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций

Оказание гуманитарной помощи

Оказание регулирующего воздействия на рынок

Оказание государственной поддержки

Отраслям

Различным

Субъектам

производства

организациям

хозяйствования

При нарушении снабжения

При возникновении

диспропорций на

материальными ресурсами

внутреннем рынке

В составе государственного резерва образуется неснижаемый запас материальных ценностей (постоянно поддерживаемый объем их хранения). Номенклатура и объем материальных ценностей, подлежащих хранению в неснижаемом запасе государственного резерва, а также порядок использования неснижаемого запаса устанавливаются Правительством России.

Государственное потребление

В 1990-х годах плановая система перестала существовать, и в России началось ста-

Ðèñ. 4 Полномочия Федерального агентства

Полномочия Федерального агентства

Проводит конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров для нужд агентства

Является собственником федерального имущества, необходимого для выполнения возложенных на агентство задач

Организует формирование, размещение, хранение и обслуживание запасов продукции и их ведомственную охрану

Осуществляет постоянный контроль за наличием продукции, ее движением, и состоянием

Определяет условия хранения продукции с учетом требований государственных стандартов и технических условий

Проводит экономический анализ деятельности агентства и территориальных подразделений по федеральным округам

15

Ð Å Ñ Ó Ð Ñ Û È Í Ô Î Ð Ì À Ö È ß Ñ Í À Á Æ Å Í È Å Ê Î Í Ê Ó Ð Å Í Ö È ß 4 / 2 0 0 7

14-19 N4.qxd 12.12.2007 11:54 Page 16

(Black plate)

Ì À Ê Ð Î Ë Î Ã È Ñ Ò È Ê À

Ðèñ. 5 Организационная схема поставки и реали-

зации продукции в системе государственного резерва

Федеральное агентство

						Закупка
		Поставка				Доставка
		продукции
						Отгрузка
						Собственные склады
		Ответственное
		хранение
						Арендуемые склады
						Безвозмездная передача с
						последующей поставкой
		Реализация				Передача получателю с
		продукции				возвратом
						Передача получателю без
						последующей поставки
						Изменение стандартов
		Замена				Изменение технологии
		продукции				производства
						Ограничение срока складского
						хранения

Ðèñ. 6 Цель и задачи научно-исследовательского

института проблем хранения

					Разработка перспективных направлений
Öåëü					научных исследований в области
					длительного хранения материалов и товаров
					и внедрение научно-технических достижений
					в системе государственного резерва
				Длительное хранение материалов и товаров
				Сохранность качества и снижение норм потерь
				Установление оптимальных сроков и условий
					хранения
					Прогрессивные технологии хранения
					Система контроля качества хранения
Задачи
				Защита от коррозии резервуарного парка
					Система информационного обеспечения
				Методы анализа качества продукции
				Маркетинговые и логистические исследования
				Диагностическое обследование основных
				фондов

Таблица 2 Проблемы в реализации государствен-

ных закупок

Факторы	Негативные явления
Бюджетные средства	— отсутствие стимула к сокращению
	затрат бюджетных средств;
	— формирование стоимости заказа не от
	потребности, а исходя из имеющихся
	лимитов финансирования
Процедуры	— непрозрачность процедур государственного
государственного заказа	заказа;
	— наличие предпосылок для возникновения
	коррупции;
	— формальный характер проведения процедур
	размещения заказа;
	— возможность дискриминации потенциальных
	участников выполнения заказа;
	— фальсификация результатов проводимых
	торгов
Нормативная база	— отсутствие единого понятийного аппарата
	по размещению заказа;
	— отсутствие типовой документации по
	размещению заказа;
	— отсутствие четко установленных сроков
	рассмотрения необходимой документации;
	— противоречивость и неполнота действующих
	законодательных актов и положений
Организационная	— отсутствие надлежащего контроля за
основа	системой организации государственного заказа;
	— отсутствие механизма привлечения к
	ответственности распорядителя за нарушение
	законодательства о государственном заказе;
	— отсутствие государственного планирования
	процедур государственного заказа

Ðèñ. 7 Организационно-экономическое устройст-

во, основа и задачи ФКС

Организационно-экономическое устройство ФКС

—порядок разработки и реализации федеральных целевых программ развития РФ;

—порядок разработки и реализации межгосударственных целевых программ с участием РФ;

—порядок закупки и поставки товаров (продукции), выполнения работ (оказания услуг) для федеральных государственных нужд;

—порядок подготовки и заключения государственных контрактов (договоров) на закупки и поставку товаров для федеральных государственных нужд.

Федеральная контрактная система

Основа	Задачи
Законодательная	Осуществление
áàçà	государственных
	закупок
Нормативная база	Обеспечение
	регулирования
	товаропотоков
Методическая база

16

Ð Å Ñ Ó Ð Ñ Û È Í Ô Î Ð Ì À Ö È ß Ñ Í À Á Æ Å Í È Å Ê Î Í Ê Ó Ð Å Í Ö È ß 4 / 2 0 0 7

14-19 N4.qxd 12.12.2007 11:54 Page 17

(Black plate)

Ì À Ê Ð Î Ë Î Ã È Ñ Ò È Ê À

Ðèñ. 8 Основные принципы построения деятельности Федеральных

контрактных корпораций

Контрактные

Основные

Практическая

корпорации

принципы

реализация

Исключается возможность

Добровольность

регулирования товаропотоков

обращения к ФКК

Предпосылка финансовой

самодостаточности предприятий

Росконтракт

Отсутствие распределения

«Товар под

государственного заказа

деньги»

Формирование закупок по

финансовым возможностям

Росхлебопродукт

Последовательное и

«Уход государства

планомерное ограничение

из экономики»

номенклатуры и объемов

государственных закупок

ности, прозрачности, открытости, равноправии партнеров, взаимовыгодности и конкуренции. В этот период был принят ряд федеральных законов, которые устанавливали правила проведения государственных закупок в переходный период от одной формы хозяйствования к другой. С 1993 года упразднялись все формы государственного обеспечения материально-техническими ресурсами и их централизованное распределение.

В этой связи материальнотехническое обеспечение производственно-хозяйствен- ной деятельности предприятий становилось их внутрен-

Ðèñ. 9 Взаимоотношения Федеральных контракт-

ных корпораций и государственных организаций

	Функции ФКК	Реакция на
		функции

Осуществление закупок для нужд государственных организаций

Содействие

осуществлению хозяйственных связей между предприятиями

При условии целесообразности со стороны государственных организаций использовать услуги ФКК

При условии затруднений организаций в снабжении

èсбыте и неразрешимости их на основе прямых связей

Ðèñ. 10 Общая схема участников

государственных закупок

Органы государственной власти России
Органы государственной власти	Получатели
субъектов Федерации	бюджетных
	средств
Органы местного самоуправления

Государственные

заказчики

	Производители продукции
	Закупки
	Посредники	Производители
		продукции

новление других экономических отношений, которые предусматривали ряд новых принципов осуществления производствен- но-хозяйственной деятельности на промышленных предприятиях, основанных на глас-

Ðèñ. 11 Оптовые посредники — участники

государственных закупок

		Структуры по
		выполнению
Межотраслевые		различных работ			Отраслевые и
коммерческо-
					межпроизводствен
посреднические
					ные структуры
организации
		Оптовые
		посредники
Организации по					Структуры
закупке продукции
		Траспортно-			товарных рынков
и ее реализации
		экспедиторские
		организации

Ðèñ. 12 Общая структурная схема системы

государственного рынка

Система государственного рынка

Планирование:

Государсвенное

Организация

— национальное

регулирование:

хозяйственных

— отраслевое

— административное

связей на базе

— региональное

— нормативное

планирования и

— корпоративное

регулирования

Индикативно-

Создание

Создание

директивное

специализированного

электронного

планирование;

государственного

рынка

Система

органа по

государственных

планов-договоров

регулированию рынка

закупок

Правовое

Номенклатура

обеспечение;

Статус;

Информационная

продукции;

Задачи;

прозрачность;

Объем продукции;

Функции;

Развитие кадрового

План по расходам;

Права

потенциала;

План по доходам

Коммуникационная

среда

17

Ð Å Ñ Ó Ð Ñ Û È Í Ô Î Ð Ì À Ö È ß Ñ Í À Á Æ Å Í È Å Ê Î Í Ê Ó Ð Å Í Ö È ß 4 / 2 0 0 7

14-19 N4.qxd

12.12.2007

11:54

Page 18

(Black plate)

Ì À Ê Ð Î Ë Î Ã È Ñ Ò È Ê À

Ðèñ. 13 Структура Федерального министерства

нирования основных инфраструктурных сис-

государственных ресурсов

тем жизнеобеспечения;

— равномерному распределению товар-

Федеральное министерство

ных ресурсов.

государственных ресурсов

Для реализации задач, стоящих перед Фе-

деральной контрактной системой были со-

Департамент индикативного планирования

зданы Федеральные контрактные корпора-

Департамент ресурсной поддержки федеральных

ции «Росконтракт»

è

«Росхлебопродукт» в

виде акционерных обществ, в которых 51%

программ

акций

(контрольный

пакет)

принадлежал

Департамент государственных резервов

государству.

Ïðè

ýòîì

акционирование

Департамент снабжения федеральных органов власти

имело свои специфические особенности —

использование 100%-го государственного

Департамент экспортно-импортных операций

капитала в течение первых пяти лет сущест-

вования корпораций. В корпорации, пред-

Департамент стратегического развития и науки

ставляющие собой экономическую структу-

ру холдингового типа, были включены реги-

Финансовый департамент

ональные оптово-посреднические организа-

ции, предприятия оптовой торговли, терри-

Департамент финансового учета и аудита

ториальные коммерческие компании, а так-

же отдельные

производственные

научные

Договорно-правовой департамент

институты. В свою очередь, Федеральные

контрактные корпорации были отнесены к

Департамент защиты информации и безопасности

федеральной собственности.

Подводя итог рассмотренным выше во-

Организации при министерстве

просам, необходимо констатировать следу-

þùåå:

организация

экономики

России

(приватизация, либерализация, свобода хо-

Центр конкурсных торгов

зяйствования)

предшествовала

созданию

Росрезерв

рыночной системы, тогда как она должна

была следовать за этой системой, что отно-

Товарно-кредитная корпорация

сится также к государственным закупкам.

Таким

образом,

созданная

Федеральная

Региональные управления

контрактная система не выполнила возло-

женные на нее функции, более того, она

Аналитический центр

по своей основе и заложенным в нее орга-

ней функцией, осуществляемой самостоя-

низационно-правовым принципам не могла

выполнить эти функции. Поэтому был необ-

тельно на основе договоров с другими пред-

ходим поиск направлений решений данной

приятиями. Естественно, сложившаяся ситуа-

проблемы.

ция негативно повлияла на механизм государ-

В 2005 году в России был издан Феде-

ственных закупок для реализации государст-

ральный закон «О размещении заказов на

венного заказа. Как показала практика, вы-

поставки товаров, выполнение работ, ока-

явился ряд проблем в осуществлении государ-

зание услуг для государственных и муници-

ственных закупок.

пальных нужд», который с 1 января 2006 го-

В этот период в Российской Федерации

да вступил в силу.

была создана Федеральная контрактная сис-

Производители продукции (поставщики) и

тема (ФКС). Эта система рассматривалась

посредники, участвующие в размещении го-

как рыночное образование, которое должно

сударственного заказа, привлекаются путем

принять на себя неизбежные издержки ры-

проведения торгов в форме конкурса.

ночной трансформации хозяйственных свя-

зей и товарных потоков, и при этом должна

Проект организации

способствовать:

—предотвращению чрезмерного спада государственных закупок производства;

—предотвращению нарушения снабже-

ния населения товарами первой необходи-	Одним из научно-исследовательских ин-
мости;	ститутов Российской Федерации, в плане
— предотвращению нарушения функцио-	развития федеральной системы экономичес-

18

Ð Å Ñ Ó Ð Ñ Û È Í Ô Î Ð Ì À Ö È ß Ñ Í À Á Æ Å Í È Å Ê Î Í Ê Ó Ð Å Í Ö È ß 4 / 2 0 0 7

Ì À Ê Ð Î Ë Î Ã È Ñ Ò È Ê À

14-19 N4.qxd 12.12.2007 11:54 Page 19

(Black plate)

министерства

государственных

ресурсов,

Таблица 3 Содержание функций Федерального

министерства государственных ресурсов

которое представляет собой федеральный

орган исполнительной власти, осуществля-

Функции

Содержание функций

ющий разработку и реализацию государст-

Планирование

— индикативное планирование;

венной политики на рынке государствен-

— прогноз потребности в материальных ресурсах;

ных закупок, в том числе организацию кон-

— план материально-технического обеспечения;

курсов на размещение заказов на поставку

продукции (товаров, работ, услуг) для госу-

— заключение планов-договоров и планов-контрактов

дарственных нужд и координацию их про-

Организация

— закупка материально-технических ресурсов;

ведения.

Глобальные

задачи, которые

должно ре-

— порядок работы торгов по заключению контрактов;

шать Федеральное министерство, состоят в

— сетевая инфраструктура электронной торговли

следующем:

организация

и планирование

обеспечения

материально-техническими ре-

Регулирование

— обеспечение сбалансированности производства и

сурсами общегосударственных нужд, разра-

потребления;

ботка стратегии развития

инфраструктуры

— формирование государственного резерва;

государственных товарных рынков, создание

— формирование фонда стабилизации рынка;

государственных материально-технических

— обеспечение государственной поддержки развития

резервов. При этом функции, возлагаемые на

рынка;

этот орган, подразделяются на четыре груп-

— контроль за соблюдением требований законодательства;

пы — планирование, организация, регулиро-

— выдача лицензий на открытие товарных бирж;

вание, методология.

— анализ уровня и динамики цен на продукцию

Федеральное министерство государствен-

ных ресурсов должно быть наделено опреде-

Методология

— нормативные акты по созданию бирж, аукционов,

ленными правами, которые сводятся к следу-

ярмарок;

ющему: в установленном порядке запраши-

— экономическое обоснование заявок на

вать у участников государственных закупок

финансирование поставок;

— формирование показателей проекта федерального

необходимую информацию, издавать в преде-

бюджета;

лах своей компетентности нормативные и

— меры по обеспечению экономической безопасности

правовые акты, привлекать экспертов для вы-

страны;

полнения отдельных работ.

— предложения о развитии государственного сектора

Финансирование расходов на содержание

экономики;

центрального аппарата Министерства пред-

— меры по развитию системы государственного резерва;

полагается осуществлять за счет средств фе-

— механизм государственного регулирования в сфере

дерального бюджета.

снабжения;

Поводя итоги рассмотренным вопросам в

— методики использования запасов государственного

области государственных

закупок, следует

резерва

отметить, что Федеральный закон «О разме-

кого управления обеспечением материально-

щении заказов на поставки товаров, выпол-

нение работ, оказание услуг для государст-

техническими ресурсами общегосударствен-

венных и муниципальных нужд» не внес суще-

ных нужд, были разработаны концептуаль-

ственных корректив в существовавшую до

ные положения политики регулирования фе-

настоящего времени Федеральную контракт-

деральной системы управления государст-

ную систему. В законе более подробно изло-

венными закупками, как системы государст-

жены положения о проведении торгов (кон-

венного рынка.

курсов), их организация и документальное

Одной из основных задач концептуаль-

оформление. Разработки научно-исследова-

ных положений является создание специа-

тельского института по обеспечению госу-

лизированного государственного органа по

дарственных закупок не были приняты во

регулированию рынка государственных за-

внимание. Поэтому существующие проблемы

купок. В качестве такого органа было

в реализации государственных закупок оста-

предложено образование Федерального

лись нерешенныи.

ÐÈÑÊ

19

Ð Å Ñ Ó Ð Ñ Û È Í Ô Î Ð Ì À Ö È ß Ñ Í À Á Æ Å Í È Å Ê Î Í Ê Ó Ð Å Í Ö È ß 4 / 2 0 0 7