Основы

ФОНД "ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ ГОРОДА"

ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЕ

Основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости

Руководитель авторского коллектива Э.К. Трутнев

МОСКВА, 2008

УДК 711(470+571):34 ББК 85.112(2Рос)

Г 75

Авторы:

Трутнев Э.К., руководитель авторского коллектива (введение, главы 1 13, заключение, приложения), Бандорин Л.Е. (подразделы 5.2.4, 5.2.5, 5.2.6, раздел 6.1, подразделы 7.1.3, 7.2.2, главы 8 12, приложение 2), Гудзь Т.В. (разделы 10.3, 10.4, 12.3), Сафарова М.Д. (разделы 9.7, 10.3, 10.4, глава 13), Холопик К.В. (глава 11), Якубов М.О. (подразделы 2.1.3, 2.1.6, 2.3.3, разделы 6.2, 6.3, глава 9, разделы 10.3, 10.4, 10.6, приложения 3 5).

Г 75 Градорегулирование : Основы регулирования градостроительной дея$ тельности в условиях становления рынка недвижимости. — М.: Фонд "Институт экономики города", 2008. — 296 с.

ISBN 978 5 8130 0127 7

Авторы книги — сотрудники Института экономики города, принимавшие участие в под готовке проектов законодательных и иных нормативных правовых актов федерального, регионального и местного уровней — Земельного и Градостроительного кодексов Рос сийской Федерации, региональных законов о градостроительной деятельности, муни ципальных нормативных правовых актов — Правил землепользования и застройки, дру гих документов, аналитических исследований и рекомендаций по вопросам градорегу лирования.

Книга адресована студентам и аспирантам, изучающим право, экономику, управление (менеджмент), градорегулирование и архитектуру, землеустройство, специалистам, повышающим квалификацию в области планирования развития территорий, жилищно коммунального хозяйства, работникам администраций федерального, регионального и местного уровней, а также всем, кто интересуется вопросами правового, экономичес кого, планировочного обеспечения развития городов и иных территорий, проектирова ния и строительства.

УДК 711(470+571):34 ББК 85.112(2Рос)

Данное издание подготовлено и напечатано при поддержке Агентства США по международному развитию (USAID)

Точка зрения авторов может не совпадать с точкой зрения Агентства США по международному развитию (USAID)

Полное или частичное воспроизведение материалов, содержащихся в данном издании, допускается только с письменного согласия издателя. При цитировании ссылка на фонд "Институт экономики города" обязательна

При печати книги использованы экологически чистые краски, не содержащие свинец

ISBN 978 5 8130 0127 7

© Фонд "Институт экономики города", 2008

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ	8
ЧАСТЬ I. ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЕ И УПРАВЛЕНИЕ РАЗВИТИЕМ ТЕРРИТОРИЙ	13
1. НАЧАЛА ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЯ	13
1.1. Определения	13
1.2. Градорегулирование и градостроительная деятельность	19
1.2.1. Какая деятельность осуществляется в системе градорегулирования	19
1.2.2. Как соотносятся между собой градорегулирование и градостроительная
деятельность	21
1.3. Особенности градорегулирования	21
1.3.1. Всегда ли возможно градорегулирование и что необходимо для того, чтобы
оно было возможным	22
1.3.2. Публичные и частные интересы в градорегулировании	24
1.3.3. Градорегулирование как механизм обеспечения баланса интересов,
гарантирования прав и возможности проявления инициативы частными лицами	25
1.4. Субъектно объектные отношения в градорегулировании	27
1.5. Градорегулирование и инфраструктура рынка недвижимости	28
2. ОБЪЕКТЫ ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЯ: ЗАКОНОМЕРНОСТИ СУЩЕСТВОВАНИЯ И
ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ	31
2.1. Земельный участок	31
2.1.1. Земельный участок: закономерности существования части и целого	31
2.1.2. Оборот земельных участков как условие достижения максимумов —
экономического, этического, эстетического, экологического	34
2.1.3. Земельный участок: экономические закономерности использования	36
2.1.4. Максимальное экономическое поведение	39
2.1.5. Две стороны существования земельных участков — конкуренция и
кооперация	40
2.1.6. Монополизм и спекулятивная рента в условиях рынка недвижимости:
природа возникновения и механизмы противодействия	42
2.2. Город: модели строения и эволюции	43
2.2.1. Морфология городского пространства: стабильность и изменчивость	44
2.2.2. Траектории эволюции и типы развития городов	53
2.3. Город — субрегион, регион — страна	57
2.3.1. Объект градорегулирования как форма функция	57
2.3.2. Генезис форм функций — объектов градорегулирования	59
2.3.3. Определение размера частных вкладов в создание общей инфраструктуры
и морфология пространства	65
3. ПУБЛИЧНЫЕ СУБЪЕКТЫ ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЯ. ИНСТРУМЕНТЫ И МОДЕЛЬ
СИСТЕМЫ ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЯ	67
3.1. Распределение функций между публичными субъектами градорегулирования.
Унитарные и трехуровневые системы градорегулирования	68
3.2. Публичные субъекты градорегулирования: от функций к полномочиям	70
3.3. Инструменты градорегулирования	76
3.4. Модель системы градорегулирования	81

3.4.1. Модель действий в системе градорегулирования	81
3.4.2. Модель органов градорегулирования и выполняемых ими функций
полномочий применительно к различным уровням	85
4. ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЕ КАК ЭТИКА И ФОРМАЛЬНОЕ ПРАВО	89
4.1. Принципы этики средоформирования	89
4.1.1. Принцип освоения отчуждения	90
4.1.2. Принцип свободы несвободы	91
4.1.3. Принцип изменчивости неизменности	92
4.1.4. Принцип фрагментарности целостности	92
4.2. Соотношение этических принципов средоформирования и логических принципов
формального права о градорегулировании	93
5. ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ	96
5.1. Законодательство о градорегулировании за рубежом	96
5.1.1. Назначение законодательства о градорегулировании	96
5.1.2. Публичные субъекты, уполномоченные ограничивать права использования и
изменения объектов недвижимости	97
5.1.3. Документы территориального планирования и градостроительного
зонирования	98
5.1.4. Технология зонального установления прав использования и изменения
объектов недвижимости	99
5.1.5. Разрешение на строительство	101
5.1.6. Информация о градорегулировании	101
5.1.7. Участие граждан в градорегулировании	102
5.1.8. Содействие местному градорегулированию со стороны государства	103
5.1.9. Метаморфозы зонирования. Три типа систем градорегулирования	103
5.2. Этапы развития законодательства о градостроительной деятельности в России	105
5.2.1. Первый этап — с середины XIX в. до 1917 г.	106
5.2.2. Второй этап — с 1917 по 1992 г.	109
5.2.3. Третий этап — с 1992 по 1998 г.	110
5.2.4. Четвёртый этап — с 1998 по 2001 г.	112
5.2.5. Пятый этап — с 2001 по 2004 г.	113
5.2.6. Основные итоги и текущий этап развития законодательства о
градостроительной деятельности в России	115
6. ПЕРЕХОД К СИСТЕМЕ ПРАВОВОГО ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЯ: ПРОТИВОРЕЧИЯ И
ОПАСНОСТИ	116
6.1. Неизбежность переходного периода и его противоречия: противоборство
взаимоисключающих систем градорегулирования	116
6.2. Опасности переходного периода: неизбежность возникновения монополизма в
распределении земельных участков для строительства	121
6.3. Специфика переходного периода с точки зрения распределения функций и средств
между регионами и муниципалитетами	125
6.4. Проблема возникновения административных и экономических субъектов —
инициаторов перехода к системе правового градорегулирования	126
ЧАСТЬ II. КОМПОНЕНТЫ ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЯ	131
7. ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ	131
7.1. Логическая модель технологии градостроительного проектирования	131
7.1.1. Принципы технологии градостроительного проектирования. Два типа
объектов и ячеисто сетевая неравномерная структура города	131
7.1.2. Градостроительное проектирование в части технологии определения
баланса потребности—ресурсы. Два условия для возможности системного
планирования проектирования развития города	133
7.1.3. Градостроительное проектирование и принципы изъятия недвижимости для
размещения сетевых объектов технической инфраструктуры	136
7.2. Документы градостроительного проектирования	137
7.2.1. Взаимосвязь документов градостроительного проектирования	137
7.2.2. Правовой статус различных документов градостроительного
проектирования	140

7.3. Соотношение градостроительного проектирования и архитектурно строительного
проектирования	142
7.3.1. Переход от градостроительного проектирования к архитектурно
строительному проектированию	143
7.3.2. Установление публичной властью требований эстетики к проектируемым
объектам	143
8. ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ	146
8.1. Территориальное планирование и иные виды планирования	146
8.2. Территориальное планирование как взаимодействие суверенных органов публичной
власти	149
8.3. Территориальное планирование и объекты различного значения	150
8.3.1. С каких содержательных позиций оснований подходить к определению
понятия “объекты федерального, регионального, местного значения”	150
8.3.2. Как понятие “объекты федерального, регионального, местного значения”
могло или должно было бы определяться в законодательстве при его дополнении
в будущем ныне отсутствующими нормами	151
8.3.3. Как оперировать понятием “объекты федерального, регионального,
местного значения” в настоящее время, когда в законодательстве отсутствует
соответствующее определение	153
8.4. Совместная подготовка проектов документов территориального планирования
различными уровнями публичной власти	156
8.5. Территориальное планирование и упорядочение административных и иных границ	157
8.6. Планы реализации документов территориального планирования	159
9. ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЕ ЗОНИРОВАНИЕ. ПРАВИЛА ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И
ЗАСТРОЙКИ	160
9.1. Почему в условиях рынка недвижимости не может не быть градостроительного
зонирования, определяемого правилами землепользования и застройки	160
9.2. Институт градостроительного зонирования, градостроительные регламенты, их
правовой статус и структура	161
9.3. О двух подходах к пониманию содержания градостроительного зонирования и
градостроительных регламентов	164
9.3.1. О содержании правового подхода к пониманию и осуществлению
градостроительного зонирования	165
9.3.2. О содержании административно технологического подхода к пониманию и
осуществлению градостроительного зонирования	165
9.4. Как устанавливать градостроительные регламенты — по принципу "разрешено всё
то, что не запрещено" или по принципу "разрешено то, что разрешено"	167
9.5. Составная часть градостроительных регламентов в виде ограничений
использования недвижимости, устанавливаемых посредством зон с особыми условиями
использования территорий	168
9.6. Российская модель градостроительного зонирования в контексте мирового опыта	170
9.6.1. Общие, универсальные принципы градостроительного зонирования,
существующие во всех развитых странах, необходимость и возможность
применения градостроительного зонирования в отечественной практике	171
9.6.2. Основные типологические виды градостроительного зонирования и их
обобщенные характеристики	171
9.6.3. Множественность путей введения градостроительного зонирования и его
типологические особенности, модифицированные применительно к российским
условиям	173
9.7. Особенности подготовки проектов правил землепользования и застройки	174
9.7.1. О документах — основаниях для подготовки проекта правил
землепользования и застройки	175
9.7.2. О субъектах подготовки проекта правил землепользования и застройки	176
9.7.3. О проверке подготовленного проекта, публичных слушаниях и утверждении
правил землепользования и застройки	178
10. ПЛАНИРОВКА ТЕРРИТОРИИ	178
10.1. Планировка территории в контексте иных компонентов градостроительного
проектирования	178
10.2. Территории и земельные участки	181

10.2.1. О разновидностях территорий и земельных участков с позиции планировки
территории	181
10.2.2. О двухэтапной технологии планировки территории	182
10.3. Виды и особенности документации по планировке территории. Градостроительный
план земельного участка	184
10.3.1. Особенности проектов планировки территории	184
10.3.2. Установление параметров планируемого развития элементов
планировочной структуры и состав проектов планировки	185
10.3.3. Особенности подготовки документации по планировке территории
различными органами публичной власти	185
10.3.4. Соотношение правил землепользования и застройки и документации по
планировке территории	186
10.3.5. Соотношение планировки территории с последующими действиями по
архитектурно строительному проектированию и строительству	186
10.3.6. Градостроительные планы земельных участков	187
10.3.7. О различных случаях планировки территории — обеспечение условий для
создания земельных участков в различных целях	189
10.4. Межевание застроенных территорий: правовые аспекты	189
10.4.1. О составе проектов межевания	190
10.4.2. О выполнении требования об учёте градостроительных нормативов и
правил, действовавших в период застройки	190
10.5. Правовые механизмы развития незастроенных и застроенных территорий	192
10.6. Девелопмент и партнёрство застройщиков девелоперов и органов власти как
синхронизация выполнения различных взаимосвязанных проектов по развитию
территорий	199
10.6.1. Объекты и субъекты действий	199
10.6.2. Несоответствие между ограниченными возможностями застройщиков
девелоперов и масштабами задач развития городов и территорий	200
10.6.3. Проекты, которые подлежат взаимоувязке по параметрам и синхронизации
во времени	203
10.6.4. Условия, при которых участие в проекте муниципалитета может быть
признано целесообразным	203
10.6.5. Логическая модель технологии подготовки и выполнения взаимосвязанных
проектов — девелопмента	204
10.7. Цикличность процесса подготовки и внесения изменений в различные документы
градостроительного проектирования	206
11. КОНТРОЛЬ ЗА ОСУЩЕСТВЛЕНИЕМ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ	207
11.1. Логика формирования и модель системы контроля за осуществлением
градостроительной деятельности	207
11.2 Предметы контроля за осуществлением градостроительной деятельности	213
11.2.1. Технические регламенты безопасности	213
11.2.2. Требования соблюдения интересов органов публичной власти при
согласовании проектов документов территориального планирования	213
11.2.3. Требования учёта интересов частных и публичных субъектов при проверке
проектов правил землепользования и застройки, проектов документации по
планировке территории перед их утверждением	216
11.2.4. Нормативы градостроительного проектирования	217
11.2.5. Требования, при соответствии которым выдаются разрешения на
строительство и разрешения на ввод объектов в эксплуатацию	217
11.2.6. Требования недопущения ущерба правообладателям недвижимости, при
соответствии которым могут выдаваться соответствующие разрешения с учётом
результатов публичных слушаний	219
11.3. Институты контроля за осуществлением градостроительной деятельности	220
11.3.1. Институт согласования проектов документов территориального
планирования органами власти различных уровней	220
11.3.2. Институт государственной экспертизы проектов документов
территориального планирования	221
11.3.3. Институт государственной экспертизы результатов инженерных изысканий
и проектной документации	221
11.3.4. Институт государственного строительного надзора	221
11.3.5. Институт предоставления разрешений на строительство и разрешений на	222
ввод объектов в эксплуатацию	223

12. ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ	223
12.1. Принципы формирования систем информационного обеспечения
градостроительной деятельности	224
12.2. Структура муниципальных систем информационного обеспечения
градостроительной деятельности	228
12.3. Информационное взаимодействие региональных и муниципальных органов власти
в области градостроительной деятельности	231
13. ПУБЛИЧНЫЕ СЛУШАНИЯ В ОБЛАСТИ ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЯ	231
13.1. Особенности регулирования публичных слушаний	231
13.2. Виды документов градостроительного проектирования, применительно к которым
не проводятся, в обязательном порядке проводятся и могут проводиться публичные
слушания	232
13.3. Место публичных слушаний в технологической цепочке действий в отношении
проектов документов градостроительного проектирования	235
13.4. Предметы публичных слушаний в области градорегулирования	235
13.4.1. Вопросы подтверждения соответствия проекта документа обязательным
формализованным требованиям	236

13.4.2.Вопросы обоснованности содержания неформализуемых предложений

13.5.Объединение в различных муниципальных правовых актах норм о публичных

слушаниях в области градорегулирования		236
БИБЛИОГРАФИЯ		239
ПРИМЕЧАНИЯ		243
ПРИЛОЖЕНИЯ		267
1.	Метод расчёта и отображения траекторий эволюции городов	267
2.	Примерная структура правил землепользования и застройки	271
3.	Иллюстративные примеры документов территориального планирования	275
4.	Иллюстративные примеры документов градостроительного зонирования	282
5.	Иллюстративные примеры документации по планировке территории	290
Summary		292
Об авторах		293

ВВЕДЕНИЕ

Градорегулирование в России — пока ещё малоосвоенная область деятельности. Это деятельность, которую осуществляют все, результатами которой пользуются все, многие — не зная об этом. По мере развития рыночной экономики масштабы этой дея тельности, степень осведомленности о её результатах и вовлеченности в неё неизбеж но будут возрастать, вовлекая в процесс градорегулирования как управленцев различ ных уровней, так и специалистов разного профиля, а также граждан, не посвящённых в специальные вопросы, но имеющих с ними дело в повседневной жизни.

Почему градорегулирование, а не более привычное и понятное градостроительство? Регулирование, градорегулирование неизбежно возникает тогда, когда уже невозмож но приказывать, но можно и нужно побуждать к свободной деятельности частных субъ ектов, ограничивая её определёнными рамками и гарантируя при этом права на исполь зование недвижимости. Ситуация, когда невозможно приказывать, но можно и нужно побуждать к свободной деятельности, — это рыночная экономика, это рынок недвижи мости. Рынок недвижимости — это оборот недвижимости. Оборот недвижимости — это ситуация, когда один объект недвижимости может быть передан (путем продажи, пере дачи в аренду) одним лицом (собственником) другому лицу (покупателю или арендато ру). История показала, что ситуация, когда возможен оборот недвижимости, особенно оборот земельных участков, не является универсальной, общераспространённой. В России оборот земельных участков стал невозможным с 1917 г., а с начала 1990 х гг. он вновь признан необходимым, в том числе путём закрепления соответствующими зако нодательными нормами. В период отсутствия оборота земельных участков и рынка нед вижимости неизбежно утверждалась система социалистического градостроительства, но градорегулирования не было и быть не могло. Поэтому градорегулирование для сов ременной России является новой, неосвоенной, ещё не понятой как необходимость, часто голословно отвергаемой сферой деятельности, освоение и утверждение которой, однако, становится объективной и неотвратимой задачей.

Градостроительство было прерогативой "технологов", им занимались исключитель но профессионалы. Градорегулирование — прерогатива не только профессионалов, но и лиц, которые не могут причислять себя к таковым, но действуют с ними на равных в си лу выраженной заинтересованности — наличия имущественных прав, защищаемых за коном. В градорегулировании участвуют все, кого оно касается, а касается оно всех — прямо или косвенно.

Градорегулирование — это не столько профессиональная специализация, сколько синтетическая творческая деятельность, привлекающая и объединяющая специалис тов многих профессий — планировщиков, архитекторов, управленцев (менеджеров), юристов, экономистов, экологов, социологов, землеустроителей, инженернов изыска телей, строителей, оценщиков недвижимости, инвентаризаторов, специалистов в об ласти информатики и иной деятельности.

В в е д е н и е 9

Градорегулирование сопрягается и взаимодействует со всеми институтами управле ния, экономики, инфраструктурного обеспечения рынка недвижимости: институтом планирования, институтом землеустройства и технической инвентаризации, институ том государственного кадастрового учёта недвижимости, институтом государственной регистрации прав на недвижимость, институтом предоставления земельных участков для строительства, институтами массовой оценки недвижимости в целях налогообло жения и индивидуальной оценки объектов недвижимости, институтом налогообложе ния недвижимости.

Всилу своего синтетического объединяющего характера градорегулирование в за конодательном отношении оформляется позднее других институтов рынка недвижи мости и управления. Такая ситуация характерна не только для России. Однако в России законодательное оформление института градорегулирования осложнено рядом осо бенностей.

Во первых, градорегулирование — это поздний ребёнок. К моменту его появления "место было уже занято" ранее появившимися законами, значительная часть которых регулировала относительно узкие вопросы, в силу чего формировались далёкие от оп тимальных схемы управления, характеризующиеся дублированием однотипных действий. В законодательном отношении градорегулирование — это собирание ранее разбросанных камней, гармонизация законодательства. Гармонизирующая функция градорегулирования проявилась, например, при объединении многочисленных, ранее отдельно функционировавших видов государственной экспертизы проектной докумен тации в единую государственную экспертизу с упразднением дублирования, но сохра нением всего комплекса требований, предъявляемых к такой документации1.

Во вторых, градорегулирование, в отличие от многих других видов деятельности, не может быть обеспечено одним или несколькими федеральными законами. Градорегу лирование в условиях рынка недвижимости — это прежде всего гарантии прав и преде лы свободы в использовании недвижимости. Такого рода права и гарантии могут опре деляться только и исключительно на местах — посредством муниципальных норматив ных правовых актов, называемых Правилами землепользования и застройки. Таких ак тов не было и не могло быть в начале периода перехода к рыночным отношениям. Но жизнь не могла ждать, строительство должно было продолжаться, не дожидаясь подго товки необходимых документов. Потребовались инструменты, которые на время замес тили бы то, чего не было и, повторим, не могло быть. И такие замещающие инструмен ты нашлись в виде внесистемных процедур предварительного согласования мест раз мещения объектов, иных квазиправовых процедур. Однажды появившись, эти времен ные эрзац схемы начали утверждаться в сознании административных работников и специалистов как постоянные как единственно возможные или предпочтительные. Ста ло происходить "выталкивание на обочину" процесса становления системы правового градорегулирования, как ненужного изобретения, чуждого отечественной практике. Пе реходный период затянулся, угрожая превратиться из временного в вечное.

Таким образом, правовое градорегулирование в полномасштабном виде может сос тояться только в будущем — ближайшем или отдалённом (последнее — в случае прев ращения переходного и временного в вечно тянущееся и незавершенное). И в этом се годня его главный "недостаток" — его надо создавать, для чего необходимо обладать знаниями, энергией и инициативой.

Но почему, собственно, правовое градорегулирование нужно создавать, кому и для чего оно нужно?

Врезультате не обременённого предрассудками размышления нельзя не прийти к выводу, что в условиях рынка недвижимости этот универсальный инструмент регулиро вания необходим всем, в том числе:

собственникам квартир, которые хотят быть уверенными, что не подвергнутся "уп