DF_11 / Дєєва Н.М. Бюджетний менеджмент / 1

МІНІСТЕРСТВО ФІНАНСІВ УКРАЇНИ

ДНІПРОПЕТРОВСЬКА ДЕРЖАВНА ФІНАНСОВА АКАДЕМІЯ

Н.М. Дєєва

Навчальний посібник

Дніпропетровськ - 2006

УДК336.14:338.244.42	Рекомендовано
ББК65.261.3	Міністерством освіти і науки України
	як навчальний посібник для студентів
	вищих навчальних закладів
	(лист № 1.4/18-Г-78 від 19.05.2006)
	Рецензенти:

Ковальчук К.Ф. – доктор економічних наук, професор, завідувач кафедри фінансів Національної металургійної академії України

Тян Р.Б. – доктор економічних наук, професор, завідувач кафедри фінансів Придніпровської державної академії будівництва та архітектури

Губа О.І. – кандидат економічних наук, доцент, начальник кафедри фінансів Академії митної служби України

Дєєва Н.М.

Б26 Бюджетний менеджмент: Навчальний посібник – Дніпропетровськ:

ДДФА, 2006. – 320 с.

ISBN 966-8866-14-2

У навчальному посібнику розкрито всі стадії управління бюджетним процесом з урахуванням сучасної нормативно-правової бази та бюджетної політики держави. Розглянуто функції, завдання органів оперативного управління бюджетом, бюджетне планування та виконання бюджету, а також структуру бюджету держави як об’єкт управління. Докладно висвітлено складові бюджетного процесу. Значну увагу приділено обліку й звітності з виконання бюджету, контролю за його виконанням.

Навчальний посібник призначено для студентів економічних спеціальностей вищих навчальних закладів, викладачів, наукових і практичних працівників.

УДК336.14:338.244.42 ББК65.261.3

ISBN 966-8866-14-2	© Н.М.Дєєва, 2006
	© ДДФА, 2006
	2

ЗМІСТ
ВСТУП .............................................................................................................	5
ТЕМА 1. СУТНІСТЬ І СКЛАДОВІ БЮДЖЕТНОГО МЕНЕДЖМЕНТУ	10

1.1.Визначення бюджетного менеджменту……………………………….. 10

1.2.Бюджетний менеджмент як навчальна дисципліна………………...... 15

1.3. Особливості управлінської діяльності в бюджетному процесі………

Питання для самоконтролю та завдання…………………………………

Орієнтовна тематика рефератів ……………………………….....................

ТЕМА2.СТРУКТУРАБЮДЖЕТУ ДЕРЖАВИЯКОБ’ЄКТУПРАВЛІННЯ

2.1.Сутність, призначення та роль бюджету держави……………………

2.2.Бюджетний устрій та бюджетна система України……………………

2.3.Склад доходів та видатків бюджетів………………………………….

2.4.Бюджетний дефіцит та шляхи його подолання………………………

2.5.Бюджетна політика…………………………………………………….

Питання для самоконтролю та завдання……………………………………..

Орієнтовна тематика рефератів ………………………………................

ТЕМА 3. ОРГАНИ ОПЕРАТИВНОГО УПРАВЛІННЯ БЮДЖЕТОМ

3.1.Система органів управління бюджетом……………………………….

3.2.Міністерство фінансів України в управлінні бюджетним процесом

17

19

19

20

20

22

25

40

45

58

58

59

59

60

3.3.Державне казначейство України………………………………………. 78

3.4.Державна контрольно-ревізійна служба України……………………. 85

3.5.Рахункова палата……………………………………………………...... 88

3.6.Державна податкова служба України…………………………………. 97

Питання для самоконтролю та завдання……………………………………... 103

Орієнтовна тематика рефератів …………………………….................... 103

ТЕМА 4. БЮДЖЕТНЕ ПЛАНУВАННЯ……………………………….......	104
4.1. Бюджетне планування: його зміст, принципи і завдання……………	104

4.2.Методи бюджетного планування. Програмно-цільовий метод…...... 106

4.3.Порядок складання та розгляду проекту Державного бюджету 116

України………………………………………………………………….	127
4.4. Порядок складання та розгляду місцевих бюджетів…………………	132
Питання для самоконтролю та завдання……………………………………..	133
Орієнтовна тематика рефератів ……………………………....................	133
ТЕМА 5. ВИКОНАННЯ БЮДЖЕТУ………………………………………	133

5.1.Поняття та принципи виконання бюджету…………………………... 133

5.2.Розпис державного бюджету та місцевих бюджетів. Бюджетна кла-

сифікація………………………………………………………………... 136

5.3. Порядок виконання державного та місцевих бюджетів за доходами	150
5.4. Порядок виконання державного та місцевих бюджетів за видатками	159
5.5. Касове виконання бюджету……………………………………………	176
5.6. Міжбюджетні відносини. Порядок перерахування міжбюджетних
трансфертів……………………………………………………………...	179
Питання для самоконтролю та завдання………………………………….	187
Орієнтовна тематика рефератів…………………………….....................
	187
3

ТЕМА 6. ОБЛІК ВИКОНАННЯ БЮДЖЕТУ………………………........... 188

6.1.Засади, принципи та завдання бухгалтерського обліку виконання бюджету………………………………………………………………… 188

6.2.Облікова політика Державного казначейства………………………... 191

6.3.Основні функції служби бухгалтерського обліку. Права і обов’язки головного бухгалтера………………………………………………….. 193

6.4.Організація бухгалтерського обліку в органах Державного казна-

чейства………………………………………………………………...... 195

6.5.План рахунків бухгалтерського обліку виконання бюджету……...... 201

6.6.Внутрішній казначейський контроль…………………………………. 208

Питання для самоконтролю та завдання…………………………………. 211

Орієнтовна тематика рефератів …………………………….................... 211

ТЕМА 7. ЗВІТНІСТЬ ПРО ВИКОНАННЯ БЮДЖЕТУ………………...... 212 7.1. Організація, види та форми бюджетної звітності……………………. 212

7.2.Звітність розпорядників коштів……………………………………….. 215

7.3.Звітність про виконання бюджетів…………………………………… 223

Питання для самоконтролю та завдання…………………………………. 228

Орієнтовна тематика рефератів …………………………….................... 228

ТЕМА 8. КОНТРОЛЬ ЗА ВИКОНАННЯМ БЮДЖЕТУ………………… 229

8.1.Фінансовий контроль та його роль у виконанні бюджету…………. 229

8.2.Органи бюджетного контролю, їх функції, права і завдання……….. 237

8.3.Контрольно-ревізійна робота з бюджету…………………………….. 244

Питання для самоконтролю та завдання…………………………………	256
Орієнтовна тематика рефератів ……………………………....................	256

Глосарій………………………………………………………………………. 257

Список рекомендованої літератури………………………………………… 285

Додатки до Теми 5…………………………………………………………... 290

Додаток. Рекомендації щодо виконання курсових робіт…………………. 301

4

ВСТУП

Головним інструментом реалізації державної політики у будь-якій країні є бюджет. Важливість контролю за економним і раціональним використанням бюджетних коштів на сьогодні підтверджене досвідом.

Ринкова економіка з усім розмаїттям її моделей характеризується соціально орієнтованим господарством, яке доповнюється державним регулюванням. Значну роль як у самій структурі ринкових відносин, так і в механізмі їхнього регулювання з боку держави відіграє державний бюджет. Він – невід'ємна частина ринкових відносин і водночас – важливий інструментом реалізації державної політики. Тому найбільш важливим і актуальним є вивчення структури державного бюджету, особливостей його формування та функціонування, способів використання в інтересах ефективного розвитку суспільного виробництва, зокрема його доходної частини. Правильне використання коштів має важливе економічне й політичне значення, оскільки доходи, що мобілізуються в бюджеті, є одним із головних знарядь утілення в життя державних заходів.

З переходом України на ринкові відносини відбулася розбудова всієї бюджетної системи, яка внесла суттєві новації в управління фінансовими ресурсами територіальних громад та їх об'єднань. Цьому сприяла демократизація суспільних відносин, формування громадського суспільства, що стимулювало внесення змін до системи управління на місцях. Делегування власних повноважень територіальним громадам у здійсненні господарського, соціального, культурного будівництва супроводжувалося закріпленням за ними необхідних фінансових ресурсів.

Для регулювання економіки використовуються різні способи та методи, серед яких важливе місце належить програмно-цільовому методу планування бюджету, завдяки якому стало можливим в значно коротші терміни збалансувати певні економічні процеси, забезпечити соціальну захищеність населення.

В умовах запровадження ринкових відносин важливо оптимально поєднати притаманні ринку регулятори економіки з усвідомленим і належно організованим управлінням державним господарством.

За роки незалежності України досягнуто прогрес у розбудові фінансової системи, яка в цілому відповідає реаліям сучасної ринкової економіки, державному устрою, цілям соціально орієнтованого економічного розвитку країни. Фінанси є одним із найважливіших і складних елементів економічної системи, без чого держава не може ефективно виконувати свої функції. Досвід розвинених країн показує, що від стану та ефективності державних фінансів багато в чому залежать умови споживання, заощаджень й інвестування, обсяги сукупного попиту та пропозиції, пропорції між реальним і фінансовим секторами економіки, умови взаємодії національної економіки із зовнішнім світом.

На сьогодні фактично сформувалися дві концепції управління державними фінансами, які відбивають погляди на співвідношення фінансового централізму та децентралізму, особливості адміністративно-територіального устрою та побудови бюджетних систем тих чи інших країн. Перша - так звана розширена

5

концепція, одержала підтримку більшості спеціалістів. Згідно з нею, до складу централізованих державних фінансів належать доходи та видатки державного бюджету, державні централізовані фонди цільового призначення, державні централізовані страхові, резервні та інші фонди. Децентралізовані державні фінанси охоплюють фінанси державних підприємств, установ, організацій сектору нефінансових та фінансових корпорацій, фінанси місцевих органів влади. Друга концепція — так звана обмежувальна, тобто за цією концепцією державні фінанси розглядаються переважно як фінанси сектору загального державного управління. Якщо виходити з "обмежувальної" концепції державних фінансів, то проблема управління ними зводиться до управління централізованими державними фінансами. Поза сферою державного управління залишаються фінанси державних підприємств, установ та організацій, секторів фінансових та нефінансових корпорацій, а з точки зору прихильників максимально можливого фінансового децентралізму - ще й фінанси місцевих органів управління. На часі питання про суттєве вдосконалення управління державними підприємствами, їх активами, фінансовими потоками. Держава не повинна віддавати управління та прибутки цих підприємств на поталу окремим державним управлінцям. Йдеться про значний досі невикористовуваний у достатній мірі потенціал доходів державного бюджету.

Держава може виконувати свої функції та завдання, передбачені Конституцією, якщо вона має у своєму розпорядженні достатньо бюджетних коштів. Практичну дієвість бюджетної системи у розрізі фінансового функціонування забезпечує касове виконання державного бюджету за доходами і видатками. Його суть полягає в організації роботи щодо прийому та зарахування коштів, які надходять на рахунки відповідних бюджетів, у заощаджуванні грошових коштів, виділенні їх на заходи, що передбачені бюджетом на відповідний рік, здійсненні обліку та складанні звітності про касове виконання бюджетів.

Казначейське виконання державного бюджету посилило контроль за використанням бюджетними організаціями бюджетних коштів. Адже воно забезпечує щоденний контроль за цільовим і ефективним їх використанням, дотриманням штатної, фінансової і касової дисципліни, відповідність наданих до оплати документів (рахунків, договорів, актів виконаних робіт, наданих послуг, постачених товарно-матеріальних цінностей тощо) вимогам чинного законодавства.

Крім того, касове виконання органами Держказначейства державного бюджету за доходами дало можливість щодня на рівні районів і області одержувати інформацію про суми доходів, які надійшли до кожного міста і району, а також за кодами бюджетної класифікації, тобто за джерелами надходжень. Ця ж інформація щодня надається обласній держадміністрації і головному фінансовому управлінню.

Від уряду, перш за все, залежить створення такої системи виконання державного бюджету, яка б дозволяла контролювати відповідність державних доходів і видатків прийнятому закону про бюджет на поточний бюджетний період та забезпечувати рівномірний розподіл бюджетних коштів.

6

У сучасних умовах переходу до ринку уряд веде інтенсивну роботу по реалізації концепції вдосконалення системи управління бюджетними коштами. Тому головними завданнями бюджетної політики України за умов поглиблення ринкових реформ є:

-призупинення спаду виробництва;

-забезпечення фінансової стабілізації. Для цього необхідно зробити невідкладні заходи зі зміцнення грошового обігу як основи проведення успішних економічних реформ;

-стимулювання інвестиційної активності, намагання збільшення частки накопичення в усьому обсязі національного доходу;

-зменшення непродуктивних витрат бюджету на державні дотації окремим галузям сфери матеріального виробництва;

-реформування системи оподаткування і зміцнення контролю за повнотою сплати податків;

-створення системи дієвого фінансового контролю за ефективним і цілеспрямованим використанням державних видатків;

-посилення контролю за обсягом державного боргу.

Через видатки і податки бюджет виступає важливим інструментом регулювання і стимулювання економіки, підвищення ефективності виробництва. Отже, висвітлення проблем виконання місцевих бюджетів є своєчасним у контексті сучасних реформ.

Пошук шляхів прискорення розвитку національної економіки потребує максимальної згуртованості всіх економічних суб'єктів з метою виявлення і реалізації резервів підвищення ефективності господарювання. Особлива роль у цьому відношенні належить державному фінансовому контролю, значення якого в стабілізації економіки держави, посиленні фінансової дисципліни, боротьбі із різними порушеннями та зловживаннями надзвичайно велике.

На жаль, недосконале державне управління протягом останніх років стало причиною багатьох негативних явищ: впровадження небезпечних для людини технологій, умисного приховування прибутків, використання коштів не за цільовим призначенням, випадків варварського ставлення до природи.

Провідне місце в системі регулювання економіки держави, створення сприятливого фінансового середовища для швидкого розвитку ринкових відносин, забезпечення макроекономічної рівноваги в економіці належить місцевим бюджетам. Вони є невід'ємною частиною ринкових відносин і одночасно важливим інструментом реалізації державної політики. Тому найбільш важливим і актуальним є вивчення структури місцевого бюджету, особливостей його формування та функціонування, способів використання в інтересах ефективного розвитку суспільного виробництва, зокрема його доходної частини.

Соціальна політика держави покликана забезпечити громадянам гарантовані Конституцією України права: на життя, безпечні умови праці, винагороду за працю, захист сім'ї, відпочинок, освіту, житло, охорону здоров'я та медичну допомогу, соціальне забезпечення та сприятливе навколишнє середовище. Відтак очевидно, що визначальним пріоритетом державної економічної (зокрема

7

соціальної) політики має стати забезпечення прав і свобод людини і громадянина, передбачені розділом II Конституції України.

Соціальна сфера - основна складова забезпечення життєдіяльності суспільства. Вона є важливим чинником, який впливає на економічний розвиток будьякої держави. Неосвічена і хвора нація не може нормально працювати і рухатися вперед. Саме тому в сучасних умовах в усіх розвинених країнах так багато уваги приділяється фінансуванню соціальної сфери.

Як показує зарубіжний досвід, державі притаманна соціальна функція. На сьогодні найбільшу питому вагу в бюджетах розвинутих країн мають видатки на соціальні потреби, що свідчить про виняткову роль соціальної функції держави. Соціальна сфера країни розвивається відповідно до соціальної політики, яку проводить ця держава

Суть економічної політики нашої держави в сучасних умовах полягає в тому, що Україна проголосила курс на побудову соціально орієнтованої ринкової економіки. Тобто метою соціально орієнтованої ринкової економіки можна вважати поєднання вільної конкуренції з досягненням соціальної рівноваги у суспільстві.

Прийнята в Україні за орієнтир мета побудови соціально орієнтованої ринкової економіки означає, що держава має займатися лише тим, чого не може зробити ринок, зокрема надавати суспільні послуги. А забезпечення добробуту працездатного населення має покладатися на саме працездатне населення, тобто повинна відбутися переорієнтація системи соціального захисту - від надання допомоги працездатним громадянам до залучення цих громадян до продуктивної праці. Але перехід до ринкової економіки важкий. Тому держава повинна підтримати також і працездатне населення шляхом законодавчого встановлення достатнього рівня заробітної плати і надання інших соціальних гарантій.

За роки незалежності України відбулися радикальні зміни в економічній, соціальній та духовній сферах нашого суспільства. Для вирішення економічних та пов'язаних з ними соціальних питань необхідні подальші перетворення, включаючи і реформу міжбюджетних відносин. Доходна частина бюджетів всіх рівнів відображає, з одного боку, потреби, а з іншого – можливості держави. Тому дослідження механізмів формування доходів бюджетів різних рівнів є досить актуальним у сучасних умовах трансформації економіки.

Навчальний посібник «Бюджетний менеджмент» має на меті надання системи базових знань щодо формування державного бюджету та управління ним, розуміння важливості взаємозв’язків між різними гілками влади та досягнення взаємопорозуміння між ними для управління бюджетним процесом з метою підвищення адекватності розвитку економіки України.

Особливістю підготовки спеціалістів у Дніпропетровській державній фінансовій академії є тісний зв’язок з конкретними завданнями майбутньої професійної діяльності у сфері державних фінансів. Важливим моментом підготовки фахівців, державних службовців є функціонування філіалу кафедри бюджету та казначейської справи при обласному фінансовому управлінні. Тому матеріа-

8

ли посібника постійно узгоджуються з практичними напрацюваннями фахівців управління.

Навчальний посібник «Бюджетний менеджмент» призначено для студентів економічних спеціальностей вищих навчальних закладів, викладачів, наукових і практичних працівників.

Навчальна дисципліна «Бюджетний менеджмент» є складовою частиною навчального плану підготовки фахівців з напряму 0501 «Економіка і підприємництво» за спеціальністю «Фінанси». Вона містить матеріали поглиблення знань з навчальних дисциплін: «Бюджетна система», «Податкова справа» стосовно організації бюджетного процесу та управління ним.

Вивчення дисципліни базується на законодавчих актах України, що стосуються регламентації побудови і дії бюджетно-податкової системи, вирішення проблем підвищення дієвості та ефективності бюджетної системи.

Мета дисципліни полягає у вивченні функцій фінансових органів, органів законодавчої та виконавчої влади щодо бюджету та прийомів і методів, які використовують ці органи у процесі управління бюджетними ресурсами, і відносинами, що виникають у процесі руху бюджетних потоків.

Завданням дисципліни є формуванні знань у напрямі розкриття можливостей впливу державного та місцевих бюджетів на фінансове забезпечення економіки України, регулювання потоків бюджетних коштів, адміністрування бюджетного фінансування й використання важелів бюджетного менеджменту для забезпечення фінансової стабілізації та економічного зростання.

У результаті вивчення дисципліни студенти повинні знати:

-нормативно-правову базу бюджетного менеджменту;

-принципи бюджетного менеджменту;

-теоретичні основи побудови, функціонування, розвитку та вдосконалення бюджетного механізму економіки;

-особливості діяльності бюджетних органів та причетних служб до управління грошовими потоками в державі;

-методику регулювання міжрегіональних і міжбюджетних відносин;

-систему фінансових трансфертів у структурі заходів стабілізації та розвитку економіки;

У результаті вивчення дисципліни студенти повинні вміти:

-аналізувати процеси бюджетного фінансування;

-використовувати законодавчий та інструктивний матеріал з питань бюджетного фінансування в частині планування та використання бюджетних коштів;

-розраховувати розмір бюджетних фондів цільового використання;

-здійснювати фінансові розрахунки, пов'язані із рухом фінансових коштів.

9

ТЕМА 1. СУТНІСТЬ І СКЛАДОВІ БЮДЖЕТНОГО МЕНЕДЖМЕНТУ

1.1.Визначення бюджетного менеджменту.

1.2.Бюджетний менеджмент як навчальна дисципліна.

1.3.Особливості управлінської діяльності в бюджетному процесі.

1.1. Визначення бюджетного менеджменту

Бюджет та бюджетна політика загалом належить до тієї сфери суспільного життя, що безпосередньо зачіпає інтереси всіх і кожного. У бюджеті кожної країни відбиваються важливі економічні, соціальні, політичні проблеми життя суспільства і людини. Тому питання управління, або менеджменту, бюджетним процесом, має надзвичайно велике значення.

У загальному розумінні менеджмент – це наука про найбільш раціональні системи організації та управління певними видами діяльності. Під ме-

неджментом розуміють як систему управління фінансовими та організаційними сферами діяльності, так і управлінський персонал, що здійснює управління, тобто керівний склад фінансової структури.

Взагалі, фінансовий менеджмент – це сукупність принципів, методів, форм управління господарським об’єктом, що використовуються для збільшення прибутку. Одним із напрямів фінансового менеджменту є бюджетний менеджмент.

Бюджетний менеджмент як наукова система управління спрямована на вирішення комплексу взаємопов’язаних між собою завдань, що підпорядковані головній меті бюджетного менеджменту. В процесі фінансового управління бюджетними потоками окремі завдання повинні бути узгоджені між собою для найбільш ефективної реалізації головної мети держави. Підходи до вирішення управлінських завдань можуть бути різними, тому бюджетний менеджмент повинен бути багатоваріантним. Головне при цьому – постановка правильної мети, яка б відповідала фінансовим інтересам усіх громадян держави. Бюджетний менеджмент повинен бути динамічним, а ефективність його багато в чому залежить від швидкості реакції на зміни зовнішнього середовища і відповідних умов фінансового ризику, фінансової ситуації, фінансового стану об’єкта управління. Важливою при цьому є спроможність менеджера, державного управлінця знати стандартні засоби управління, вміти швидко і правильно оцінити конкретну фінансову ситуацію та знайти найбільш оптимальний вихід з неї.

Слід зазначити, що основними функціями бюджетного менеджменту, як і будь-якого менеджменту фінансового напряму, є планування, організація, мо-

10