DF_11 / Дєєва Н.М. Бюджетний менеджмент / 3
.pdfТЕМА 4. БЮДЖЕТНЕ ПЛАНУВАННЯ
4.1.Бюджетне планування: його зміст, принципи і завдання.
4.2.Методи бюджетного планування. Програмно-цільовий метод.
4.3.Порядок складання та розгляду проекту Державного бюджету України.
4.4.Порядок складання та розгляду місцевих бюджетів.
4.1. Бюджетне планування: його зміст, принципи і завдання
Окремою складовою процесу управління є фінансове планування. Бюджетне планування є складовою загальнодержавного економічного
планування. Рівень його організації, наукова обґрунтованість планових показників бюджету, їх збалансованість значною мірою визначають економічний і соціальний розвиток як окремих регіонів, так і держави в цілому. Бюджетне планування охоплює всі стадії процесу складання, розгляду і затвердження бюджету як основного фінансового плану держави на наступний рік. Складання бюджету є загальновизначеним процесом, який має політичний, управлінський, плановий, комунікаційний та фінансовий виміри.
Бюджетне планування – це науково обґрунтований процес визначення джерел створення і напрямів використання бюджетних ресурсів в економіці держави з метою забезпечення стабільного економічного й соціального розвитку.
Бюджетне планування повинно враховувати вплив економічних чинників на надходження до бюджету і витрати бюджету та політичні цілі уряду.
Бюджетне планування може допомогти уряду сформувати політичні цілі відповідно до економічного середовища і перетворити їх на практичні дії.
Головним завданням планування бюджету виступає формування най-
важливіших пропорцій розвитку економіки на наступний бюджетний період. Основою для визначення суттєвих аспектів, необхідних для початку бю-
джетного процесу, є макроекономічний прогноз – розрахунки економічних показників: сукупного продукту, валового внутрішнього продукту, національного доходу, дефіциту бюджету, державного боргу, прибутку, отриманого в масштабі держави, грошової маси, рівня інфляції, демографічних тенденцій, рівня доходів громадян, мінімального споживчого бюджету.
Об’єктом бюджетного планування є бюджетна діяльність держави, державних установ і організацій. Сферою застосування бюджетного планування є розподіл і перерозподіл бюджетних ресурсів на всіх стадіях відтворювального процесу.
Бюджетне планування базується на принципах:
- комплексного підходу до основних параметрів економічного й соціального розвитку в тісному взаємозв’язку з наявними бюджетними можливостями;
104
-раціонального визначення джерел одержання бюджетних ресурсів та їхнього перерозподілу через ланки бюджетної системи;
-оптимального використання бюджетних ресурсів із метою першочергового забезпечення бюджетними ресурсами пріоритетних напрямів розвитку економіки й соціальної сфери;
-єдності у використанні бюджетних показників, здійсненні бюджетних розрахунків, застосуванні єдиної методології прогнозування тенденцій і напрямів розвитку;
-наукового обґрунтування планів, що передбачає реальність прогнозних розрахунків, їх економічну обґрунтованість, використання прогресивної методології, норм і нормативів, а також вибір кращих методів забезпечення прогнозних завдань необхідними бюджетними ресурсами з урахуванням кінцевих результатів.
Бюджетне планування – досить відповідальний процес, тому основні принципи та положення мають бути регламентовані відповідною нормативноправовою базою, до якої відносяться: Конституція України, Бюджетний кодекс України, Закон України «Про Державний бюджет України», інші закони, що регулюють бюджетні правовідносини, що виникають у процесі складання, розгляду та затвердження бюджетів.
Розгляд законопроектів, які впливають на дохідну чи видаткову частину бюджетів, здійснюється за особливою процедурою, передбаченою Бюджетним кодексом.
Протягом двох тижнів, якщо Верховною Радою України не визначено інший термін, Комітет Верховної Ради України з питань бюджету забезпечує підготовку експертного висновку щодо впливу відповідного законопроекту на дохідну та/або видаткову частину бюджетів. Отже, суб’єкт законодавчої ініціативи обов’язково має надати пропозиції щодо видатків, які належить скоротити, та/або пропозиції про джерела додаткових доходів для покриття видатків у разі їх збільшення. Жодна з таких змін не має призвести до збільшення державного боргу і державних гарантій, розмір яких установлено Законом «Про Державний бюджет України». При цьому:
-законопроекти, які згідно з експертним висновком та рішенням Комітету Верховної Ради України з питань бюджету не впливають на дохідну та/або видаткову частину бюджетів, вносяться до порядку денного пленарних засідань Верховної Ради України для їх розгляду у загальному порядку, встановленому Регламентом Верховної Ради України;
-закони ж України, які впливають на формування дохідної та видаткової частини бюджетів, мають бути опубліковані до 15 серпня року, що передує плановому. В іншому випадку норми відповідних законів, що впливають на формування дохідної та/або видаткової частин бюджетів, застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, наступного за плановим;
-законопроекти, які згідно з експертним висновком та рішенням Комітету Верховної Ради України з питань бюджету впливають на дохідну та/або видат-
105
кову частину бюджетів, протягом трьох днів передаються Міністерству фінансів України для експертного висновку щодо визначення вартісної величини впливу таких законопроектів на дохідну чи видаткову частини бюджетів та для пропозицій щодо доцільності їх прийняття, можливості та терміну набрання ним чинності. Міністерство фінансів України у двотижневий термін готує експертний висновок та пропозиції до законопроектів і передає Комітету Верховної Ради України з питань бюджету для підготовки висновків щодо доцільності їх прийняття Верховною Радою України і термін набрання ними чинності.
Основними функціями бюджетного планування є:
-відображення основних напрямів бюджетної політики, що здійснюється органами законодавчої й виконавчої влади в державі;
-встановлення раціональних форм мобілізації бюджетних ресурсів і на цій основі визначення їх оптимальної структури;
-вибір раціональних шляхів бюджетного забезпечення передбачуваного рівня економічного й соціального розвитку на основі ефективного використання наявних у суспільстві ресурсів;
-здійснення необхідного рівня перерозподілу бюджетних ресурсів для досягнення темпів і пропорцій розвитку економіки й підвищення суспільного добробуту.
4.2.Методи бюджетного планування. Програмно-цільовий метод
Основою у розробці методології бюджетного планування є визначення його методів, на яких повинно базуватись бюджетне планування. В економічній літературі виділяють чотири основних методи бюджетного планування: аналітичний метод (метод коефіцієнтів), нормативний метод, балансовий метод та програмно-цільовий метод.
Сутність аналітичного методу (методу коефіцієнтів) полягає у тому, що визначається не загальна величина того чи іншого показника, а його зміна в плановому періоді під впливом певних факторів порівняно з базовим періодом. По суті, це планування «від досягнутого». При застосуванні цього методу дуже важливим є прогнозування динаміки показників, що описують дію окремих факторів. Такий метод має відносно точний характер і не потребує значних витрат часу. Він цілком припустимий у здійсненні прогнозних розрахунків і дає змогу ув’язати між собою окремі показники. Але треба також зауважити, що перенесення в майбутнє минулих тенденцій, досягнутих результатів не стимулює виявлення резервів і не сприяє економії бюджетних коштів.
Більш досконалим є нормативний метод бюджетного планування. Він передбачає використання в плануванні системи взаємопов’язаних норм і нормативів. За рівнем охоплення нормативи поділяються на узагальнені й деталізовані. Прикладом узагальненого нормативу є сума витрат на охорону здоров’я
106
в розрахунку на одного жителя. Деталізовані нормативи встановлюються, наприклад, щодо економічної класифікації видатків. Недоліком нормативного методу планування вважають відсутність узгодженості бюджетних зобов’язань, що зумовлені нормативами, з реальними можливостями бюджетної системи щодо фінансування відповідних витрат.
Сутність балансового методу полягає в обов’язковому збалансуванні доходів і витрат. Розподіляти і споживати можна тільки те, що вироблено. Збалансованість плану економічного й соціального розвитку та удосконалення пропорцій в економіці, стійкий її розвиток створюють необхідні умови для формування і виконання збалансованого і реального бюджету. За допомогою балансового методу встановлюються правильні пропорції в розподілі бюджетних коштів між центральними і місцевими органами державної влади та управління з метою забезпечення їхніх потреб у фінансових ресурсах для здійснення економічного і соціально-культурного розвитку. Балансова ув’язка доходів і витрат бюджету забезпечує його стійкість, створює необхідні умови для успішного виконання як державного, так і кожного з місцевих бюджетів.
Програмно-цільовий метод використовується при фінансування окремих державних програм економічного й соціального розвитку. Даний метод дозволяє зосередити увагу спочатку на результатах, яких необхідно досягти у державному секторі, а вже потім ставиться питання про те, які ресурси потрібно найефективніше використати для досягнення намічених результатів і в який спосіб.
Уцілому в бюджетному плануванні застосовуються одночасно повністю чи частково всі вказані та інші методи з урахуванням реальних можливостей. Вибір методів та їх комбінування є дуже важливим у бюджетному менеджменті, оскільки забезпечує відповідний рівень планової роботи.
Сучасний етап розвитку науки і практики управління в умовах науковотехнічної революції характеризується розробкою і впровадженням цілого ряду нововведень, покликаних істотно підвищити якість бюджетного менеджменту. Одним з таких нововведень, що розвиваються в останнє десятиліття, є програмноцільовий підхід.
Унашій країні увага до програмно-цільового підходу як ефективного засобу усунення міжвідомчих бар’єрів, узгодження ресурсів і потреб, забезпечення комплексності і взаємного ув’язування народногосподарських планів в осанні роки особливо велика.
Уданий час проблеми міжгалузевого і міжрегіонального характеру, що мають довгострокову цільову спрямованість, виступають на передній край. Вони особливо актуальні в умовах необхідності прискорення досягнення передових науково-технічних позицій та виходу на вищий рівень продуктивності суспільної праці.
Перехід до застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі здійснювався у три етапи.
107
Головною метою програмно-цільового методу є розподіл бюджетних ресурсів відповідно до визначених пріоритетів (програм) та оцінка результативності використання бюджетних коштів за показниками. Така методика забезпечує надання інформації щодо використаних ресурсів і досягнутих результатів, таким чином надаючи можливість посадовцям зробити висновки щодо пріоритетності тієї чи іншої програми, її корисності для країни у порівнянні з іншими запропонованими видами послуг у рамках обмежених фінансових ресурсів. Програмно-цільовий метод подібний до моделі бізнес-плану, який складається інвесторами у приватному секторі.
Програмно-цільовий метод має розглядатися у стратегічному контексті як план, а ще більше – як ефективний бюджетний менеджмент. Пріоритети повинні бути чітко визначені та відігравати провідну роль у розподілі ресурсів. Ефективний процес складання бюджету потребує оцінки програм капіталовкладень у розрізі їхнього внеску в програмні операції.
При складанні бюджету за програмно-цільовим методом проводиться глибокий аналіз системи заходів (видів діяльності), для яких передбачається фінансування. При цьому варто врахувати, що проводиться аналіз не лише використання бюджетних коштів, а й діяльності в цілому, хоча в кінцевому результаті отримаємо показники ефективності використання бюджетного фінансування.
Вумовах, коли програмно-цільовий підхід стає реальним важелем бюджетного планування й управління, дієвою формою зосередження зусиль і засобів на найважливіших напрямах соціально-економічного розвитку України, особливого значення набуває вирішення конкретних завдань формування, аналізу, обробки, а також управління цільовими програмами. Тут чимало досить складних питань, що випливають з довгострокового, міжгалузевого та міжвідомчого характеру програм, їхнього тісного зв'язку з найбільш серйозними, важливими проблемами будівництва розвинутої країни. Науково обґрунтоване виішення цих проблем вимагає дуже вдумливого, глибокого підходу, що сполучить у собі теоретичні дослідження, прикладні розробки, а також практичні дії.
На сьогодні однією з важливих проблем виконання бюджету залишається ефективне використання бюджетних коштів. Особливо актуальна ця проблема для України, яка здійснює бюджетну політику в умовах обмежених бюджетних ресурсів.
Вданих умовах першочерговими завданнями розв'язання цієї проблеми є визначення пріоритетів при розподілі фінансових ресурсів, джерел їхнього фінансування та контроль за цільовим і ефективним використанням бюджетних коштів розпорядниками. Для успішного виконання цих завдань переважна більшість розвинених країн застосовує програмно-цільовий метод формування бюджету. Впровадження програмно-цільового методу в Україні відбувається відповідно до вимог Бюджетного кодексу, який передбачає класифікацію видатків бюджету за цільовими програмами.
108
Застосування програмно-цільового методу потребує використання принципів середньострокового та довгострокового бюджетного планування.
Основними етапами такого планування є:
–визначення пріоритетних цілей органів державної влади та розроб-
лення стратегії їх виконання. Такі завдання повинні відображатися у програмних і прогнозних документах уряду;
–складання відповідних програм щодо виконання визначених цілей.
Програми розробляються головними розпорядниками бюджетних коштів (міністерствами та відомствами) згідно з прогнозними й програмними документами уряду. Особливістю цього етапу планування є визначення конкретних завдань для виконання програми. Кожна програма може мати одне або кілька завдань, які являють собою короткострокову мету і розробляються у межах наявних ресурсів. Отже, головні розпорядники планують свою податкову діяльність на основі розроблених програм і визначених завдань. Треба зазначити, що програми складаються на довгостроковий період 3-5 років), завдання стосовно їх виконання - у межах одного або двох бюджетних періодів;
–визначення потрібного обсягу ресурсів для реалізації програми. Головні розпорядники на підставі плану своєї діяльності на короткота середньостроковий період розподіляють фінансові ресурси, потрібні для виконання відповідних завдань. На основі таких розрахунків розробляються бюджетні запити головних розпорядників, які подаються на розгляд до Міністерства фінансів;
–прогнозування системи показників ефективності використання бю-
джетних коштів для виконання програм і відповідних завдань головного розпорядника коштів.
Усі принципи та завдання програмно-цільового методу планування бюджету на місцевому рівні ґрунтуються на відповідних принципах і завданнях програмно-цільового методу планування бюджету на державному рівні.
Складовою стратегічного планування і водночас необхідним елементом впровадження програмно-цільового методу є середньострокове планування бюджету. Обов'язковою вимогою середньострокового планування бюджету є відбір відповідних напрямів діяльності і завдань з огляду на наявні фінансові можливості. Суть принципу середньострокового формування бюджету полягає
втому, що обсяги прийнятих зобов'язань є визначеною на кілька років (на 3 роки) нормою, що включається до видаткової частини бюджету поточного року. Головні розпорядники коштів повинні автоматично включати майбутні фінансові потреби до бюджету наступних років на весь термін реалізації відповідної програми.
Особливістю програмно-цільового методу є те, що бюджетні програми, які розробляються розпорядниками коштів, повинні відповідати стратегічним цілям держави і мати чітко визначену мету й завдання для кожного розпорядника, забезпечувати контроль за ефективним і цільовим використанням бюджетних коштів. Слід зауважити, що виконання бюджетних програм має чітко відпові-
109
дати функціям, які здійснюють розпорядники коштів відповідно до законодавства. Значною перевагою бюджетних програм є можливість організації дієвого контролю за цільовим використанням бюджетних коштів, визначення осіб, відповідальних за виконання основних завдань програми.
Не менш важливим аспектом є оцінка виконання програми, тобто інформація про результати виконання основних завдань із її реалізації, яка завершує управлінський цикл «планування — використання — оцінка», допомагає керівництву приймати рішення про наступні кроки реалізації програми і визначати пріоритети. На цій основі подається звітність про виконання програм та аналізуються результати діяльності розпорядника бюджетних коштів. Результати звітності про виконання програм повинні подаватися не лише керівникам відповідних установ, керівникам програм, а й представникам громадськості.
Правові, економічні та організаційні засади формування цілісної системи прогнозних і програмних документів як складової частини загальної системи державного регулювання економічного та соціального розвитку держави визначені в Законі України "Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України" від 23 березня 2000 року. Ним встановлено загальний порядок розроблення, затвердження та виконання прогнозних і програмних документів економічного та соціального розвитку, а також права й відповідальність учасників державного прогнозування, розроблення програм економічного й соціального розвитку України.
Державне прогнозування в Україні базується на таких основних прин-
ципах:
–цілісності, що забезпечується розробленням взаємоузгоджених прогнозних і програмних документів на коротко - та середньостроковий період;
–об'єктивності, тобто прогнозні та програмні документи розробляються на основі достовірних даних органів державної статистики та інших органів державного управління;
–науковості, що забезпечується розробленням прогнозних і програмних документів на науковій основі, постійним удосконаленням методології та використання світового досвіду галузі прогнозування;
–гласності, тобто прогнозні та програмні документи економічного й соціального розвитку України є доступними для громадськості;
–дотримання загальнодержавних інтересів, - ці документи розробляють-
ся з урахуванням необхідності забезпечення реалізації загальнодержавної соці- ально-економічної політики та економічної безпеки держави.
Програмно-цільове бюджетування сьогодні - це бюджетування, орієнтоване на результат. При цьому увага акцентується на тому, що саме та скільки необхідно зробити, чого потрібно досягти, чого досягнуто в результаті та скільки це коштує платникам податків. Основною метою програмно-цільового методу постає забезпечення необхідної інформації про ресурси та ефективність видатків, від яких залежить виконання програми і підпрограми. Така інформація мо-
110
же допомагати керівникам правильно вибрати першочергову та найважливішу для населення програму серед інших, альтернативних програм, які також можуть бути важливими, але при обмежених фінансових ресурсах фінансування всіх бажаних програм є нереальним.
Основними рисами програмно-цільового фінансування є:
–зосередження уваги на результатах - зміщення акценту з витрачання ресурсів на виконання програми та досягнення результатів;
–підвищення результативності державного сектору. В межах програмноцільового методу забезпечується виконання одного з найпереконливіших пунктів плану моніторингу та аналізу бюджетного виконання, а саме співвідношення видатків з досягнутими результатами. Аналіз виступає інструментом для програмного оцінювання затвердження і запровадження бюджетної програми, результати якої виправдають ефективність виконаних витрат;
–підвищення бюджетної прозорості та заохочення громадськості до участі в бюджетному процесі шляхом підготування й проведення громадських слухань з питань місцевого самоврядування та бюджету;
–зміна характеру обговорення державної політики. Акцент переноситься з «утримання» бюджетної установи на її «фінансування за цільовими завданнями».
Планування слід розглядати як складову частину бюджетного менеджменту. Цей процес цілісний, тому бюджет, побудований за програмно-цільовим методом, є не окремим документом, а невід'ємною складовою управління державними коштами. Обов'язок керівників та тих, хто приймає рішення - визначати цілі та завдання, а бюджет виконує роль інструменту, що забезпечує ефективне фінансування їх досягнення та відповідну інформацію, яка є підставою для вибору найбільш оптимального шляху витрачання державних коштів.
Бюджетна програма є основним компонентом програмно-цільового методу, оскільки головна увага бюджетного програмування зосереджена на програмах. Програма складається з тісно пов'язаних між собою дій, спрямованих на досягнення цілі чи низки довгострокових цілей та завдань. Підпрограма складається з набору відповідних дій, спрямованих на виконання завдань. Основна особливість програмного бюджетування полягає в тому, що пильно контролюється не виконання видатків, а досягнення результатів програми. Визначивши програму, розпорядник коштів планує свою бюджетну програму, видаткова частина якої може бути прогнозована у проекті бюджету на наступний рік чи на середньострокову перспективу.
Основні риси бюджетної програми такі:
–місія - чітке формулювання основної на даний момент та на майбутнє мети організації та її програм;
–ціль - загальне формулювання того, чого програма пропонує досягти;
–завдання - основні результати, які сприяють досягненню визначеної мети. Такий результат є бажаним наслідком діяльності в межах виконаних послуг;
111
–діяльність - повторювані дії, результати яких можуть бути безпосередньо пов'язані з виконанням завдань, що, у свою чергу, пов'язують їх із цілями;
–показники виконання - факти, які вказують на правильність чи неправильність виконання необхідних дій. Це індикатори успішності надання послуг. Показники, як правило, залежать від стратегії, обраної для досягнення мети.
Виділяють шість основних видів показників: витрати (використані ресурси), продукти (виробництво товарів чи послуг), робочого навантаження, продуктивність, результативність і показник корисності;
–опис стратегії - стислий простий переказ того, як буде досягнута ціль програми. Він повинен відображати найрезультативніший та найпродуктивніший спосіб використання наявних ресурсів для досягнення поставленої мети;
–багаторічні оцінки - плани поточних та майбутніх витрат програми, оцінка доходів, що будуть доступні для реалізації програми.
Основною метою розроблення державних цільових програм є комплекс дій, що охоплює три основні блоки. По-перше, це сприяння реалізації державної політики на пріоритетних напрямах розвитку держави, окремих галузей економіки та адміністративно-територіальних одиниць. По-друге, це забезпечення концентрації фінансових, матеріально-технічних, інших ресурсів, виробничого та науково-технічного потенціалу. По-третє, це забезпечення координації діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій для розв'язання найважливіших проблем.
Державна цільова програма розробляється за сукупності таких умов:
–існування проблеми, розв'язання якої неможливе засобами територіаль-
ного чи галузевого управління та потребує державної підтримки, координації діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування;
–відповідності мети програми пріоритетним напрямам державної політики;
–необхідності забезпечення міжгалузевих і міжрегіональних зв'язків в технологічно пов'язаних галузей та виробництв;
–наявності реальної можливості ресурсного забезпечення виконання про-
грами.
За своєю спрямованістю державні цільові програми поділяються на:
–економічні, що спрямовані на розв'язання комплексних галузевих і міжгалузевих проблем виробництва, підвищення його ефективності та якісних характеристик, забезпечення ресурсозбереження, створення нових виробництв, розвиток виробничої кооперації;
–наукові, метою яких є забезпечення виконання фундаментальних досліджень у галузі природничих, суспільних і технічних наук; науково-технічні, що розробляються для розв'язання найважливіших науково-технічних проблем, створення принципово нових технологій, засобів виробництва, матеріалів, іншої наукоємної та конкурентоспроможної продукції;
112
–соціальні, що передбачають розв'язання проблем підвищення рівня та якості життя, проблем безробіття, посилення соціального захисту населення, поліпшення умов праці, розвиток охорони здоров'я та освіти; національнокультурні, спрямовані на розв'язання проблем національно-культурного розвитку, збереження національно-культурної спадщини, задоволення інтелектуальних та духовних потреб людини; екологічні, метою яких є здійснення загальнодержавних природоохоронних заходів, запобігання катастрофам екологічного характеру та ліквідація їх наслідків;
–оборонні, що розробляються з метою посилення обороноздатності дер-
жави;
–правоохоронні, спрямовані на забезпечення правоохоронної діяльності, боротьби зі злочинністю та державної безпеки.
Державні цільові програми можуть бути спрямовані на розв'язання інших проблем, у тому числі регіонального розвитку, що мають державне значення.
Заходи, завдання та показники державних цільових програм включаються до відповідних розділів Державної програми економічного і соціального розвитку України на відповідний рік. До того ж заходи, завдання та показники державних цільових програм повинні враховуватися під час складення проекту Державного бюджету України на відповідний рік шляхом визначення головними розпорядниками бюджетних коштів обсягів видатків на їх реалізацію у складі бюджетних програм та включення центральним органом виконавчої влади з питань фінансів відповідних бюджетних запитів до пропозицій проекту Державного бюджету України.
Перелік державних цільових програм, які планується виконати у відповідному році з використанням коштів Державного бюджету України, повинен подаватися на розгляд Верховної Ради України у складі проекту Державної програми економічного і соціального розвитку України та разом із проектом закону «Про Державний бюджет України» на відповідний рік.
Для складання цільових програм перш за все необхідно спиратися на стратегічне бюджетне планування, яке є одним із основних елементів упровадження програмно-цільового методу у бюджетному процесі. Стратегічне бюджетне планування являє собою процес встановлення стратегічних цілей та завдань, визначення їх пріоритетності та напрямів діяльності, спрямованих на результативне використання людських і фінансових ресурсів, який реалізується розпорядниками бюджетних коштів та відповідальними виконавцями бюджетних програм.
Платники податків хочуть знати, на що витрачаються їхні кошти, який результат буде отримано від впровадження державних програм. Відповідно, народні обранці (депутати місцевих рад народних депутатів та Верховної Ради) мають розглядати проекти бюджетів, зосереджуючись на фактичних результатах та структурі вартості окремих програм. У разі оптимізації цих зусиль можна досягти продуктивного й результативного використання бюджетних ресурсів.
113