ФИНАНСОВОЕ ПРАВО

Международный консорциум «Электронный университет»

Московский государственный университет экономики, статистики и информатики

Евразийский открытый институт

А.В. Шавров

Финансовое право Российской Федерации

Учебно-методический комплекс

Издание седьмое, дополненное и переработанное

Москва, 2008

1

УДК 347.73 ББК 67.402

Ш146

Шавров А.В. ФИНАНСОВОЕ ПРАВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: Учебно-

методический комплекс. – 7-е изд., доп. и перераб. – М.: Изд. центр ЕАОИ, 2008. – 318 с.

В настоящем издании рассмотрены принципы и сущностные характеристики фи- нансовой деятельности государства, организация финансового контроля, основы бюд- жетного права и бюджетного процесса, правовой режим государственных внебюджетных фондов социального назначения, правовое регулирование государственных доходов, в том числе государственного кредита и государственного долга, страхования за счет средств государственного бюджета и банковской деятельности. Проанализированы нор- мативные акты, определяющие организацию денежного обращения, нормы валютного регулирования и валютного контроля.

Пособие предназначено для студентов и слушателей всех форм обучения по сле- дующим специальностям: юриспруденция, налоги и налогообложение, финансы и кре- дит, бухгалтерский учет и аудит, мировая экономика – а также для преподавателей выс- ших и средних специальных учебных заведений.

Автор: Шавров Алексей Владимирович, кандидат юридических наук, доцент

ISBN 978-5-374-00091-7	© Шавров А.В., 2008
	© Евразийский открытый институт, 2008
2

Оглавление
Оглавление
Цели и задачи изучения дисциплины и сфера профессионального использования....	4
Введение ............................................................................................................................................	5
Тема 1. Финансовая деятельность государства.....................................................................	9
Тема 2. Финансовый контроль. Органы финансового контроля. ...................................	17
Тема 3. Принципы бюджетного устройства и бюджетный процесс...............................	87
Тема 4. Правовое регулирование государственных доходов и расходов.......................	101
Тема 5. Государственный кредит и государственный долг...............................................	125
Тема 6. Правовое регулирование обязательного государственного страхования
за счет средств бюджета................................................................................................	141
Тема 7. Правовой режим государственных внебюджетных целевых фондов
социального назначения..............................................................................................	153
Тема 8. Правовое регулирование банковской деятельности ............................................	181
Тема 9. Правовые аспекты денежного обращения. .............................................................	209
Тема 10. Регулирование правоотношений по поводу обращения
иностранной валюты. ...................................................................................................	257
Заключение .......................................................................................................................................	290
Семинарские занятия .....................................................................................................................	291
Итоговый тест...................................................................................................................................	294
Темы курсовых работ......................................................................................................................	298
Контрольные вопросы....................................................................................................................	299
Краткий терминологический словарь........................................................................................	301
Список рекомендуемой литературы ..........................................................................................	315

3

Финансовое право Российской Федерации

Цели и задачи дисциплины, ее место в учебном процессе

Управление государственными финансами и правовое регулирование финансо- вых отношений между государством и уполномоченным им органами, с одной стороны, и юридическим и физическими лицами, с другой, затрагивают интересы всего общества. Финансовое право – одна из самых динамично развивающихся отраслей права в совре- менной России. Это связано с общей тенденцией эволюции государства и права в услови- ях глобальных экономических и социальных преобразований в стране. Упрочение и раз- витие частной собственности определяет значение норм финансового права как инстру- мента, гарантирующего права и обязанности, и государства и собственника- предпринимателя. Знание принципиальных основ финансового права и конкретных по- ложений финансового законодательства – необходимая составляющая профессиональ- ной юридической подготовки, что и определяет значение данного учебного курса.

Главная задача учебного курса – формирование у учащихся общих представлений о принципах регулирования правоотношений, возникающих по поводу аккумуляции, распределения и использования денежных средств, необходимых для выполнения госу- дарством присущих ему функций.

В то же время в процессе освоения учебной дисциплины предполагается подроб- ное изучение важнейших законодательных актов, на основе которых осуществляется пра- вовое регулирование означенных правоотношений в современной России. В первую оче- редь это относится к основополагающим нормам Конституции Российской Федерации, определившим общую тенденцию эволюции финансового права. Особое внимание должно быть уделено положениям Налогового кодекса Российской Федерации, Бюджет- ного кодекса Российской Федерации, федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, положениям федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства и иных актов, связанных с аудиторской деятельностью, денежным обра- щением, валютным регулированием и валютным контролем.

Условием эффективного изучения дисциплины «Финансовое право», т.е. услови- ем приобретения знаний и навыков, необходимых для профессионального аналитического подхода к нормативно-правовым актам и безукоризненно точного применения законо- дательства, является предварительное освоение таких дисциплин, как «Теория государст- ва и права», «Основы теории финансов», и, как минимум, знание основных принципов и положений гражданского права Российской Федерации.

Форма отчетности – экзамен.

4

Введение

Введение

Правоотношения по поводу финансов1 между государством и уполномоченными им органами, с одной стороны, и физическими и юридическими лицами – с другой, пред- ставляют собой предмет двух вполне самостоятельных, хотя и взаимосвязанных научных дисциплин – финансовой науки (общей теории финансов) и финансового права. Точная дифференциация этих дисциплин необходима именно вследствие их тесной взаимосвязи.

Представления о самостоятельном значении финансового права начали склады- ваться в отечественной науке в 60-х–70-х гг. XIX века. В этом плане важно было конкретное определение понятия «государственные финансы». Успешная попытка такого определе- ния была предпринята ученым-экономистом, активно занимавшимся практической адми- нистративной деятельностью в сфере государственных финансов, – В.П. Безобразовым (1828–1889). В лекциях по финансовому праву (в Александровском лицее в 1868–1878 гг.) он предположил следующую формулировку: «Под государственными финансами (в объ- ективном смысле) мы должны разуметь ныне в государственной науке и в практике всю совокупность ценностей… находящихся в распоряжении государства или государствен- ной власти и всех ее органов для достижения государственных целей или для удовлетво- рения (покрытия) государственных потребностей (нужд). Под государственно- финансовым хозяйством (также финансами в субъективном смысле) разумеется вся дея- тельность государства (правительства) и всех его органов, направленная к приобретению упомянутых средств… для их употребления, для удовлетворения государственных нужд…»2. Дефиниция понятия «государственные финансы» и, следовательно, предмет научных дисциплин, их изучающих, обозначены здесь вполне точно. По существу данная конструкция предполагает, что финансовое право и финансовая наука (общая теория финансов) имеют один и тот же предмет, единую сферу исследования. Подобная точка зрения была характерна для науки XIX столетия и в целом оказалась справедливой.

Один из основателей отечественной науки финансового права В.А. Лебедев (1833–1909 гг.) предложил в связи с этим следующее небезынтересное рассуждение: «По- литические науки, к числу которых принадлежит и финансовая наука, излагаются в двух направлениях: юридическо-догматическом и политическом. Юридическо-догматическое изучение финансовых законодательств и есть финансовое право, а изучение правил фи- нансового хозяйства с экономической и политической стороны составляет финансовую науку, которую иногда называют и финансовой политикой. Рассматривая свой предмет, то есть финансовые учреждения в государстве по их внутренней целесообразности, от- влеченно, финансовая наука восходит к общим экономическим законам и ставит свои положения для руководства финансовым законодательством. Итак, предмет финансового права и финансовой науки одинаков; они различаются только по способу рассмотрения предмета. Финансовое право рассматривает свой предмет юридико-догматическим, а финансовая наука – политическим путем.

Финансовая наука не дает, безусловно, твердых юридических норм, потому что принадлежит к числу экономических наук, а законы этих наук изменяются с течением времени… Словом, финансовая наука указывает то, что должно быть в данное время в культурном государстве; финансовое право показывает, какие правила существуют в данном государстве относительно строя его финансов»3.

1Термин «финансы» происходит от франц. finance – наличные деньги, государственные доходы. Во франц. языке из средневековой латыни financia – денежная наличность, доход.

2Цит. по: Козырин. А.Н. Лебедев В.А. и развитие финансово-правовой науки в России // Золотые страницы финансового права России. Т.II. – М., 2000. – С. 11.

3ЛебедевВ.А. Финансовоеправо// ЗолотыестраницыфинансовогоправаРоссии. Т.II. – М., 2000. – С. 40.

5

Финансовое право Российской Федерации

Оценивая содержание вышеуказанной концепции, следует признать ее в принци- пе адекватной. Некоторая корректировка необходима в связи с утвердившейся в XX веке в отечественной науке терминологией. Так, требует уточнения понятие «финансовая нау- ка», в современной российской научной лексике оно заменено понятием «общая теория финансов». Кроме того, надо учесть, что термин «политические науки» применялся в XIX – начале XX вв. в значении «науки, имеющие своим предметом государство»1, то есть суще- ственно отличался по смыслу от современных терминов «политические науки» и «поли- тология», предметом которых является более пространная сфера – политическая жизнь и политическая организация общества.

Представляется в целом приемлемой дефиниция понятия «финансовое право», предложенная современным российским академическим энциклопедическим изданием: «отрасль права, регулирующая общественные отношения, возникающие в сфере финансо- вой деятельности государства и органов местного самоуправления, то есть в связи с плано- мерным образованием, распределением и использованием государством и органами местно- го самоуправления фондов денежных средств, необходимых длявыполнения ихфункций»2.

По существу весьма похожие определения содержат все специальные научные и учебные издания, упоминающие о финансовом праве или непосредственно ему посвя- щенные, вышедшие в постсоветское время. Так, в одном из наиболее широко распро- страненных учебников указано: «Финансовое право – это совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе образо- вания, распределения и использования денежных фондов (финансовых ресурсов) госу- дарства и органов местного самоуправления, необходимых для реализации их задач»3. Не вызывает сомнения, что использование в вышеприведенных формулировках в качест- ве «ключевого», раскрывающего смысл понятия термина «общественные отношения» в принципе допустимо, но, на наш взгляд, вовсе не безупречно. Вероятно, точнее и проще было бы использовать термин «правоотношения», поскольку речь идет о формально юридически закрепленных в нормах правовых отношениях.

Правовые отношения представляют собой один из видов общественных отноше- ний, наряду с такими общественными отношениями, как экономические, нравствен- ные, брачно-семейные, трудовые, отношения социального плана (в образовании, соци- альном обеспечении, в сферах культуры, охраны здоровья и т.д.). При этом правоотно- шения – один из элементов системы общественных отношений, своеобразный частный случай общественных отношений, который представляет собой «обязательную форму тех индивидуально-волевых общественных отношений, которые подвержены правово- му регулированию»4.

Важнейшей сущностной характеристикой правоотношений является то, что они устанавливаются либо позитивным правом (нормативными актами), либо судебными прецедентами, либо правовыми обычаями. Взаимодействие государства и уполномочен- ных им органов с физическими и юридическими лицами по поводу материальных (де- нежных) ресурсов, безусловно, осуществляются только в форме правоотношений. И, сле- довательно, определяя понятие «финансовое право», корректно использовать термин «правоотношения». Определение понятия «финансовое право» В.С. Нерсесянцем по су- ществу отражает именно такой подход. Так, им предложена формула: «Финансовое пра- во представляет собой совокупность норм, регулирующих финансовые отношения. Нор-

1Энциклопедический словарь Ф. Павленкова. – СПб, 1911.

2Юридическая энциклопедия / Под общ. ред. Б.Н. Топорнина. – М.: Юрист, 2001. – С. 1162.

3Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. – М.: БЕК, 1995. – С. 12.

4Теория права и государства / Под ред. Г.Н. Манова. – М.: БЕК, 1996. – С. 131.

6

Введение

мы финансового права определяют порядок формирования и распределения бюджетных средств, регулируют вопросы составления и утверждения бюджета, денежного обраще- ния, взимания налогов и других обязательных платежей, устанавливают основания, формы и процедуры финансовой деятельности банков…»1.

Финансовое право – одна из самых динамично развивающихся отраслей права в современной России. Это связано с общей тенденцией эволюции государства и права в условиях глобальных экономических преобразований в стране. Упрочение и развитие частной собственности определяет значение норм финансового права как инструмента, гарантирующего права и обязанности и государства, и собственника-предпринимателя. Этим обусловлено значение соответствующего учебного курса. Знание принципиальных основ финансового права и конкретных положений финансового законодательства – не- обходимая составляющая профессиональной юридической подготовки.

В настоящем учебном пособии рассматриваются принципы финансовой деятель- ности государства, организация финансового контроля, основы бюджетного права и бюджетного процесса, правовой режим государственных внебюджетных фондов соци- ального назначения, правовое регулирование государственных доходов, государственно- го кредита и государственного долга, обязательного государственного страхования за счет средств государственного бюджета и основные положения правового регулирования банковской деятельности. Особое внимание уделено правовым нормам, определяющим организацию денежного обращения и валютного регулирования.

Структура работы в основном соответствует сложившейся в отечественной юридиче- ской науке традиции изложения курса «Финансовое право России». В то же время, настоя- щее издание имеет некоторые конструктивные особенности организации текста, на наш взгляд, позволяющие учащимся эффективно исследовать и анализировать финансовые пра- воотношения и нормы права, образующие и регулирующие эти отношения. Так, подробно изложены обстоятельства создания и развития в РФ системы противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и детально исследованы соответствующие законо- дательные акты. Раскрыто значение терминов законодательства, отчасти затронуты вопросы международного правового сотрудничества РФ в данной области.

Видимо, при этом не бесполезно, хотя бы кратко, представить историю развития ос- новных институтов финансового права России, т.к., к сожалению, данные сюжеты весьма слабо отражены в отечественной специальной, в том числе и учебной литературе.

Бюджетный кодекс РФ содержит фундаментальные положения, которые опреде- ляют функционирование внутреннего и внешнего государственного долга. Фактически впервые в истории российской государственности создана логично сконструированная единая система правового регулирования государственного кредита. Материал, связан- ный с данной проблемой, сконцентрирован в самостоятельном разделе работы.

Сюжеты правового регулирования налогообложения, непосредственно связанные с нормами Налогового кодекса РФ, весьма кратко изложены в настоящем издании. Уча- щимся рекомендована специальная литература, посвященная анализу Налогового кодек- са, затронута проблема трактовки таких фундаментальных понятий, как объект и пред- мет налогообложения. В отношении отдельных статей кодекса изложены практические соображения, связанные с их применением, прежде всего это относится к статьям кодек- са, регулирующим ответственность за налоговые правонарушения. Следует отметить, что практической организации налогообложения в Российской Федерации посвящен специ- альный учебный курс. В связи с этим, хотя основные проблемы налогообложения и за- тронуты в соответствующих разделах настоящей работы, конкретные вопросы, связанные с порядком исчисления и взимания конкретных налогов, функционирующих в России, в пособии не отражены.

1 Нерсесянц В.С. Теория права и государства. – М.: НОРМА, 2001. – С. 178.

7

Финансовое право Российской Федерации

Вразделе, посвященном правовому регулированию страхования, изложены ос- новные позиции Федерального закона от 1 июля 1998 г. «Об обязательном государствен- ном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Фе- дерации, государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и сотрудников федеральных органов налоговой по- лиции». Акт этот интересен тем, что в обобщенном виде дает представление о принци- пах обязательного государственного личного страхования за счет средств бюджета. Он представляет собой как бы модель регулирования правоотношений по поводу обяза- тельного страхования и для тех должностных лиц, которые не упомянуты данным зако- ном, но подлежат подобному страхованию. Следует оговориться, что с ликвидацией ор- ганов налоговой полиции в 2003 году наименование его не изменилось.

Для исследования сущностных характеристик правового регулирования современно- го денежного обращения необходимо было бы хотя бы кратко исследовать эволюцию объек- та правового регулирования – собственно денег и денежного обращения, то есть предпри- нять своеобразный историко-правовой обзор означенных сюжетов. В связи с этим отчасти затронута проблема юридических особенностей бумажно-денежного обращения.

Подробно изложены обстоятельства развития правового регулирования денежного обращения в РФ в 1990–2006 гг., причем отмечены в связи с этим как позитивные тенденции, так и неудачные нормативные акты и властные действия, фактически не имевшие последст- вий. Предложена детальная сравнительная характеристика федеральных актов, в разное времярегулировавших обращение иностранной валюты вРоссийской Федерации.

Таможенное право, нормы которого, безусловно, регулируют финансово-правовые отношения, представляет собой самостоятельную отрасль права. Специфика данной от- расли определяет наличие специального учебного курса и соответственно сюжеты, свя- занные с таможенным делом, вовсе не затрагиваются в данном издании.

Основой пособия является действующее российское законодательство, кроме того, при его подготовке использовалась отечественная научная и учебная литература послед- них лет, а также материалы специальных справочных изданий.

Необходимо особо отметить, что в процессе изучения дисциплины следует обращать- ся непосредственно к нормативно-правовой базе, к законам и подзаконным актам, активно работать с этими материалами, что должно обеспечить высокий уровень освоения дисцип- лины. Опыт работы студентов с предыдущими изданиями пособия (первое издание вышло в 1998 году) показал, что полезным, эффективно способствующим усвоению материала, наря- ду с прямым цитированием законодательных актов, является изложение их содержания в свободной форме, сопровождаемое аргументированным критическим анализом. В частно- сти это относится, например, к нормам действующего налогового права, нормам, регули- рующим обращение иностранной валюты на территории России, нормам, связанным с ре- гулированием финансирования федеральных внебюджетных фондов. Попытка применить подобную методику изложения предпринята в настоящем издании.

Всписок рекомендуемой литературы вошли не только издания, использование ко- торых представляется, безусловно, необходимым при изучении курса, но некоторая до- полнительная литература, ознакомление с которой, на взгляд автора, было бы желатель- но. Терминологический словарь составляют не только термины, непосредственно ис- пользованные в тексте, но и некоторые из тех, что вообще могут вызвать затруднения у учащихся при работе со специальной литературой.

Пособие предназначено для студентов, аспирантов и преподавателей юридиче- ских учебных заведений.

8

Финансовая деятельность государства

ТЕМА 1.

Финансовая деятельность государства

Изучив данную тему, студент должен:

Знать: содержание финансовой деятельности государства и осо- бенности правового регулирования в данной сфере; иметь пред- ставление о финансовой системе и о системе финансового права.

Уметь: определять природу финансовых правовых отношений и на этой основе дифференцировать финансовые правоотношения от правоотношений, регулируемых нормами иных отраслей права; определять исключительные права государства и уполномоченных им органов в финансовых правоотношениях.

Приобрести навыки: определения норм финансового права, их природы и важнейших характерных особенностей. Приобрести на- выки, связанные с выделением норм финансового права из состава Конституции РФ, кодексов и иных нормативно-правовых актов РФ.

При изучении темы акцентировать внимание на следующих понятиях:

финансовые правоотношения, нормы финансового права, их регу- лирование и особенности.

9

Финансовое право Российской Федерации

Краткое содержание

1.Определениедвухосновныхзадачвсферефинансов (распределительная иконтрольная задачи).

2.Способ аккумуляции денежных средств (налогообложение, взимание пошлин, привлечение средств физических и юридических лиц на добровольной основе, аккумуляция средств в ре- зультате приватизации и т.д.).

3.Способы распределения и использование денежных средств (финансирование, кредитование).

4.Конструкция финансовой системы (государственные финансы, финансы юридических лиц, кредитование, страхование). Понятие и состав общей части финансового права. Понятие и со- став особенной части финансового права.

5.Источники финансового права РФ – нормативно-правовые акты РФ.

Целью изучения данной темы является усвоение принципов осуществления государством финансовой деятельности как процесса аккумуляции, распределения и использования денежных средств, необходимых для реализации его функций.

§ 1. ПОНЯТИЕ И ЗАДАЧИ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА

Финансовая деятельность государства представляет собой осуществление про-

цессов аккумуляции, распределения и использования денежных средств, необходи- мых для удовлетворения функций государства. Публичная власть в любой демокра- тической стране, в том числе и в России, должна обеспечивать внешнюю безопасность и внешний государственный суверенитет, гарантировать внутренний гражданский мир и возможность свободной реализации гражданских прав, осуществлять полицей- ские меры охраны общественного порядка и способствовать развитию национальной экономики в целях решения социальных задач.

В целом, финансовая политика государства представляет собой процесс ориента- ции (направления) экономической политики страны, в целях воздействия на структуру и размер валового продукта с помощью регулирования государственных доходов и расхо- дов1. Первоочередной задачей при этом является реализация фискальных интересов (фиск – (от лат. fiscus) – корзина, денежный ящик, казна), а именно – обеспечение госу- дарственных доходов, на основе которых функционирует государственный бюджет.

Очевидно, что собственно содержание публичной власти требует средств, которые государство собирает с физических и юридических лиц в виде обязательных платежей.

Уполномоченные государственные органы осуществляют специальную финансо- вую деятельность, которая заключается в планируемом сборе и распределении денежных средств, а также в контроле за соблюдением законности в этой сфере.

Способы аккумуляции денежных средств:

1.Налогообложение, т.е. взимание государством обязательных и установленных зако- ном платежей с физических и юридических лиц в федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации или местные бюджеты.

2.Взимание платежей, имеющих характер пошлин, за использование природных ре- сурсов и за осуществление государством юридически значимых действий в пользу юридических и физических лиц.

3.Привлечение средств юридических и физических лиц на добровольной основе: раз- мещение государственных ценных бумаг, проведение государственных лотерей.

4.Арендная плата за использование недвижимости, находящейся в государственной собственности.

5.Страхование имущества, личности и ответственности, что позволяет использовать привлеченные средства.

1 См.: Экономика и право. Энциклопедический словарь Габлера. – М., 1998. – С. 202.

10