Болотин. Архив с документами / Глава09

Глава 9. Административное принуждение

§ 1. Понятие административного принуждения

Административное принуждение является разновидностью государственного принуждения, следовательно, ему присущи все признаки государственного принуждения. Именно поэтому для формулирования определения административного принуждения необходимо вспомнить о том, что такое государственное принуждение вообще.

Государственному принуждению в юридической литературе давалось множество определений различными учеными. Л. Л. Попов считал, что государственное принуждение – это метод воздействия государства на «сознание и поведение лиц, совершающих антиобщественные поступки, выражающийся в установленных правовыми актами отрицательных последствиях морального, материального и физического характера, имеющих целью предупреждение правонарушений, исправление и наказание правонарушителей»¹. И. А. Галаган² определял принуждение как метод, применяемый государством на базе убеждения большинства к тому меньшинству, которое нарушает нормы права. Сущность этого метода он видел в привлечении виновного в правонарушении к тому или иному виду ответственности, установленной государством. Ц. А. Ямпольская считала, что принуждение «применяется лишь в отношении лиц, не желающих выполнять обязательные предписания социалистического государства»³. По мнению М. Х. Фарукшина, применение государственного принуждения «допустимо лишь в случаях противоправного поведения и в связи с таким поведением. Никакими иными соображениями использование мер принуждения обосновывать нельзя»⁴. Из сопоставления приведенных мнений можно сделать один главный вывод: государственное принуждение возможно лишь в связи с противоправным поведением. В этом единодушны все авторы.

Поскольку, как было отмечено, административное принуждение является разновидностью государственного принуждения, то ему свойственны и все основные признаки государственного принуждения: а) оно осуществляется от имени и в интересах государства; б) осуществляется специально уполномоченными на то субъектами; в) имеет юридическое оформление; г) носит правовой характер; д) реализуется в правоохранительных правоотношениях путем правоприменения; е) призвано обеспечить защиту правопорядка и т. д.

Вместе с тем у административного принуждения имеются и отличия, определяющие границы административного принуждения в рамках принуждения государственного.

Границы административного принуждения авторами определяются по-разному. Ю. М. Козлов дает самое широкое определение административного принуждения, считая, что оно «призвано обеспечивать исполнение правил поведения, выраженных в административно-правовых нормах»⁵. Т. И. Козырева, конкретизируя определение административного принуждения, высказала мысль о том, что «основанием для применения мер административного принуждения является административный проступок»⁶. С этим мнением согласны В. М. Манохин⁷, М. С. Студеникина⁸ и др. Эти ученые считают, что административное принуждение применяется, по сути, за административное правонарушение.

Д. Н. Бахрах с этим не согласен и под административным принуждением понимает «особый вид государственного принуждения, состоящий в применении субъектами функциональной власти, установленных нормами административного права принудительных мер в связи с административными правонарушениями»⁹. Он отмечает, что меры административного принуждения могут применяться не только в связи с административными правонарушениями, но и в связи с объективно противоправными деяниями, содержащими в себе признаки состава правонарушения. Основным отличием мнения Д. Н. Бахрах от точки зрения названных авторов является употребление вместо предлога «за» – «в связи». С его мнением не согласен И. И. Веремеенко, который считает, что «применение мер административного принуждения в отличии от применения санкций не обязательно связано с правонарушением... применение административно-предупредительных мер, бесспорно, не является административной ответственностью» ¹⁰. Таким образом, в качестве обоснования своего несогласия И. И. Веремеенко приводит пример административно-предупредительных мер, которые применяются до совершения административного правонарушения и поэтому с административным правонарушением их применение, по его мнению, не связано.

На наш взгляд, связь применения административно-предупредительных мер с административным правонарушением имеется. Заключается эта связь в том, что административно-предупредительные меры применяются именно в целях предотвращения или выявления административного правонарушения. Кроме того, в ряде случаев для применения мер административного принуждения не обязателен факт совершения административного правонарушения, а достаточно лишь факта восприятия лицом, уполномоченным применять административное принуждение, объективно-противоправного деяния, подпадающего под признаки состава административного принуждения.

Вместе с тем встречаются случаи, когда административное принуждение применяется не в связи с правонарушением или объективно-противоправным деянием, содержащим в себе признаки состава правонарушения, а в связи с государственной необходимостью. По этому основанию возможно применение некоторых административно-предупредительных мер без их связи с правонарушением. К ним можно отнести реквизицию, ограничение движения пешеходов и транспортных средств в опасных для них местах и т. д.

Таким образом, административное принуждение – это разновидность государственного принуждения, применяемого в связи с административным правонарушением (объективно-противоправным деянием, содержащим признаки административного правонарушения) либо в связи с государственной необходимостью.

Данное определение также является не совсем точным. Основания применения оружия сотрудниками милиции изложены в статье 15 Закона РФ «О милиции». В соответствии с ней сотрудники милиции могут применять оружие лишь в связи с преступлениями. При этом преступлениями не любыми, а определенного вида (как правило, тяжкими). Однако применение оружия сотрудниками милиции тоже будет являться мерой административного, а не уголовно-правового принуждения. В подтверждение приведем некоторые аргументы. Право на применение уголовно-правового принуждения принадлежит лишь участникам уголовно-правовых отношений. Таким правом наделен не любой субъект уголовно-правовых отношений, а специально на это уполномоченный (следователь, орган дознания, прокурор, судья и т. д.). Сотрудник милиции, применяя оружия для задержания лица, застигнутого при совершении тяжкого преступления против жизни, здоровья и собственности и пытающегося скрыться (п. 4 ст. 15 Закона РФ «О милиции»), в тот период не является участником уголовно-правовых отношений ввиду их отсутствия вообще. Позже он может стать их участником, но в качестве свидетеля, который не уполномочен на применение мер уголовно-правового принуждения.

Принимая во внимание изложенное, более точное определение административного принуждения предложил Ю. М. Козлов – это разновидность государственного принуждения, урегулированного нормами административного права.

Перечислим основные черты административного принуждения.

1. Административное принуждение является разновидностью государственного принуждения, следовательно, ему присущи все признаки государственного принуждения.

Как уже отмечалось, основной отличительной особенностью метода государственного принуждения является то обстоятельство, что в процессе его применения обязательно ущемляются права, свободы, законные интересы тех субъектов права, в отношении которых оно применяется. Следует отметить, что это единственная правомерная возможность ущемления прав, свобод и законных интересов субъектов права. А поскольку права, свободы и законные интересы граждан (как основных субъектов права) являются высшей ценностью в обществе (ст. 2 Конституции РФ), то отношение в праве к институту государственного принуждения должно быть особенное.

В свою очередь, ущемление прав, свобод и законных интересов граждан возможно, на наш взгляд, единственным способом. Этот способ выражается в возложении индивидуальным правовым актом управления дополнительной (к имеющимся у субъекта права из нормативно-правовых актов и определяющим его правовой статус) юридической обязанности.

2. Административное принуждение применяется в связи с административным правонарушением (объективно противоправным деянием, подпадающим под признаки состава административного правонарушения) либо государственной необходимостью.

О наличии в действиях лица состава административного правонарушения можно судить лишь после вынесения уполномоченным органом административной юрисдикции постановления о наложении административного наказания. Когда меры принуждения применяются до выяснения наличия или отсутствия в деянии состава административного правонарушения, они применяются в связи с объективно-противоправным деянием, содержащим в себе признаки состава правонарушения. В некоторых случаях административное принуждение может применяться и без связи с правонарушением (чаще всего для предупреждения наступления каких-либо общественно вредных последствий). Тогда основанием является государственная необходимость.

3. Административное принуждение всегда заключается во внешнем государственно-правовом психическом, физическом или материальном воздействии на поведение субъектов. Речь идет о характере воздействия мер административного принуждения на субъект права, в отношении которого они применяются. Они могут быть психического характера (предупреждение, выговор и т. д.); физического (задержание, арест, применение физической силы, специальных средств, оружия и т. д.) и имущественного, материального характера (штраф, возмездное изъятие, конфискация и т. д.).

4. Административное принуждение сопряжено с причинением дополнительных лишений, правоограничений субъекту. Такие лишения имеют место даже в случаях применения административно-предупредительных мер (проверки документов, ограничения передвижения граждан и транспортных средств на отдельных участках и т. д.), поскольку они всегда заключаются в возложении на субъекта права дополнительной юридической обязанности (чаще всего в виде обязанности совершить определенные действия помимо воли субъекта).

5. Административное принуждение всегда нормативно обосновано, т. е. предусмотрено нормативно-правовым актом, следовательно, возможно лишь на основе правовых норм и только в пределах, предусмотренных законом. В нормах права, на наш взгляд, обязательно должны содержаться несколько основных элементов правового регулирования мер административного принуждения. Это содержание меры принуждения; основание и порядок ее применения, желательно указать цели ее применения. Нужно подчеркнуть важность соответствия названных четырех элементов друг другу. Их несоответствие делает применение мер принуждения, как минимум, затруднительным.

Следует отметить то обстоятельство, что некоторые нормы права в качестве оснований применения меры принуждения указывают необходимость достижения той или иной цели (ст. 27.2, 27.3, 27.7, 27.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях и т. д.). Данное положение нельзя признать удачным в силу того, что одну и ту же цель можно достичь различными методами (в том числе и без применения мер административного принуждения). Кроме того, наличие такого широкого основания для применения мер административного принуждения делает их применение фактически безосновательным, что противоречит принципам права.

Несоответствие названных четырех элементов правового регулирования применения мер административного принуждения также приводит к отрицательным последствиям. Так, непонятно, каким образом содержание доставления как меры административного принуждения (ст. 27.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях) может быть направлено на достижение цели этой меры принуждения? Содержанием названной меры принуждения (из нормы права) является принудительное препровождение физического лица, а целью – составление протокола об административном правонарушении. Во-первых, простым перемещением в пространстве физического лица достичь цели составления протокола невозможно (возможно лишь обеспечить его составление); во-вторых, даже обеспечить достижение такой цели реально только путем расширения содержания указанной меры, включив в нее и в необходимых случаях удержание доставленного в помещении определенное время (предлагается в течение одного часа).

6. Административное принуждение применяется лишь уполномоченными на то органами (должностными лицами). Круг этих лиц, наделенных соответствующими государственно-властными полномочиями, определен нормативными актами. Особенностью административного принуждения является множественность таких субъектов (широкий круг лиц, уполномоченных на его применение).

7. Административное принуждение осуществляется в рамках правоохранительных правоотношений, складывающихся в сфере государственного управления. Цель административного принуждения – охрана правопорядка в сфере государственного управления.

8. Административное принуждение реализуется во внесудебном порядке, т. е. оперативно, в административном порядке, и его применение максимально упрощено. В этой черте административного принуждения есть свои плюсы и минусы. С одной стороны, благодаря этой черте административное принуждение максимально приближено по времени к правонарушению, что делает его применение более эффективным. С другой, упрощенный «порядок ущемления» прав, свобод и законных интересов субъектов права зачастую приводит к нарушениям законности и затрудняет реализацию субъектами права своего права на защиту.

Многие ученые-административисты рассматривают проблему соотношения административного принуждения и административной ответственности. На наш взгляд, основное отличие и состоит в том, что административная ответственность наступает за правонарушение, а административное принуждение может быть применено и в связи с ним. Кроме того, к лицу могут быть применены меры административного принуждения без административной ответственности, а наоборот – нет, так как ответственность вне рамок принуждения невозможна.

§ 2. Виды мер административного принуждения

Проблема классификации мер административного принуждения на виды давно обсуждается в юридической литературе. До сегодняшнего дня она остается дискуссионной. Предлагаются различные варианты ее решения. Так, И. И. Веремеенко¹¹ классифицирует меры административного принуждения на три вида: 1) административно-процессуальные; 2) административно-правовые санкции; 3) административно-предупредительные. Ю. М. Козлов¹², М. И. Еропкин¹³, И. А. Галаган¹⁴ – на 1) административно-предупредительные; 2) меры административного пресечения; 3) взыскания.

Д. Н. Бахрах¹⁵ не согласен с тем, что существуют административно-предупредительные меры, поскольку не видит в их природе принудительного характера, но предлагает вместо них ввести в классификацию административно-восстановительные меры.

Ю. М. Козлов¹⁶ отмечал, что Кодекс РСФСР об административных правонарушениях 1984 г. предусматривал еще одну группу мер административного принуждения – меры процессуального обеспечения производства по делам о правонарушениях (ст. 239 Кодекса), но считает, что они самостоятельного значения не имели, поскольку «растворялись» в других группах мер.

На наш взгляд, имеют право на существование все из перечисленных групп мер административного принуждения. Принудительная сущность административно-предупредительных мер очевидна: она заключается в возложении обязанностей и дополнительных ограничений на лиц, в отношении которых они применяются (обязанность водителя остановить транспортное средство по требованию сотрудника милиции). Меры процессуального обеспечения производства по делу о правонарушении также имеют право на существование, поскольку не всегда «растворены» в других группах мер. Так, административное задержание на срок до рассмотрения дела (но не свыше указанного в Кодексе) осуществляется только в целях обеспечения рассмотрения дела и никакой другой цели не имеет. Более того, новый Кодекс РФ об административных правонарушениях также уделил целую главу этой группе мер – глава 27 «Применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях».

Таким образом, меры административного принуждения можно классифицировать на пять основных групп. Так как административное принуждение применяется чаще всего в связи с правонарушением, целесообразно соблюсти хронологический порядок в зависимости от стадий совершения правонарушения. В этом случае классификация будет иметь следующий вид:

– административно-предупредительные меры;

– меры административного пресечения;

– меры, обеспечивающие производство по делам об административных правонарушениях;

– административные наказания;

– административно-восстановительные меры.

1. На первом месте административно-предупредительные меры. Из названия можно сделать вывод о том, что эти меры административного принуждения (единственные) могут применяться тогда, когда административное правонарушение еще не совершено и они применяются как раз в целях их предупреждения или выявления. Кроме того, эта группа мер может применяться и в связи с государственной необходимостью. Следует отметить, что с помощью рассматриваемых мер административного принуждения возможно предупредить абстрактное правонарушение конкретного вида. Конкретность вида предупреждаемого административного правонарушения определяется ситуацией, в которой эти меры применяются. Ситуация должна давать основания реально опасаться совершения административного правонарушения именно этого конкретного вида. К административно-предупредительным мерам административного принуждения относятся:

• проверка документов;

• остановка транспортного средства;

• досмотр вещей, личный досмотр (например, в аэропорту);

• медицинское освидетельствование;

• прекращение, ограничение движения транспортных средств и т. д.

2. Второй группой мер административного принуждения являются меры административного пресечения. Они применяются, когда правонарушение непосредственно находится в стадии совершения и с помощью этих мер оно пресекается (откуда можно сделать вывод о том, что применение мер принуждения после окончания правонарушения не может носить пресекательный характер, и эти меры будут относиться к другим группам мер административного принуждения).

Пресечь правонарушение можно путем применения двух видов мер административного пресечения: мер специального пресечения и мер процессуального пресечения.

К мерам специального пресечения относятся меры, содержание которых охватывает применение мер физического воздействия на правонарушителя:

• требование прекратить неправомерные действия;

• применение физической силы;

• применение специальных средств;

• применение оружия.

Следует отметить, что меры специального пресечения может применять довольно узкий круг лиц. В связи с тем, что по своему характеру эти меры принуждения являются суровыми, государственно-властными полномочиями по их применению наделен узкий круг милитаризированных государственных служащих. Достаточно заметить, что единственной мерой государственного принуждения, охватывающей законное лишение жизни человека, сегодня в Российской Федерации является именно мера специального пресечения – применение оружия.

К мерам процессуального пресечения относятся меры административного принуждения, применение которых непосредственно физического воздействия на правонарушителя не оказывают, но по своему характеру направлены на пресечение правонарушения, находящегося в стадии совершения.

К таким мерам относятся:

• доставление;

• изъятие предметов (частично или полностью изъятых из гражданского оборота);

• запрещение эксплуатации транспортных средств и т. д.

3. После пресечения правонарушения необходимо установить все обстоятельства правонарушения, необходимые для привлечения виновного к ответственности. Для этого законом предусмотрена возможность применения мер административного принуждения. В главе 27 Кодекса РФ об административных правонарушениях эти меры называются мерами обеспечения производства по делу об административном правонарушении. Цель применения названных мер административного принуждения указана в их названии: обеспечить производство по делу об административном правонарушении. К ним относятся:

• административное задержание (на срок до рассмотрения дела, но не свыше указанного в Кодексе);

• личный досмотр, досмотр вещей, документов (например, в целях обнаружения доказательств);

• изъятие вещей и документов (доказательств) и т. д.

Перечень мер процессуального обеспечения, указанных в ст. 27.1, не является исчерпывающим.

4. После установления всех обстоятельств дела на лицо, виновное в совершении правонарушения, налагается санкция за правонарушение (мера ответственности). Эти санкции (их 8) называются административными наказаниями. Перечень наказаний может быть расширен только Кодексом РФ об административных правонарушениях, но не правоприменителем. Кодекс к видам административных наказаний относит:

1) предупреждение; 2) административный штраф; 3) возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; 4) конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; 5) лишение специального права; 6) административный арест; 7) административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; 8) дисквалификация.

5. И, наконец, в ряде случаев после привлечения лица к административной ответственности возникает необходимость восстановления нарушенного правонарушением чьего-либо права. С этой целью законодатель допускает применение мер административного принуждения. Их называют административно-восстановительными:

• снос самовольно возведенных строений;

• административное выселение из самовольно занятого помещения;

• возложение обязанности возместить причиненный ущерб (ст. 4.7 КоАП РФ) и т. д.

Некоторые авторы, отрицая существование административно-восстановительных мер, полагают, что названные меры имеют пресекательную сущность и «растворяются» в мерах административного пресечения. Действительно, помимо восстановления нарушенного правонарушением права снос самовольно возведенных строений и административное выселение из самовольно занятого помещения имеют и пресекательную сущность, поскольку направлены и на пресечение длящегося правонарушения, но возложение обязанности возместить причиненный ущерб (ст. 4.7 КоАП РФ) имеет только одну цель – восстановительную.

Здесь следует отметить, что одна мера административного принуждения (как в рассмотренном выше случае) может одновременно преследовать несколько целей и по этому основанию может быть отнесена к нескольким группам мер административного принуждения.

Кроме того, одна и та же мера административного принуждения в различных случаях может быть направлена на достижение различных целей и, таким образом, относиться к различным группам мер административного принуждения. Примером может служить такая мера административного принуждения, как остановка сотрудником милиции транспортного средства. Когда основанием остановки будет отсутствие на лобовом стекле автомобиля талона о прохождении технического осмотра, эта мера применятся для выявления правонарушения и относится к мерам административно-предупредительным. Когда основанием остановки будет наличие у транспортного средства явно выраженных серьезных неисправностей определенного вида, целями ее применения являются пресечение правонарушения и предупреждение наступления вредных последствий (государственная необходимость). В этих случаях остановка транспортного средства одновременно относится к двум группам мер административного принуждения: административно-предупредительным и административно-пресекательным. Когда транспортное средство будет остановлено непосредственно после совершения его водителем правонарушения, цель ее применения – обеспечение привлечения водителя к юридической ответственности. Сама же остановка транспортного средства здесь будет отнесена к группе мер, обеспечивающих производство по делу об административном правонарушении.

1 Попов Л. Л. Убеждение и принуждение в административной деятельности милиции: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1966. С. 5.

2 См.: Галаган И. А. Административная ответственность в СССР. Воронеж, 1970. С. 65-98.

3 Ямпольская Ц. А. Об убеждении и принуждении в советском административном праве // Вопросы советского административного и финансового права. М., 1952. С. 163.

4 Фарукшин М. Х. Вопросы общей теории юридической ответственности // Правоведение. 1969. № 4. С. 29-30.

5 Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право. М., 1996. С. 263.

6 Козырева Т. И. Административное принуждение и его виды. М., 1957. С. 10.

7 См.: Манохин В. М. Советское административное право. Часть Общая. Саратов, 1968. С. 188.

8 См.: Студеникина М. С. Соотношение административного принуждения и административной ответственности // Сов. гос-во и право. 1968. № 10. С. 22.

9 Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1993. С. 189.

10 Веремеенко И. И. Административно-правовые санкции. М., 1975. С. 61.

11 См.: Веремеенко И. И. Административно-правовые санкции. М., 1975. С. 71.

12 См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право. М., 1996. С. 264.

13 См.: Еропкин М. И. О классификации мер административного принуждения // Вопросы советского административного права на современном этапе. М., 1967. С. 61-67.

14 См.: Галаган И. А. Административная ответственность в СССР. Воронеж, 1970. С. 118.

15 См.: Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1993. С. 190-191.

16 См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Указ. соч. С. 264.