Конституційний конфлікт як категорія науки конституційного права 4. Система стримувань та противаг як модель подолання конституційного конфлікту: а) інститут імпічменту як елемент системи стримувань та противаг; б) інститут вето глави держави; в) Уповноважений ВРУ по правам людини як інститут парламентського контролю.

Система «стримувань і противаг» — це сукупність законодавчо закріплених повноважень, засобів, форм, методів, процедур, головним завданням яких є забезпечення реалізації принципу розподілу єдиної державної влади, недопущення домінування однієї гілки влади над іншою і досягнення динамічної стабільності між ними.

Система «стримування і противаг» є основною демократичного політичного режиму. Саме вона забезпечує демократичний, правовий характер держави та ефективність її функціонування. В різних країнах має свої особливості, залишаючи при цьому незмінним головний принцип: на будь-яку спробу будь-якої гілки влади перебрати на себе функції та повноваження іншої гілки остання має законодавчо закріплені механізми протидії.

Реалізація системи стримувань і противаг пов'язується з необхідністю не лише запобігти надмірній концентрації влади, а й забезпечити стабільність і сталість діяльності державних інститутів, слугувати ліпшій їх організації та злагодженості діяльності, подоланню можливого протистояння всередині державного механізму.

У широкому сенсі стримування і противаги є особливими формами й методами, за допомогою яких підтримується їхні відносна рівновага. «Стримування» і "противаги, з одного боку, вони створюють потенціал для вирішення конфліктів шляхом переговорів, угод і компромісів, а з іншого, заохочують органи влади до взаємного пристосування та співпраці.

Системі «стримування і противаг» притаманні наступні специфічні ознаки:

• вона застосовується лише в країнах, де реалізований принцип розподілу влади;

• системність та цілісність її елементів, тобто концепція стримувань і противаг діє як цілісна система взаємопов'язаних елементів, поодинокі елементи якої не здатні

забезпечити баланс влади в системі;

• реалізується через систему політико-правових засобів втручання однієї гілки влади у сферу компетенції іншої, а також незалежному самостійному політико-правовому статусі гілок державної влади;

• запобігає узурпації влади, створюючи систему комплексних елементів контролю за діяльність гілок державної влади;

• зазначена система застосовується щодо всіх органів державної влади;

• зміст такої системи залежить від характеру і рівня розвитку державного механізму країни, стану економіки, від історичних, національних, політичних та інших

традицій, які склалися в суспільстві;

• гарантує основні права і свободи людей, тим самим створюючи базу для існування демократичної правової держави.

Система стримувань і противаг на прикладі України

Суб'єктами системи стримувань і противаг за Конституцією України є Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Конституційний Суд України і Верховний Суд України. Дана система виражається насамперед через повноваження цих органів, що включають суворо визначені взаємні обмеження.

У Конституції України передбачені такі інститути системи «стримувань і противаг»:

• право «вето» Президента на законопроект, прийнятий Верховною Радою;

• імпічмент Президента з боку Верховної Ради, що призводить до його усунення з поста;

• прийняття Верховною Радою резолюції недовіри Кабінету Міністрів, яка має наслідком його відставку;

• участь Верховної Ради у формуванні Конституційного Суду (призначення третини складу);

• контроль Конституційного Суду за відповідністю Конституції законів та інших правових актів Верховної Ради, Президента, Кабінету Міністрів, Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

• дострокове припинення Президентом повноважень Верховної Ради у визначених Конституцією випадках;

• парламентський контроль Уповноваженим Верховної Ради з прав людини (омбудсманом) за дотриманням конституційних прав і свобод людини та ін.

Характерні риси системи «стримування і противаг» щодо України

Риси системи «стримування і противаг» залежать від форми державного правління. Україна належить до змішаної форми правління, якій притаманні наступні ознаки:

• обрання президента та парламенту на загальних виборах;

• право президента розпустити парламент;

• широке коло спільних повноважень президента та парламенту країни, передусім становчих (формування уряду, судової гілки влади), контрольних (подвійна відповідальність уряду — і перед президентом, і перед парламентом);

• вкрай обмежені можливості відправити президента країни у відставку (досить складна процедура імпічменту);

• право відкладального вето президента країни;

• контрасигнування актів президента країни главою уряду або профільним міністром

а)   Розглядаються питання сутності, ознак, функціональної належності процедури імпічменту.    Імпічмент, влада, статус, судова функція, підстави юридичної відповідальності.    Світова конституційна практика по-різному вирішує питання відповідальності президента. У президентських і напівпрезидентських республіках невід'ємним елементом системи стримувань і противаг виступає імпічмент. Процедура усунення Президента з поста у порядку імпічменту встановлюється у Конституції та законах країни. Хоч відомо, що на практиці цей засіб застосовується досить рідко, однак світовий досвід показує, що імпічмент становить найбільш сильний засіб впливу законодавчої влади на виконавчу владу й Президента (США, Бразилія та інші президентські республіки).Дослідженню проблем відповідальності держави перед людиною і суспільством за свою діяльність, відповідальності органів, що належать до окремих гілок державної влади, присвятило свої праці чимало вітчизняних та зарубіжних вчених, зокрема: А. 3. Георгіца, А. Б. Зеленцов, А. М. Колодій, М. І. Козюбра, Л. Т. Кривенко, О. В. Марцеляк, В. Ф. Погорілко, В. Ф. Сіренко, О. Ф. Фрицький, В. І. Шаповал, Ю. С. Шемшученко та ін. [1-10]. Однак потребують більш глибокого аналізу питання відповідальності президента, як глави держави, ролі та призначення інституту імпічменту, як невід'ємного елементу системи стримувань і противаг, функціональної належності процедури імпічменту. Розглядові цих питань присвячена пропонована стаття.    Термін «імпічмент» походить від латинського impedicare - буквально «заважати», «перешкоджати». Спочатку він вживався як синонім слова «звинувачення». У юридичній енциклопедії В. М. Шаповалом дане таке тлумачення термін «імпічмент»: «Імпічмент (англ. impeachment осуд, обвинувачення, від старофранц. empechement перешкода, тортури) за конституціями ряду держав, процедура притягнення парламентом до відповідальності вищих посадових осіб у випадках вчинення ними певних злочинів» [11]. В юридичні літературі існують різні погляди стосовно функціональної належності процедури імпічменту [7; 8; 12]. На відміну від науковців, які вважають, що процедура імпічменту є судовою функцією парламенту, інші вчені стверджують, що процедура імпічменту - це певна форма парламентського контролю [9; 10]. Про обґрунтованість віднесення імпічменту до форм парламентського контролю свідчить наступне. За загальною практикою, питання про застосування імпічменту щодо Президента порушується в результаті реалізації парламентарями контрольних повноважень, починаючи від збору необхідної для цього інформації і закінчуючи прийняттям рішення про усунення президента з поста. Серед загальних характеристик імпічменту слід виокремити:    - його індивідуалізацію;    - здійснення у стінах парламенту;    - залучення органу конституційної юрисдикції.    Виходячи із принципу поділу влади, що загальновизнаний у світі і встановлений у ст. 6 Конституції України, органи законодавчої, виконавчої та судової влади мають здійснювати свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України. Функція правосуддя здійснюється в Україні виключно судами. У ст. 124 Конституції встановлено, що судочинство здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції. Делегування функцій судів, привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускається. Виходячи із наведених конституційних приписів, парламент України не вправі здійснювати судову функцію у будь-якій формі.    Відповідно до Конституції України, Президент може бути усунений з поста Верховною Радою України в порядку імпічменту у разі вчинення ним державної зради або іншого злочину [13]. Слід зазначити, що можливість застосування імпічменту із зазначених підстав урівноважується досить складною процедурою його здійснення. Така процедура передбачає реалізацію поряд із контрольною функцією парламенту також і його установчої функції - створення спеціальної слідчої комісії, до складу якої включаються спеціальний прокурор і спеціальний слідчий, що регламентовано у ч. 3 ст. 111 Конституції України. У Конституції України та у Регламенті Верховної Ради України встановлена наступна процедура усунення Президента з поста у порядку імпічменту. Згідно із законодавством, для проведення розслідування із зазначеного питання парламентом створюється спеціальна тимчасова слідча комісія, до складу якої включаються спеціальний прокурор та спеціальні слідчі. Повноваження та порядок діяльності названої комісії встановлено у Регламенті Верховної Ради України. Висновки і пропозиції тимчасової слідчої комісії розглядаються на пленарному засіданні Верховної Ради України. За наявності відповідних підстав Верховна Рада не менш як двома третинами від її конституційного складу приймає рішення про звинувачення Президента України. Рішення ж про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту може бути прийняте парламентом лише після перевірки справи у Конституційному Суді України та Верховному Суді України. Конституційний Суд України надає висновок стосовно додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про імпічмент, а Верховний Суд України - висновок про те, чи діяння, в яких звинувачується Президент України, містять ознаки державної зради або іншого злочину. Лише після отримання висновків зазначених органів парламент приймає рішення щодо усунення Президента з поста у порядку імпічменту.    Таким чином, із змісту відповідних положень Конституції України, в яких основним принципом функціонування державної влади в Україні встановлено принцип поділу влади (ст. 6) та визначено правовий статус Верховної Ради України як органу законодавчої влади, випливає, що парламент не уповноважений здійснювати судову функцію. Дії, які він виконує за процедурою імпічменту, не належать до не властивої парламенту судової функції з точки зору закону та праворозуміння змісту діяльності даного органу.    При застосуванні імпічменту парламент, відповідно до встановленої у ст. 111 Конституції та у Регламенті Верховної Ради процедури, розглядає питання про відповідні діяння Президента, які, з точки зору законодавства, є підстави розцінювати як державну зраду або як інший злочин. Правову ж оцінку і кваліфікацію діянням Президента, у яких він звинувачується, дає, відповідно до Конституції, Верховний Суд України, як орган судової влади. Слід підкреслити, що реалізація процедури імпічменту передбачає тісну взаємодію між парламентом України та органами судової влади, а не здійснення парламентом судової функції. Таким чином, усунення Президента України з поста у порядку особливої процедури (імпічменту) слід вважати однією із форм здійснення Верховною Радою України, як і переважною більшістю парламентів зарубіжних країн, функції парламентського контролю, що застосовується при здійсненні парламентом контролю за діяльністю Президента України.    Оскільки відповідальність влади одночасно лежить у двох площинах - юридичній і політичній, то питання про підстави юридичної і, зокрема, конституційно-правової відповідальності найвищих посадових осіб держави, про санкції цієї відповідальності у науковій літературі завжди було спірним. Існує думка, що неможливо визначити чіткий перелік підстав притягнення до юридичної відповідальності суб'єктів конституційних правопорушень і, зокрема, найвищих посадових осіб держави [14].    Аналіз проблеми співвідношення конституційно-правової та політичної відповідальності свідчить, що зазначені твердження не можна визнати достатньо обґрунтованими. Юридичній відповідальності, як одному з найважливіших різновидів соціальної відповідальності, притаманно ряд характерних ознак, основними серед яких зокрема є а) юридична відповідальність невіддільна від правопорушення, є його наслідком; б) юридична відповідальність пов'язана із реалізацією санкцій, що встановлені в нормах права. Таким чином, юридична відповідальність - це застосування до правопорушника заходів державного примусу, що передбачених санкцією правової норми.    Для політичної відповідальності не є властивими ті характерні ознаки, які притаманні юридичній відповідальності. Так, політична відповідальність: по-перше, не пов'язана із вчиненням правопорушення, не є його наслідком; подруге, на відміну від юридичної відповідальності, заходи впливу, що передбачені політичною відповідальністю, містяться не у нормах права, а у статутах та інших документах політичного й організаційного характеру. Однак прояв політичного характеру, зокрема такого виду юридичної відповідальності, як конституційно-правова, стосовно владних суб'єктів, серед яких центральне місце займає президент, не може бути підставою для ототожнення юридичної відповідальності із політичною відповідальністю. Стосовно сумнівів щодо можливості визначення підстав юридичної, зокрема, конституційно-правової відповідальності владних суб’єктів, то необхідно зазначити наступне. У підставах юридичної відповідальності загальноприйнято виділяти дві сторони, а саме: а) нормативну, тобто на підставі чого суб'єкт правопорушення може нести юридичну відповідальність; б) фактичну, тобто за що конкретно несе відповідальність даний суб'єкт.    Нормативною основою будь-якого виду юридичної відповідальності є ті законодавчі акти, у яких передбачено можливість та умови притягнення до певного виду юридичної відповідальності. Фактичною підставою юридичної, насамперед конституційно-правової відповідальності, є конституційне правопорушення, тобто юридичний факт неправомірної дії чи бездіяльності владних суб’єктів у конституційно-правовій сфері. Якщо виходити із аналізу тієї правової норми, порушення якої має своїм наслідком настання конституційно- правової відповідальності, то можна стверджувати, що підставами конституційно-правової відповідальності слід визнавати порушення норм Конституції України, законів та інших правових актів, що є джерелами конституційного права України.    Таким чином, підставою для притягнення до юридичної, в тому числі, конституційно-правової відповідальності владних суб'єктів правовідносин, до яких насамперед належить президент, є невиконання чи не належне виконання ними встановлених законодавством повноважень. Цей висновок випливає із конституційних положень, згідно із якими:    а) органи законодавчої, виконавчої та судової влади зобов'язані здійснювати свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України (ст. 6);    б) «...органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України» (ст. 19) [15; 16].    Повертаючись до проблеми, що стосується можливості визначення підстав притягнення до відповідальності Президента України, слід зазначити, що аналіз положень ст. 111 Конституції дає можливість чітко визначити такі підстави. Отже, підставами для застосування такої форми парламентського контролю, як імпічмент щодо Президента України та притягнення його до відповідальності у порядку імпічменту , відповідно до ст. 111 Конституції, є:    а) вчинення Президентом державної зради;    б) вчинення Президентом будь-якого іншого злочину, види яких встановлені, як відомо, у Кримінальному Кодексі України. Нормативну основу для притягнення Президента України до відповідальності становлять положення ст. 85, 111 Конституції України, Регламенту Верховної Ради України, а також положення інших законодавчих актів України.    Таким чином, аналіз питань функціональної належності процедури імпічменту, визначення підстав застосування імпічменту як виду юридичної відповідальності приводять до висновку про відсутність підстав вважати імпічмент судовою функцією парламенту України. Імпічмент є однією із форм парламентського контролю за діяльністю Президента України, як зовнішній прояв змісту контрольної діяльності Верховної Ради в її конкретних контрольних діях, які обумовлені встановленими в Конституції її контрольними повноваженнями. Такі повноваження парламенту України визначають порядок його контрольної діяльності та юридичні її наслідки.

б) Ве́то — заборона, яка накладається трибуном (головою держави) на рішення іншого державного органу. В сучасних державах право вето, як правило, надається главі держави щодо законів, які приймає парламент.

Ве́то (від лат. veto – забороняю) – заборона особи або групи осіб, яка накладається в односторонньому порядку для заблокування прийняття того чи іншого рішення певним державним органом. В сучасних державах право вето, як правило, надається главі держави щодо законів, які приймає парламент. 1) У державному праві абсолютна чи умовна заборона, яку накладає один державний орган на рішення іншого органу. Право В. в більшості сучасних країн надається голові держави щодо рішень парламенту, а також верхній палаті парламенту щодо законопроектів прийнятих нижньою палатою; 2) У міжнародному праві застосування В. часто називають за відсутності одноголосної позиції постійних членів Ради Безпеки ООН. У Стародавньому Римі право В. належало народним трибунам, які могли його застосувати щодо актів римських консулів або Сенату. У Польщі XVII-XVIII ст. цим терміном з епітетом liberum veto – вільне вето) окреслювалося право кожного члена сейму накласти заборону на прийняття будь-якого законодавчого або міжнародного акту. Абсолютне (остаточне, резолютивне) В. надає голові держави право відмовити в затвердженні ухваленого парламентом законопроекту безумовно; умовне (відкладне, суспензивне, відносне) В. – право голови держави відправити законопроект на доопрацювання до парламенту або за відповідних умов для повторного схвалення конституційною більшістю голосів. Серед відносного вето розрізняють «сильне» і «слабке» вето. При слабкому вето парламент зобов’язаний лише повторно розглянути законопроект. Для його подолання достатньо звичайної більшості голосів. Сильне вето може бути подолане лише кваліфікованою (конституційною) більшістю іноді за дотримання певної процедури. Потрібно зазначити, що вето дозволяє блокувати прийняття рішень, виступає механізмом збереження статус-кво у прийнятті політичних або економічних рішень. Для здійснення права вето необхідна владна і правова субординація, ієрархія. Більш повноважні суб’єкти влади можуть мати право впливати на політичний процес прийняття рішень. Право вето в обов’язковому порядку повинне бути закріплене в законах держави, оскільки вето – дієвий механізм впливу на владу, воно часто передбачається основним законом (конституцією) держави.