История ЭУ1 / Селигмен Б. Сильные мира сего / 3.11. Вмешательство государства

Часть третья. Творцы

Если Господ, принадлежавших к самым ярким фигурам в истории американского бизнеса, интересовала только возможность делать деньги путем биржевых операций и махинаций с финансовой структурой предприятий, то в деловом мире имелись и другие люди, которые стремились предлагать свои товары и услуги. Это были изобретатели, эксперименты которых зачастую приводили к неслыханным открытиям, переворачивавшим американскую экономику вверх дном. Это были новаторы, создававшие новые способы распределения среди американских потребителей все увеличивавшегося потока товаров. Это были Творцы, которые шли к организации массового производства, чтобы построить такое общество, которое и в мыслях не могли бы себе представить Джефферсон и Джексон.

Правда, зачатки этого процесса уже можно было обнаружить и в более ранние периоды, но за 50 лет с 1870 по 1920 г. он значительно активизировался. Самым знаменательным явлением в этот период был рост автомобильной промышленности. Он дал американцам гибкое средство передвижения; однако в то же время равновесие между деревней и городом нарушилось, бетонные дороги изменили характер местности, состояние экономики стало зависеть от одной отрасли промышленности и обслуживающих ее предприятий, а воздух, которым дышали люди, становился все более вредным для здоровья. Американцы научились разговаривать друг с другом, не видя того, кто их слушает, электричество снабжало развивающуюся промышленность энергией, а кино и радио обеспечивали массовую культуру под стать массовому производству.

В течение всего этого периода Господа маячили на горизонте, выискивая возможности богатеть, спекулируя ценными бумагами, но самым поразительным явлением того времени было создание новой экономической среды путем развития технологии. Одним из крупнейших Господ был Л.В. Меллон, который со своей центральной позиции банкира мог контролировать огромную империю судоходства, железных дорог, производства алюминия, кокса и нефти. Одним из величайших Творцов был Томас Альва Эдисон, который предпочитал делать десятки новых и полезных изобретений. Эти люди были во многих отношениях примером дихотомии между бизнесом и промышленностью, которую обнаружил Торстейн Веблер: первый интересовался материальными ценностями, а второй — ценностями функциональными. Это был контраст, имевший величайшее значение для Америки,— один из множества тех водоразделов, которые стали характерными для американской цивилизации. Б. Селигмен

Глава 11 Вмешательство государства

Меняющийся характер американской экономики неизбежно должен был произвести переворот в освященных временем привычных способах зарабатывать средства к существованию. С воцарением коммерческого духа в обществе занятие сельским хозяйством, как жизненный уклад, стало все больше отходить на задний план. Фермерство становилось легендой, которую люди вспоминали с жалостью и тоской о прошлом. И все же американцы время от времени возмущались новыми формами бизнеса, хотя это возмущение только подчеркивало их бессилие перед бурно наступавшим будущим, ибо фермеры понимали, что все блага жизни легче получить в городе: любоваться на милую их сердцу землю можно было, только озираясь назад.

Теперь уже почти на всем Среднем Западе преобладало товарное сельское хозяйство, основу которого составляло разведение табака и риса. Возделывание таких товарных зерновых культур, как пшеница и кукуруза для откорма свиней, сделало фермера бизнесменом. А в качестве бизнесмена ему нередко приходилось иметь дело с корпорациями, погоня которых за наживой зачастую рассматривалась им как деятельность, наносившая ущерб его собственным интересам. Ему приходилось механизировать сельскохозяйственные работы, в результате чего он влезал в долги. Стоимость земельных участков повышалась по мере того, как земли заселялись дальше и дальше на Запад, что заставляло все чаще браться за плуг людей, не терявших надежду обрести райскую жизнь. А рост цены земли создавал впечатление, что в экономике происходит бум, которому не будет конца. Однако фермер не сознавал одного основного обстоятельства, а именно – того, что его экономическая судьба определялась безличным рынком, цены на котором зависели от того, что происходило за пределами Соединенных Штатов. Сельскохозяйственный рынок был международным и в 1870—1890 гг., когда цены падали в течение длительного периода, фермер едва переводил дыхание от сжимавшей ему горло тревоги, порожденной неведомыми силами. Таковы были обстоятельства, вызвавшие радикализм населения Великих равнин.

Во вмешательстве государства, вызванном возмущением фермеров, не было ничего нового. Американцы никогда не умели согласовывать свои поступки со своими убеждениями. Они могли говорить о политике невмешательства, но государство всегда довольно активно участвовало в экономической жизни страны. В конце XIX в. почти в трети действовавших в то время уставов, которых всего насчитывалось около 13 тыс., предусматривались ограничения экономической «свободы». Как и в 40—50-х гг. XIX в., реальные или воображаемые злоупотребления бизнесменов привели к принятию закона, который должен был исправить положение. А почему бы и нет? Разве муниципалитеты и органы власти штатов не прилагали все усилия, чтобы помогать предприятиям субсидиями и внутренними мерами, облегчавшими их положение? Для обывателя это была лишь «услуга за услугу». По мере развития промышленности и железных дорог власти различных штатов стали настаивать на получении права регулировать их деятельность. К концу XIX века контроль над банками осуществлялся уже в 26 штатах, а в 21 штате контролировалась работа страховых компаний. Попытки контролировать деятельность монополий стали общим явлением: железнодорожные тарифы должны были утверждаться органами власти штатов; инспектировалась работа заводов, и штаты тем или иным путем устанавливали нормы права, касавшиеся народного образования, здравоохранения и благосостояния населения. Казалось, что бизнесменов приходилось вынуждать вести себя надлежащим образом для их собственного блага. Однако историки только теперь начинают задаваться вопросом о том, действительно ли все это регулирование отвечало интересам народа или оно имело целью защиту одних бизнесменов от ограбления их другими. Зачастую на регулировании фактически настаивала значительная часть делового мира.

Законы по регулированию были в основном направлены против «большого бизнеса», причем они нередко принимались вследствие жалоб со стороны фермеров. В 1896 г. цены на сельскохозяйственную продукцию достигли самого низкого уровня; земледельцы убедились, что они получают за свои продукты слишком низкие цены, чтобы оплачивать приобретаемые ими сельскохозяйственные орудия и промышленные товары. Их кредиторы получили большие выгоды в результате падения цен на сельскохозяйственные продукты. Кроме того, фермеры считали, что их угнетают железнодорожные компании, которые часто занимали монопольное положение на местах и устанавливали дискриминационные тарифы в зависимости от характера перевозок. Фермеру было «плохо без железной дороги, но плохо было и с ней».

Экономические проблемы неизбежно вели к усилению политической активности. Общество поощрения сельского хозяйства, известное как «Грейндж», было создано в 1867 г в качестве общественной фермерской организации, но вскоре стало политическим движением, боровшимся за удовлетворение экономических требований фермеров. В 70-х годах прошлого XIX века «Грейндж» уже заполучило контроль над законодательными органами четырех штатов: Висконсина, Иллинойса, Миннесоты и Айовы. Вскоре были приняты законы о регулировании деятельности ненавистных для «Грейндж» железных дорог. Железнодорожные компании вели, конечно, в свою очередь борьбу против «Грейндж» в судах, и, хотя они проиграли судебное дело Иллинойс против Манна, в уобошском процессе они одержали победу.

Фермеры пытались также побороть охватившую страну затяжную дефляцию, от которой страдало все население. В 1878 г. им удалось добиться сохранения в обращении бумажных денег (гринбэков), выпущенных во время гражданской войны, а затем они поддержали требование шахтеров западных районов о свободной чеканке серебра. Согласно принятому в 1878 г. закону Бленда — Аллисона, вашингтонское правительство должно было ежемесячно чеканить серебряную монету на сумму $2— $4 млн. Но федеральное правительство, недовольное этой уставной директивой, старалось чеканить как можно меньше монеты.

К 1880 г. грейнджерское движение сошло на нет, но фермеры по-прежнему выражали недовольство своим положением через региональные ассоциации фермеров. Эти ассоциации, которые вначале представляли собой нечто вроде кооперативов, впоследствии приобрели немалую политическую власть в штатах Канзас, Небраска, Южная Дакота, Миннесота, Джорджия, Северная и Южная Каролина. Их деятельность имела следствием образование в 1892 г. народной (популистской) партии. В стране происходила бурная политическая борьба; популисты выдвигали в своей программе требования проведения широких реформ: денежной реформы, перехода железных дорог в собственность государства, введения прогрессивного подоходного налога, избрания сенаторов на основе прямых выборов, тайного голосования и создания сберегательных касс при почтовых отделениях. В дальнейшем популисты объединились с демократами для совместного выступления на президентских выборах в 1896 г., но превосходившие их политические силы, поддерживавшие Маккинли и республиканскую партию, нанесли им поражение.

После избрания Маккинли президентом экономические условия в стране несколько улучшились: теперь уже поборники реформ переместились в города, где возникла национальная прогрессивная партия, опиравшаяся на средние слои городского населения. Требования реформ стали выдвигаться уже не фермерами, а городским средним сословием и касались в основном таких вопросов, как деятельность трестов, трудовые отношения, социальное обеспечение и коррупция в городах. Корпорации, как утверждали прогрессисты, были угрозой для общества, а представители корпоративной олигархии были некультурными людьми, не способными руководить жизнью общества. Такие настроения подливали масло в огонь мятежничества прогрессистов. Во многих случаях они выражали недовольство рабочих нечеловеческими условиями труда, диктовавшимися бурным развитием промышленности. Пламя недовольства еще больше раздувала смелая группа журналистов, чьи разоблачения неприглядных сторон жизни страны побудили Теодора Рузвельта назвать их «разгребателями грязи».

Прогрессивное движение пользовалось довольно большим влиянием, но основные заслуги за реформистские веяния в стране в большой мере приписал себе Рузвельт, который очень выразительно размахивал «большой дубинкой», хотя и не делал ничего другого. Питер Финли Данн сказал устами своего мистера Дулея: «Тресты, говорит Рузвельт, шепелявя,— это отвратительные чудовища, созданные усилиями просвещенных людей, которые многим способствовали прогрессу нашей любимой родины. С одной стороны, я бы охотно затоптал их в землю; с другой — с этим делом нельзя торопиться». Хотя Рузвельт и выступил против объединения «Нэшнл секьюритиз» и мясного треста, он всегда жаловался, что закон Шермана не обеспечил правительству достаточных полномочий для борьбы с монополиями. В этом он, безусловно, был прав.

Принятый в 1890 г. антитрестовский закон Шермана был, несомненно, реакцией на укрепление позиций «большого бизнеса», который, как утверждали, полностью подавлял конкуренцию. Кое-кто считал, что этот закон удастся использовать как орудие для борьбы с профсоюзами, хотя в намерения авторов закона это явно не входило. Закон был сформулирован недостаточно четко, что привело к возбуждению множества дел в суде в надежде хоть. в какой-то мере уточнить смысл его положений. Однако постановления судов были настолько противоречивыми, что, в конечном счете, помешать развитию монополий оказалось почти невозможным. Создавалось впечатление, что конгресс принял лишь законы против порока, который, тем не менее, остался существенной особенностью человеческой природы. Кое-кто из заседавших в законодательных органах республиканцев поддержал этот закон, опасаясь обвинений, что монополии ведут свое начало от высоких тарифов: они пытались доказать народу, что и у них есть сердце, хотя они и пальцем не пошевелили, чтобы добиться снижения тарифов.

Закон Шермана не смог пресечь тягу к объединению и слиянию промышленных предприятий. Фактически во многих случаях слияние самых крупных предприятий произошло лишь после принятия антитрестовских законов. Трест «Стандард ойл компани» просто преобразился в «общность интересов», сцементированную созданием холдинговой компании, которая опиралась на поддержку услужливых законодательных органов штата Нью-Джерси, готовых идти на все уступки требованиям корпораций. Принятое в 1895 г. постановление по делу фирмы «Найт», по которому было признано законным приобретение корпорацией активов другой фирмы, как бы позволило держать закон Шермана на почтительной дистанции от деятельности корпораций. Если по этому закону довольно быстро принимались меры против некоторых картелей, которые явно препятствовали торговле между штатами, как, например по делу «Эддистон пайп», то для борьбы с нечестными методами в торговле мало что делалось. Уголовные иски предъявлялись редко; время от времени правительство развертывало бурную антитрестовскую деятельность, но все его усилия оставались тщетными, ибо в структуре экономики не происходило никаких изменений. Постановления о роспуске тех или иных корпораций ни к чему не приводили; отдельные части распущенного объединения, несмотря ни на что, продолжали функционировать совместно. Фактически после того, как правительство проиграло дело, возбужденное им против «Юнайтед Стейтс стил», который суд признал «хорошим трестом», сформулированное Верховными судом «правило здравого смысла» препятствовало обузданию трестов на протяжении 15 лет. «Правило здравого смысла» лишь еще больше затруднило попытки разобраться в значении положений закона Шермана.

Еще до принятия закона Шермана предпринимались меры для установления контроля над некоторыми отраслями коммерческой деятельности путем введения специальных федеральных законов. Поскольку, согласно конституции, деятельность межштатных железных дорог не могла регулироваться законами штатов, казалось необходимым обеспечить должные меры со стороны федерального правительства, и поэтому в 1887 г., за три года до введения в силу закона Шермана, была учреждена Комиссия по торговле между штатами, которая должна была заниматься вопросом о работе железных дорог. Фермерские и реформистские организации восхваляли эту комиссию как защитницу прав личности против железнодорожных гигантов. В Вашингтоне двадцать лет шла неистовая борьба за введение хоть какого-то регулирования деятельности железных дорог, причем за это время на рассмотрение конгресса было внесено около 150 законопроектов, но все это ни к чему не привело. Большой толчок реформистскому движению был дан в 1889 г., когда Верховный суд вынес по уобошскому делу постановление, согласно которому власти штатов не имели права регулировать торговлю между штатами. Комиссия по торговле между штатами, которая сначала входила в систему министерства внутренних дел, была преобразована в 1889 г. в самостоятельный орган и с годами приобрела известные дискреционные полномочия, которые придали ей квазизаконодательный характер.

По вопросу об эффективности работы Комиссии по торговле между штатами высказывались как положительные, так и отрицательные суждения. Ее сторонники рассматривали ее самостоятельный статус как лучшую гарантию гибкости регламентирования тарифной политики железных дорог. По их мнению, такая комиссия, в состав которой входили специалисты, должна была стать защитником общих интересов. Противники же комиссии предсказывали, что закон будет постепенно терять свою силу и комиссия станет чем-то вроде политического футбольного мяча, по которому будут бить и реформисты, и те самые круги, деятельность которых ей надлежало контролировать, а посему ее работа будет сильно тормозиться.

События показали, что противники Комиссии по торговле между штатами были ближе к истине. Она, по существу, стала орудием в руках железнодорожных компаний, разрешая произвольно повышать тарифные ставки, а в наше время помогая и способствуя намеренному свертыванию железнодорожными компаниями пассажирских перевозок. Время от времени Комиссия по торговле между штатами пробуждается от своей добровольной спячки на срок, достаточный для того, чтобы разрешить той или иной железной дороге отменить еще один поезд. Именно так она, по-видимому, и понимала свои функции по регулированию. Члены первого состава комиссии считали себя чем-то вроде юристов, председательствующих в трибунале и заслушивающих выступления обеих сторон, как в суде. Им и в голову не приходила мысль о том, чтобы помогать промышленности планировать свою работу или изменить свои методы ведения дел. Со временем их позиция повлияла и на деятельность других регулирующих органов. Судьи и юристы, назначавшиеся в состав комиссий, спешили создать кодекс «законов» и прецедентов, обеспечивавших надежность положения их комиссий и консервативность своих установок. Надежды некоторых «прогрессистов» на то, что регулирование, осуществляемое специалистами, поможет восстановить нормы этики деловых кругов и покончить с привилегиями, оказались беспочвенными. Если верховный судья Брандейс приветствовал такой подход комиссий к исполнению своих обязанностей, то судья Холмс рассматривал эти комиссии как «надувательство, опирающееся на экономическое невежество в некомпетентность».

Полномочия Комиссии по торговле между штатами зачастую приходилось подкреплять такими дополнительными законами, как, например, закон о принудительных свидетельских показаниях, принятый в 1893 г. Затем с принятием в 1906 г закона Хепберна он было предоставлено право регулировать работу и других средств транспорта, помимо железных дорог. Несмотря на все эти законы и на дополнительную поддержку, которую она получила в 1910 г., когда был принят закон Маниа — Элкинса, Комиссии по торговле между штатами не удалось заставить железные дороги вплотную заняться все усложнявшимися проблемами железнодорожных перевозок. Она стала самой пассивной и бездеятельной из всех самостоятельных комиссий и почти ничего не сделала, чтобы оградить народ от махинаций железнодорожных компаний. Когда Соединенные Штаты вступили в первую мировую войну, правительство обнаружило, что для эффективности работы железных дорог абсолютно необходимо, чтобы они находились в ведении государства.

Комиссия по торговле между штатами никогда не устанавливала минимальных норм пассажирских перевозок: фактически она боялась сделать это, чтобы не обидеть железнодорожные компании. Членам комиссии и в голову не приходило, что железные дороги стали квазигосударственными корпорациями, безвозмездно пользующимися огромными земельными участками и правом принудительного отчуждения земель и обеспечивающими такие необходимые услуги, как товарные и пассажирские перевозки. Хотя объем пассажирских перевозок удерживался на высоком уровне около 100 млн. пассажиров в год, Комиссия по торговле между штатами, за неимением ничего лучшего, помогала железным дорогам губить себя, ибо факты показывали, что железные дороги не желали эффективно реагировать на конкуренцию со стороны других средств транспорта.

Среди противников самостоятельных комиссий можно было найти и тех, кто предпочитал, чтобы железные дороги, да и все другие предприятия общественного пользования перешли в собственность государства. Они считали, что компании «стремятся сами устанавливать законы, что им в некоторых случаях и удалось сделать; в других же случаях они добились изменения существующих законов». Один из видных представителей интеллигенции Герберт Кроли полагал, что комиссии «вполне могут принести больше вреда, чем пользы». Казалось, что эти регулирующие органы помогают политическим деятелям и бизнесменам устанавливать между собой более тесные связи, чем это было полезно для общего блага. Мистер Дулей у Питера Финлея Данва говорил, что «Всякий раз, когда я вижу олдермена и банкира, шагающих рядом по улице, я знаю, что ангелу, регистрирующему добрые и злые дела человека, придется заказать новую бутылку чернил».

Нити всех этих событий в начале ХХ века вели к аристократу из зажиточной семьи Теодору Рузвельту, энергичному человеку, твердо уверенному, что он может достичь полного самовыражения только в политике. Государственная служба была единственным способом, благодаря которому богачи могли служить обществу; по существу, она была олицетворением героической жизни, которой Рузвельт давно домогался и которой восхищался. Его отнюдь не волновало возмущение друзей его намерением заняться политикой. Рузвельт готов был даже начать с низов, став членом законодательного собрания штата Нью-Йорк. В 1889 г он служил государственным уполномоченным, затем возглавлял управление нью-йоркской полиции, а в 1898 г. был избран губернатором штата Нью-Йорк. Партийные политиканы считали, что им удалось избавиться от Рузвельта, протолкнув его вверх, на пост вице-президента Соединенных Штатов, но после убийства Маккинли их бывший протеже обосновался в Белом доме¹.

В начале своей политической карьеры Рузвельт Т. был инициатором введения некоторых социальных законов, но его отнюдь нельзя назвать реформатором. Вначале он занимал абсолютно непримиримую позицию по отношению к профсоюзному движению, но со временем научился быть более гибким, хотя никогда не поступился бы принципом неприкосновенности частной собственности. Однако он редко скрывал свое презрение к корпоративной олигархии: это был человек, который старался держаться середины. Тем не менее советниками его были также люди, как Чарльз Перкинс, Нельсон Олдрич, Александер Кассат и Джеймс Стиллмэн; все они представители высшего руководства корпораций. В более поздний период своей жизни Рузвельт изображал реформатора, хотя эта поза резко противоречила его консервативным убеждениям и действиям. Теодор Рузвельт разбирался в экономике не лучше, чем его достойный кузен, который последовал по его стопам, заняв место в Белом доме в 30-е гг². Сложные подробности банковских операций и махинаций финансистов были недоступны его пониманию. В 1907 г., когда Морган и близкие к нему круги постарались поглотить фирму «Теннесси коул, айрон энд рейлроуд компани», Рузвельт дал Генри Клею Фрику одурачить себя, санкционировав передачу активов компании. Даже если он порой и заимствовал идеи у «радикала» Лафоллетта, то он никогда бы в этом не признался.

Какие бы реформы ни осуществлялись под эгидой Рузвельта, они никогда не меняли соотношения сил. По существу, некоторые историки утверждали даже, что бизнесмены стремились к таким реформам, как к стабилизатору для капитализма, который то и дело кренился из стороны в сторону. Кроме того, в данном случае такого рода регулирование только увековечивало освященные временем тесные узы между государством и бизнесом. У Рузвельта фактически не было твердых взглядов на антитрестовское законодательство. Его правительство вошло в историю как умеренное: механизм бизнеса, говорил он, слишком деликатен, чтобы его можно было нарушить и необходимо было проявлять большую осторожность, чтобы не действовать по отношению к нему опрометчиво. В период президентства Рузвельта состоялось только 25 судебных процессов против трестов, тогда как избранный им самим преемник Уильям Говард Тафт³ передал в суд 45 дел нпа основе антитрестовских законов.

Рузвельт обычно делил тресты на «хорошие» и «плохие», включая в число последних «преступников от большого богатства» Став президентом, он заявил, что будет действовать осмотрительно, в интересах как народа, так и корпораций. Когда он добился роспуска «Нортерн секьюритиз компани», некоторые бизнесмены стали беспокоиться, как бы он не замахнулся и на них своей «большой дубинкой». Однако Элиху Рут убедил клуб «Юнион лиг», что президент является «самой крупной консервативной силой в деле защиты прав собственности». Большинство бизнесменов впоследствии согласились с его суждением.

Бюро корпораций для наблюдения за трестами, учрежденное в период правительства Рузвельта, не представляло собой никакой угрозы для бизнесменов. Его директор Джеймс Гарфильд исключил из функции бюро борьбу с нарушением антитрестовских законов, вследствие чего проведение расследований стало мучительным делом. Большой шум был поднят по поводу инспекции торговли мясом, но мало кто заметил, что свидетельств об инспекции требовали владельцы крупных консервных предприятий, стремясь вновь завоевать иностранные рынки, доступ на которые им закрыли за поставки тухлого мяса. Кроме того, надо было держать в узде мелкие фирмы. Лафоллетт, не слишком благоволивший к Рузвельту, заметил однажды: «Этот обстрел сначала в одном направлении, а потом в другом заполнил воздух шумом и дымом, которые заслонили и запутали линию фронта, но, когда пороховой дым рассеялся и восстановилось спокойствие, неизбежно приходилось удивляться тому, что фактические достижения были столь незначительными».

Если некоторые историки считают, что Вудро Вильсон⁴ осуществлял более эффективные реформы, то есть и такие, кто сомневается в этом не меньше, чем в эффективности реформ Т. Рузвельта. Вильсон был южанином; начав с адвокатской практики, затем перешел на преподавательскую работу, достигнув в конечном счете поста ректора Принстонского университета. В политике он всегда был консерватором и предпочитал Эдмунда Бэрке Томасу Джефферсону, о котором редко отзывался положительно — по крайней мере до того, как он примкнул к прогрессивной партии. Тем не менее, когда Вильсон был избран губернатором штата Нью-Джерси, он добился принятия законодательными органами этого штата поразительно большого числа законов о реформах, в том числе законов о регулировании работы железных .дорог и коммунальных предприятий, о ставках заработной платы рабочих и о прямой системе первичных выборов. К 1912 г. он уже завоевал себе авторитет среди политического руководства демократической партии, а затем победил в трехсторонней борьбе на выборах, отвоевав у республиканцев место в Белом доме. Как только он стал президентом, были внесены изменения в тарифные ставки, многие из которых были снижены; введен подоходный налог на деятельность корпораций и организована федеральная система резервных банков. Однако этим почти и ограничилась его программа реформ. Вильсон не решался осуществить дальнейшие меры по расширению «новых свобод». После принятия в 1914 г. закона Клейтона и создания Федеральной торговой комиссии он счел, что его программа реформ завершена. Теперь он уже хотел заставить бизнесменов научиться приспосабливаться к новому порядку вещей.