27

Глава 2.

Правовое обеспечение взаимоотношений органов власти Тюменской области и входящих в ее состав Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов

§ 1. Историко-правовые основы взаимоотношений органов

государственной власти Тюменской области

и входящих в ее состав автономных округов

до принятия Конституции Российской Федерации

14 августа 1944 года Указом Президиума Верховного Совета СССР была образована Тюменская область с центром в городе Тюмени¹. В состав области вошли города Тюмень, Ишим и Тобольск, национальные округа - Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий, а также часть сельскохозяйственных районов Омской и Курганской областей.

Тюменская область в границах, закрепленных Указом 1944 года, оказалась самой крупной в России, ее площадь равняется 1 млн. 435 тыс. квадратных километров, что составляло 8,4 процента от территории страны.

Важнейшей причиной, которая в начале 90-х годов оказала воздействие на развитие событий в регионе и продолжает влиять на политику органов государственной власти области и автономных округов, является то, что практически все месторождения нефти находятся на территории Ханты-Мансийского автономного округа, а месторождения газа - на территории Ямало-Ненецкого автономного округа.

Этот факт, не имевший особого значения при административно-командной экономике, в новых экономических условиях стал основой, вокруг которой разгорелись все страсти «периода суверенизации» регионов.

Становление автономных округов как будущих субъектов Российской Федерации приходится на 1990 год, когда в статьи 83 и 84 действовавшей в то время Конституции РСФСР² 1978 года были внесены поправки, которые предоставляли органам государственной власти и управления автономных округов право сношения с республиканскими органами, а также устанавливали положение о том, что автономный округ может входить в Российскую Федерацию непосредственно или находиться в составе края (области). Каждому автономному округу было также дано право разработать проект собственного именного закона и представить его в Верховный Совет РСФСР на утверждение³.

Осенью 1990 года сессии Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого окружных Советов рассмотрели вопрос о статусе округов.

Совет народных депутатов Ханты-Мансийского автономного округа заявил о необходимости признания автономного округа равноправным субъектом Федерации, обладающим всеми полномочиями государственной власти, кроме тех, которые отнесены Конституцией к ведению федеральных органов. Было также заявлено, что нынешний статус округа не является достаточной политической, экономической и правовой гарантией автономии и прав проживающих в нем граждан. На сессии отмечалось, что взаимодействие субъектов Федерации в рамках тюменского нефтедобывающего комплекса могло бы строиться на договорной основе по признаку территориальной ассоциации¹.

Что же касается Ямало-Ненецкого автономного округа, то 16 октября 1990 года на II сессии окружного Совета народных депутатов была провозглашена Ямало-Ненецкая республика в составе РСФСР и принята декларация о суверенитете этого национально-государственного образования.² Обосновывалось решение тем, что существующий статус округа не позволяет решить все наболевшие проблемы. Принятая декларация провозглашала равноправие всех народов, не давая преимущества ни одной из наций, проживающих на территории округа, предполагала решение запущенных экологических и национальных проблем, создание территорий приоритетного природопользования, своей Конституции, двухпалатного Совета народных депутатов, национальных районов и поселков.

6 октября 1990 года Тюменский областной Совет народных депутатов принял Положение «О статусе Тюменской области», в котором содержались полномочия области как целостного образования, разграничивались объекты собственности области, автономных округов, районов, городов³. Согласно статье 7 Положения автономные округа, до определения их статуса республиканским и союзным законодательством, являются субъектами области, обладают правами и обязанностями, предоставленными им Конституцией и законами РСФСР.

Таким образом, к концу 1990 года область и автономные округа достаточно четко определили позиции по поводу своего территориально-государственного устройства. Прежде всего, это - курс каждого из округов на самостоятельность и признание их статуса как равноправных составных частей Федерации и одновременно деятельность областных органов по сохранению дореформенного единства. К сожалению, отсутствие в эти годы достаточной федеральной правовой базы для разрешения проблемы взаимоотношений породило «ползучую» конфликтную ситуацию между органами государственной власти Тюменской области и автономных округов.

Роль Федеративного договора от 31 марта 1992 года «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации» в изменении взаимоотношений области и автономных округов.

В 1992 году шла активная подготовка и обсуждение проектов новой Конституции Российской Федерации. В это же время усиливающаяся нестабильность политической ситуации в стране и нарастающие в регионах России центробежные тенденции потребовали опережающей выработки и подписания федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации Федеративного договора как гарантии от развала страны.

Федеративный договор «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации», включенный составной частью в Конституцию Российской Федерации 1978 года , на конституционном уровне закрепил качественно иной государственно-правовой статус автономного округа.

Договор (пункты 2 и 3 статьи 1) подчеркивал, что органы власти автономных округов в составе Российской Федерации участвуют в осуществлении федеральных полномочий в пределах и формах, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Автономным округам гарантировалось представительство в федеральных представительных органах государственной власти Российской Федерации.

Одновременно, автономные округа наделялись правом самостоятельного законодательного регулирования вопросов, отнесенных к их компетенции (пункт 2 статьи II Договора). «Органы государственной власти автономных округов в составе Российской Федерации, - гласил Договор, - осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции в соответствии с Основами законодательства, кодексами, законами Российской Федерации, договорами с краем, областями, в которые входят автономные округа»¹.

Кроме того, Договор (пункт 2 статьи III) признавал автономные округа самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, соглашений с краями, областями, другими субъектами Российской Федерации. Координация международных и внешнеэкономических связей автономных округов согласно Договору возлагалась не на органы государственной власти соответствующего края или области, а непосредственно на федеральные органы.

Федеративный договор был подписан 31 марта 1992 года Тюменской областью и входящими в ее состав Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами раздельно. Это принято рассматривать как еще одно подтверждение полноправности автономных округов как субъектов Федерации. Однако это обстоятельство признается не всеми авторами, что, вполне очевидно, негативно сказывается на решении исторически заложенных политико-правовых и социально-экономические противоречий сложноустроенных субъектов Федерации.

Как справедливо отмечает директор Института региональной политики Н.П. Медведев, данный Договор в значительной степени был политическим документом, призванным остановить развал федеративного государства¹. Неотъемлемым признаком этого Договора является равноправие всех его субъектов.

Новым этапом в развитии правовой основы федеративной государственности России стала всенародно принятая 12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации, установившая равноправие всех субъектов Федерации. Данный конституционный принцип предполагает необходимость урегулирования взаимоотношений между органами государственной власти области и автономных округов на основе заключения равноправных договоров.

Вместе с тем, всенародно принятая Конституция России установила наличие на территории области трех равноправных субъектов Федерации (статья 65), закрепив факт вхождения одного равноправного субъекта Федерации в состав другого. Такое конституционное положение не всеми авторами расценивается однозначно. Так, например, доктор юридических наук Б.С. Крылов считает, что «один равноправный не может быть частью другого столь же равноправного. Это противоречит всякой логике. Это бессмыслица»².