37. Бюджетное регулирование - традиционная форма межбюджетных взаимоотношений. Современные формы и методы межбюджетных отношений

Основы нынешней бюджетной системы сложились еще в 30-е годы ХХ столетия и отвечали характеру и методам административно-распределительной системы управления народным хозяйством страны. Принципы единства, демократического централизма и “ленинской национальной политики” обусловили следующие ее характерные черты:

- концентрация значительной доли финансовых ресурсов в центральном бюджете;

- разделение всех бюджетных источников на закрепленные за соответствующим звеном бюджетной системы и регулирующие, по которым нормативы отчислений устанавливались вышестоящим органом власти и ежегодно пересматривались;

- широкие масштабы перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетов;

- формирование территориальных (республиканских, областных и др.) бюджетов на основе расходов, что снижало заинтересованность территориальных органов власти в мобилизации собственных ресурсов;

- “индивидуальный” подход при выделении финансовой помощи нижестоящим бюджетам.

До 1991 г. формирование и реализация бюджетной политики в СССР были в высокой степени централизовано. Главным ее недостатком было отсутствие прямых связей между конечными результатами хозяйственной деятельности территорий разного уровня и размерами средств, оставляемых в их распоряжении, поскольку в местные бюджеты поступала только одна треть общих бюджетных доходов и формирование территориальных бюджетов происходило на основе расходов. Структура распределения доходов менялась ежегодно, причем каждый раз по-новому.

Бюджетное регулирование проводилось при помощи различных форм: общих дотаций, целевых дотаций, субвенций, фондов регулирования, отчислений от общесоюзных государственных налогов и доходов, поступающих на территории союзных республик или местных органов власти.

Среди форм бюджетного регулирования административно-командной системы управления наиболее важными были:

1) процентные отчисления от регулирующих доходов;

2) дотации из вышестоящего бюджета в нижестоящий (при несбалансированности доходов и расходов);

3) изъятие средств нижестоящих бюджетов в вышестоящий бюджет для дальнейшего перераспределения.

В качестве регулирующих доходов выступали: налог с оборота; подоходный налог с населения; поступления по государственным займам; сельскохозяйственный налог; налог на холостяков, одиноких и малосемейных граждан; подоходный налог с колхозов; лесной доход; подоходный налог с потребительской кооперации, общественных организаций; поступления по денежно-вещевым лотереям. Вся практика регулирования доходов местных бюджетов была направлена на обеспечение равномерного поступления всех доходов на данной территории.

На практике в процессе регулирования бюджетов такие доходы, как подоходный налог с организаций потребительской кооперации и общественных организаций, подоходный налог с колхозов, будучи общегосударственными, полностью передавались в доходы местных бюджетов. Это было вызвано их незначительным удельным весом в общей сумме доходов бюджета (например, в 1989 г. их доля составляла 3,2%). Основным регулирующим доходом местных бюджетов, обеспечивающим их сбалансированность, выступал налог с оборота, доля которого в разные годы составляла до 40% в общей сумме доходов Государственного бюджета СССР.

Важными законами, декларирующими отход от жесткого централизма в управлении бюджетными отношениями и способствующими развитию бюджетного федерализма, явились принятые в 1991 г. закон «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса» и закон «Об основах налоговой системы».

В соответствии с первым законом субъектам РФ уже не устанавливаются размеры доходов и расходов. Этот закон провозгласил самостоятельность бюджетов. Она обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определять направления их использования. В новых условиях за каждым бюджетом (например, республиканским, областным) закрепляются определенные налоги для формирования собственных источников доходов.

Закрепление за каждым бюджетом определенных налогов (полностью или в виде отчислений от них) и возможность производить расходы лишь в меру поступления доходов в известной степени устранили иждивенческие настроения.

Несмотря на новшества, система бюджетных взаимоотношений не претерпела существенных изменений. Так, структура налогов такова, что от 85 до 90% налоговых доходов приходится на долю федеральных налогов.

Бюджетное регулирование в 1992-1993 гг. осуществлялось без учета особенностей территорий. При этом предпочтение было отдано унифицированным подходам (методам), и реальный бюджетный федерализм к этому периоду не сложился.

При этом для регионов использовались единые нормативы.

Отчисления от регулирующих налогов при единых нормативах перестают в полной мере выполнять свою регулирующую роль. В этом случае по существу происходит замена регулирующих доходов фиксированными долями распределения налогов между бюджетами разных уровней.

Объективный подход к регионам с учетом их особенностей может быть осуществлен лишь единой методологией расчетов, а не установлением одинаковых (единых) нормативов.

Вышестоящие органы власти в процессе бюджетного регулирования могут применять единые или дифференцированные нормативы отчислений, ведь закон предусматривает возможность сочетания единых и дифференцированных нормативов. Но следует заметить, что закон не определяет порядок их дифференциации.

Регулирование отношений между бюджетами (межбюджетные отношения) происходит не только через нормативы распределения налогов и доходов, но и через другие государственные рычаги (субсидии и т.д.), которые являются результатом действия двух противоположных тенденций: с одной стороны, постепенной централизации доходов в руках государства; с другой стороны, децентрализации управления, влекущей за собой рост и усложнение функций территориальных органов и их бюджетов.

К таким рычагам (формам) относятся: субсидии, дотации и субвенции. При этом следует подчеркнуть:

- выделение дотаций влечет за собой неустойчивость территориальных бюджетов;

- дотации не обеспечивают возможности контроля и не создают условий для поощрения развития приоритетных отраслей и зачастую носят субъективный характер.

Опыт (в том числе зарубежный) показывает, что помощь государства территориям может выразиться либо в принятии Центром на себя ряда задач управления и соответственно расходов; либо в передаче им каких-либо налогов или других доходных источников; либо же в предоставлении государственных субсидий и других форм.

При определении доли вышестоящих бюджетов в расходах нижестоящих звеньев целесообразно устанавливать необходимый минимум для удовлетворения наиболее важных потребностей данной территории и согласовывать размеры субсидий и других форм помощи, которые не должны лишать территории стимула к экономному расходованию средств. К сожалению, при выделении субсидий и субвенций в России использовались принципы, далекие от демократических.

В 1994 г. РФ вступила в период проведения реформы бюджетных взаимоотношений между федеральным и территориальным уровнями власти на основе разделения полномочий в решении социально-экономических задач. Указ Президента от 22 декабря 1993 г. “ О формировании республиканского бюджета и взаимоотношений с бюджетами субъектов Федерации в 1994 г.” заложил основы новой системы и предусматривает ее строительство (функционирование) на следующих принципах:

- разграничения ответственности различных уровней власти в соответствии с федеральным устройством государства и распределения на этой основе расходов их бюджетов с тем, чтобы территории имели достаточно широкую самостоятельность в экономической политике. Разделение расходов должно осуществляться таким образом, чтобы максимально приблизить их к той административной единице, в интересах которой они осуществляются;

- централизации доходов на федеральном уровне в целях выполнения общегосударственных экономических и социальных программ для обеспечения устойчивости государственных финансов и денежной системы, а также перераспределения финансовых ресурсов для выравнивания развития территорий.

В соответствии с этим Указом Президента в механизм бюджетного федерализма вводится новая форма перераспределения средств между федеральными и региональными бюджетами  передача средств из федерального бюджета региональным бюджетам путем формирования фонда финансовой поддержки регионов (система трансфертов) и расчет размера выделяемых средств на основе специально разработанного метода. Эта форма стала также использоваться и во взаимоотношениях между региональными и местными бюджетами. Применение ее в известной мере способствует более объективному межбюджетному распределению финансовых средств.

Совершенствование межбюджетных отношений, развитие традиционных и применение новых их форм привели в конце 90-х годов ХХ века к определенным изменениям в структуре распределяемых финансовых средств между бюджетами разных уровней. Об этом свидетельствуют данные табл.15.1.

Таблица 15.1

Распределение средств между звеньями бюджетной системы РФ,%

Консолидированный бюджет РФ	100
Федеральный бюджет РФ	45-55
Консолидированные бюджеты субъектов РФ	55-45
из них:
Бюджеты субъектов РФ (региональные бюджеты)	25-20
Местные бюджеты	25-20
в том числе:
Городские бюджеты	16-20
Районные бюджеты	7,5-8
Поселковые бюджеты	0,5-0,7
Сельские бюджеты	1-1,3

Таким образом, действующий в настоящее время в России механизм перераспределения средств между звеньями бюджетной системы включает в себя следующие формы:

• разграничение и отчисления от федеральных налогов и доходов (доля до 85%);

• д

  (5-7%)

  отации;

• субвенции;

• субсидии;

• трансферты (8-10%)

В федеральном и региональных бюджетах такие формы перераспределения, как дотации, субвенции и трансферты, приводятся по одной статье «Финансовая помощь бюджетам других уровней». Это затрудняет точное распределение средств между ними, поэтому приведенные цифры приблизительны и носят иллюстративный характер.