39. Недостатки межбюджетных отношений и пути их устранения

Анализа существующей системы бюджетного регулирования показывает, что процесс совершенствования бюджетного регулирования и становления бюджетного федерализма на основе оптимальных межбюджетных взаимоотношений пока еще не завершен. В этой связи предстоит решение таких проблем: полномочия всех уровней власти по расходам должны полностью соответствовать имеющимся у них полномочиям по доходам; передача расходов с бюджетов верхнего уровня на бюджеты нижнего уровня должна быть полностью компенсирована одновременно передаваемыми доходами.

Должны быть устранены встречные финансовые потоки, когда доходы, создаваемые на территории, изымаются в бюджет вышестоящего уровня, а затем в виде финансовой помощи, дотаций и субвенций передаются вниз. Следует максимально сократить использование такой формы межбюджетных отношений, как средства, передаваемые по взаимным расчетам.

Кроме того, выявлен ряд недостатков. Рассмотрим некоторые из них.

Если в отношениях между Федерацией и субъектами Федерации в процессе бюджетного регулирования произошли значительные изменения и переход на систему трансфертов в целом можно считать положительным шагом, то во взаимоотношениях внутри субъектов межбюджетные отношения не претерпели значительных перемен. Остается высокой степень концентрации средств в региональных бюджетах. Так, в консолидированном бюджете РБ доля республиканского бюджета составляет более 50%. В республике регулирование нижестоящих бюджетов осуществляется отчислениями от федеральных и республиканских налогов и доходов. При этом основными регулирующими налогами выступают налог на прибыль и налог на добавленную стоимость. Практически все республиканские налоги переданы в размере 100% в бюджеты районов и городов. Обеспечение необходимых минимальных расходов бюджета производится на основе выделения дотаций. В 1996 г. 55 районов и городов из 68, т.е. 80,1% получили дотации. Эта дотация выделяется на покрытие значительной части расходов бюджетов городов и районов. Так, в 1997 г. за счет дотации было покрыто 32% расходов бюджетов городов и районов республики. Дотации предоставляются с учетом фактического выполнения доходной части республиканского бюджета.

Таким образом, бюджетные отношения на уровне субъектов Федерации могут рассматриваться как продолжение существовавшей в Союзе традиционной системы, поскольку формирование и осуществление бюджетной политики в республике отличается большой степенью централизации. Структура распределения доходов меняется ежегодно.

Меры по перераспределению доходов используются только как административное средство упрощения системы централизованного распределения ресурсов между республиканским бюджетом и бюджетами районов и городов: доходы собираются районными и городскими государственными налоговыми инспекциями и, в соответствии с системой сложных соглашений, либо остаются на местном уровне, либо передаются в органы государственного управления более высокого уровня. Органы власти районов и городов имеют право ежегодно оставлять в своем распоряжении определенную долю доходов, мобилизуемых на их территории на основе утверждаемых республиканскими органами нормативов отчислений от федеральных и республиканских налогов, но эти нормативы складываются не в пользу нижестоящих органов власти. Кроме того, они меняются ежегодно.

К другим недостаткам межбюджетных отношений в Российской Федерации следует отнести: неоправданно большой объем средств бюджетного регулирования; низкий уровень собственных доходов в территориальных бюджетах; чрезмерно широкую их сферу.

Основные пути устранения этих и других недостатков.

Важным путем совершенствования механизма межбюджетных отношений является обеспечение более рационального закрепления налогов между звеньями бюджетной системы: по отдельным видам налогов; по раздельным налоговым ставкам и т.д.. В то же время распределение налогов можно обеспечить и путем гибкого преобразования на дифференцированной основе части отчислений от регулирующих доходов, производимых по годовым нормативам, в собственные доходы территорий или доходы, закрепленные за ними на долговременной основе. Имеется в виду та часть отчислений, которая в течение ряда лет устойчиво передается соответствующим территориальным бюджетам. При этом уровень собственных и закрепленных на долговременной основе доходов в этих бюджетах должен составлять не менее 70% в общей их сумме. Такой механизм должен быть задействован как в отношении консолидированных бюджетов субъектов Федерации, так и внутри субъектов Федерации по отношению к местным бюджетам.

Совершенствование механизма межбюджетных отношений может быть дополнено пересмотром в сторону дифференциации нормативных отчислений от регулирующих доходов. Пока устанавливаются одинаковые для всех субъектов Федерации нормативы, что приводит к потере регулирующей их функции и принимает форму разграничения доли между бюджетами различного уровня.

Межбюджетные отношения могут совершенствоваться и пересмотром механизма применения трансфертов. Главной целью применения трансфертов было провозглашено выравнивание территорий в социально-экономическом развитии. Но на самом деле они эту задачу полностью не выполняют, поскольку финансовая помощь направляется нередко на обеспечение минимальных текущих расходов территориальных бюджетов. При расчете трансфертов представляется целесообразным опираться на сравнение налогового потенциала в каждом регионе не со среднедушевым показателем по России, а с финансовой потребностью в средствах каждого региона, рассчитанной на основе абсолютных и относительных показателей. И выравнивание регионов должно идти не через систему финансовой помощи на удовлетворение минимальных потребностей, а путем достижения их финансовой обеспеченности исходя из показателей количества больниц, детских садов, жилого фонда и т.д. Другими словами, необходим переход при определении размеров финансовой помощи субъектам Федерации от сложившихся в конкретном регионе затрат к нормативно определенным затратам.

Совершенствование межбюджетных отношений может быть осуществлено и на уровне субъектов.

Так, в отношениях республиканского (областного) бюджета с бюджетами районов и городов целесообразно применять стабильные нормативы отчислений от федеральных и республиканских налогов на ряд лет (например, на 3 года), как это установлено для бюджетов субъектов Федерации. Кроме того, положительный опыт применения трансфертов в отношении субъектов Федерации делает возможным распространить его и на уровень: регион – города – районы. Обоснованным в процессе бюджетного регулирования на уровне субъектов представляется использование таких форм, как субвенция, субсидия, ссуды и др.

Пока такие формы используются недостаточно. Субвенция из республиканского бюджета предоставляется лишь на частичную выплату заработной платы работникам бюджетной сферы.

При этом размеры субвенции невелики. Так, в Республике Башкортостан в 1999 г. финансовая помощь бюджетам других уровней (дотация и субвенция бюджетам городов и районов) в общей сумме составила 1422,6 млн. руб., в том числе субвенция - 247 млн. руб. (т.е. 17,4 % от общей суммы); в 2000 г. - соответственно 2303 млн. руб. и 383,4 млн. руб. (16,65%). По районам РБ эти средства распределяются примерно в таком же отношении.

Эффективные межбюджетные отношения могут быть достигнуты лишь при комплексном использовании указанных и других путей.

В самом общем виде для дальнейшего повышения эффективности межбюджетных отношений и в конечном счете для установления подлинного бюджетного федерализма следует:

• более четко разграничить бюджетные полномочия между различными уровнями власти;

• фиксировать в федеральных и региональных законодательных актах согласованные пропорции в совместных налогах;

• создать более эффективный механизм корректировки диспропорций в формировании территориальных бюджетов;

• создать механизм межбюджетных отношений, основанный на принципах прозрачности, гласности, равенства возможностей получения помощи и льгот для всех территорий;

• внедрить в практику формирования территориальных бюджетов нормативно-расчетные методы, основанные на разработке исполнительными органами власти и утверждении представительными органами власти минимальных государственных социальных стандартов, социальных и финансовых норм.