Добавил:
Upload Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:
курсач а .docx
Скачиваний:
7
Добавлен:
08.03.2016
Размер:
83.23 Кб
Скачать

Адміністративний договір як форма реалізації державного управління

Юрій Ходанич, ДВНЗ «Ужгородський національний університет» * Робота, яка ввійшла до вісімки кращих робіт Конкурсу  наукових,  публіцистичних, порівняльних  та аналітичних статей щодо питань державного управління Ліги студентів Асоціації правників України за ініціативи та фінансової підтримки адвоката  Дениса Бугая  В умовах розбудови демократичної, правої держави в Україні необхідним є забезпечення ефективного функціонування державного управління. Державне управління, в свою чергу, є неможливим без існування такого інституту управлінських повноважень, як адміністративні договори. Метою дослідження є всебічний аналіз інституту адміністративного договору, його значення, застосування та використання у сфері управлінської діяльності. Автор поставив перед собою наступні завдання: -    окреслити деякі аспекти виникнення та розвитку адміністративних договорів; -    розкрити сутність, ознаки, значення даних договорів; -    дослідити сферу застосування адміністративних договорів; -    проаналізувати українське законодавство з цього питання. При дослідженні даної теми автор опирався на використання загально філософських, загальнонаукових та спеціальних методів дослідження: системного аналізу, структурно-функціональний, логічний, історико-правовий тощо.  Для розкриття тематики роботи були використані праці наступних зарубіжних та вітчизняних вчених: Стефанюк, Скворцов, Розенфельд, Старилов, Авер'янов, Дьомін. Адміністративні договори складають частину юридичної реальності і вже недоцільно ставити питання про прийнятність чи неприйнятність даної форми реалізації владних управлінських повноважень. Повсякчас адміністративний договір асоціювався з превалюванням публічних інтересів над приватними, а його роль та місце в управлінській практиці можна позначити як дотримання пріоритету загального блага над індивідуальним.[11;114] З історії розвитку адміністративного договору Спочатку договори не використовувались в якості засобу державного регулювання суспільних відносин. По суті, єдиним управлінським засобом виступав односторонній (адміністративний) акт компетентного державного органу. Одержавлення суспільного життя, партійно-державний монополізм в економіці, політиці, ідеології, відсутність реального федералізму та місцевого самоврядування, а також інші атрибути тоталітарного режиму держави і суспільства дозволили структурувати та здійснювати управління виключно у вигляді односторонньо-владного впливу, не застосовуючи договірний тип регулювання[15]. Але розвиток сучасних суспільних відносин та практика державного будівництва на сучасному етапі обумовили зміну ролі не лише адміністративно-правових форм державного управління, які видаються суб’єктами публічного державного управління в односторонньому порядку на основі їх юридично владного волевиявлення (адміністративний акт), але й адміністративно-правових форм державного управління, що засновані на вільному волевиявленні суб’єктів публічно-правових відносин в області державного управління (адміністративний договір).   Формування інституту адміністративного договору в російській та зарубіжній законотворчій та управлінській практиці пройшло довгий і тернистий шлях. На початку XIX - початку XX ст.ст. науковці вважали, що, незважаючи на велике значення адміністративного акту як правової форми управлінських дій, у публічно-правовій сфері існують договори, які виконують функції управління з метою взаємного задоволення публічних інтересів. На противагу адміністративному акту, який набув уже до кінця ХІХ ст. завдяки німецькому вченому Майєру чіткий образ правової моделі і зайняв в адміністративно-правовій системі пріоритетне становище, адміністративний договір ігнорувався наукою як проблема. Майєр вважав договори між державою та громадянином в області публічного права неможливими, так як вони є субординаційними, а договір укладається між суб’єктами, які мають однаковий правовий статус та рівні між собою.[17;4] Але, не дивлячись на певну затримку, теорія адміністративного договору все ж продовжувала розвиватися у світі. Так, договори між штатами  були передбачені конституцією США 1787 року. Але протягом довгого часу їм не надавалось великого значення. Штати заключали договори, в основному, для вирішення спорів про кордони між ними. Можливість їх укладення та виконання обмежувалась необхідністю згоди Конгресу. З 1893 року рішенням Верховного Суду США ця згода була визнана необхідною лише для таких договорів між штатами, які направлені на обмеження компетенції федеральної влади. Сучасний розвиток адміністративних договорів починається з 1921 року, коли між штатом Нью-Йорк та штатом Нью-Джерсі було укладено договір. Відповідно до нього, з метою вирішення загальних економічних проблем було вперше створено спільне агентство для розвитку Нью-йоркського порту. Пізніше, у 1928 року між семи штатами було укладено договір про використання водних ресурсів річки Колорадо.  У країнах Європи спостерігалась та ж картина. Відомий німецький вчений Еллінек В. вказував на здійснення договорів, що встановлюють права та обов’язки сторін та їх правовий статус. В той час публічно-правові договори характеризувались наявністю волевиявлення декількох учасників і розглядались в більшій мірі в якості одного з видів адміністративних актів, що видаються державними та муніципальними органами, та таких, що встановлюють, змінюють, припиняють правові відносини. [17;5] 1920 року в Німеччині була опублікована монографія Апельта У. «Адміністративно-правовий договір», але вона не здійснила корінного перевороту у розумінні теорії адміністративного права. І лише у кінці 50-х років почалась широка дискусія по даній темі, причиною якої була друга світова війна.  Звернемо увагу на розвиток поняття «адміністративний договір» у вітчизняній (радянській) науковій літературі та вітчизняному (радянському) законодавстві. У дореволюційному законодавстві на початку ХХ ст. досвід застосування такої правової форми, як адміністративні договори, виявився практично забутим. Вперше питання про форми та методи державного управління у радянській правовій літературі дістав підтримку в період НЕПу у 20-х роках.  Вчений Єлістратов А.І. пояснював тоді розвиток договірного регулювання в адміністративному праві потребою враховувати політичну самосвідомість мас, усвідомлення спільності своїх життєвих та професійних інтересів. Він казав, що владарювання, яке не враховує волю підвладних, може втратити під собою основу, і вказував на те, що хоча в адміністративному праві переважає принцип одностороннього владарювання, в окремих випадках використання договору замість примусового натиску більш доцільно, оскільки дозволяє економити матеріальні та фінансові засоби. Він ототожнював публічно-правовий договір з адміністративним самої держави з громадянами, але підкреслював взаємозв’язок адміністративного договору та правового акту управління, так як державні органи надавали публічним договорам характер специфічних правових актів управління.[15]  У 1928 році вийшла стаття Сперанської К. «Про адміністративний договір», де активно ставиться питання про те, чи потрібен інститут адміністративних договорів в радянській дійсності. На думку вченої, договір є універсальним засобом правового регулювання, а також приводяться конкретні приклади державно-правових та адміністративних договорів.  У зв’язку з тим, що всі засоби виробництва належали державі, то договори між органами державного управління, особливо у сфері народного господарства, починаючи з 1923 року, являли собою різновиди планових договорів (генеральні договори). Замість них у 1934-1936 роках укладались протокольні угоди, які визнавались адміністративними актами, а тому не породжували ніяких цивільно-правових зобов’язань між сторонами, які його підписали. Пізніше і вони були замінені адміністративними нормативно-правовими актами позадоговірного характеру – основними чи загальними умовами поставки. [17;5] Основною правовою формою діяльності органів виконавчої влади у 40-60 роках було видання підзаконних правових актів, тобто односторонніх владних правових приписів, які підлягали безумовному виконанню і таких, що регулювали управлінські відносини лише по вертикалі. Державно-правові акти визначали суб’єктів та зміст цивільно-правових договорів. Хоча з 50-х років уже зустрічаються договори між місцевими радами, договори державних органів з громадянами, а також між центральними галузевими органами державного управління. Широкий резонанс навколо проблем, пов’язаних з теорією адміністративного договору, визвали роботи Ямпольської Ц.А. та Новосьолова В.І. Ямпольська Ц.А. ставить питання про те, чи дійсно поняття адміністративного договору неможливе у радянських умовах. Далі вона вказує, що певна нерівність сторін в адміністративному договорі не означає ні безправ’я одної сторони, ні можливості чинити свавілля – для іншої. Деякий аспект становища громадянина може компенсовуватися підвищенням відповідальності за виконання цих умов зі сторони державних органів та конкретних посадових осіб.  Вчений Новосьолов В.І. визначає адміністративний договір як управлінську дію, яка володіє водночас ознаками владного підкорення, так і юридичного рівноправ’я. До числа адміністративних він відносить договори комунально-побутового обслуговування, трудові договори, договори перевезення на загальному транспорті, договори про розрахункові та кредитні відносини між Державним банком та організаціями тощо. На думку вченого, відмінність даних договорів від цивільно-правових полягає у тому, що їх учасники знаходяться не в однаковому становищі. Орган управління зберігає владні повноваження, не дивлячись на те, що він несе визначені обов’язки перед своїм контрагентом.[15] Надалі застосування договірного регулювання адміністративних відносин набуває все більшого поширення, а з розпадом СРСР починає впроваджуватися у національне законодавство України. Думки науковців з питань поняття та сутності адміністративних договорів Неоднозначність поняття та сфери застосування адміністративних договорів зумовила те, що багато науковців розглядають даний інститут з різних позицій та трактують його по-різному. Саме тому спробуємо надати характеристику адміністративних договорів з позицій різних точок зору деяких дослідників у даній сфері. На думку Бахраха Д.Н., адміністративний договір являє собою особливий вид угод, в яких рівноправність сторін так чи інакше пов’язано з владними повноваженнями одної чи кількох сторін, які про щось домовляються. Вчений дає таке визначення адміністративного договору: це заснований на адміністративно-правових нормах та публічних інтересах в результаті добровільної згоди двох чи більше суб’єктів адміністративного права, одним з яких завжди виступає суб’єкт адміністративної влади, багатосторонній акт, який встановлює взаємні права та обов’язки його учасників.  Піскотін М.І. називає адміністративні договори засобом реалізації управлінських завдань та функцій. В своїх судженнях він виходить з того, що адміністративний договір виступає особливим засобом державного управління в певній сфері суспільного життя. Укладаючи дані договори, державні органи діють на основі норм адміністративного права, реалізують публічні цілі та функції, в багатьох випадках володіють повноваженнями прерогативного характеру.[15]  Дьомін А.В. дає таке визначення адміністративного договору: всі публічно-правові угоди, які укладаються органами державної влади та місцевого самоврядування, за винятком міжнародних та процесуальних, тобто управлінська угода не менше як двох суб’єктів адміністративного права, яка укладається на основі норм адміністративного права у публічних цілях, опосередковує управлінські горизонтальні (координаційні) відносини, правовий режим яких містить адміністративно-правові елементи, які виходять за рамки приватного права. [10;16]  Вчений Тихомиров Ю.А. вважає, що адміністративному договору притаманні наступні ознаки: 1) суб’єктом його є учасник публічно-правових відносин та перш за все такий, що володіє владними повноваженнями; 2) контрагентом у договорі може бути особа, яка володіє будь-яким статусом, але у публічно-правовій сфері є носієм деяких владно регулюючих функцій; 3) містить особливий предмет: питання влади, управління, саморегуляції тощо; 4) сторони договору набувають своєрідних обов’язків, які забезпечуються специфічними засобами: заходи організаційного, правового, економічного характеру тощо. Юсупов В.А. визначає вказаний договір як адміністративно-правову угоду двох або більше суб‘єктів із яких один чи всі обов‘язково є органом державного управління або їх законними представниками. Ця угода направлена на встановлення, зміну або припинення адміністративних прав та обов‘язків органів державного управління, суб‘єктивних майнових або немайнових прав громадян та соціальних утворень. Савостін А.А. вважає, що адміністративний договір – це укладена відповідно до норм адміністративного права угода, що є взаємним узгодженим проявом волі сторін відносно єдиної мети між двома чи більше формально рівними суб‘єктами, предметом якої є здійснення юридично значимих управлінських або організаційних дій, в яких хоча б однією із сторін є орган державного управління або його законний представник.[14] На думку Стефанюка В. адміністративні договори найчастіше мають нормативний характер, що пояснюється їх публічно-правовою природою і функціональним призначенням. Вони укладаються в публічних інтересах, а їхня цільова спрямованість – це досягнення загального блага. [19;11] Вчений Авер’янов В.Б. визначає адміністративний договір як угоду, укладену суб’єктами адміністративного права на підставі адміністративно-правових норм у загальнодержавних та інших публічних інтересах, правовий режим якої визначається змістом владних повноважень, носієм яких є обов’язково одна із сторін.[5;291] Сучасні підходи до проблеми адміністративних договорів На сьогодні сформовано три основних підходи до зазначеної проблеми. 1. Договір розглядається як індивідуально-правовий акт, який не є джерелом права. Однак сучасний досвід свідчить про деякі випадки нормативності договорів у сфері виконавчої влади. Так, 8 червня 1995 р. Верховна Рада України і Президент України (на той час глава виконавчої влади) уклали Конституційний договір про основні засади організації і функціонування державної влади і місцевого самоврядування, який мав найвищу юридичну силу (законодавство України було чинним лише в тій частині, що йому не суперечило) і діяв до прийняття Конституції України 1996 року.[13] Інший приклад: у діяльності Кабінету Міністрів України як вищого органу в системі органів виконавчої влади існує практика укладання договорів з об'єднаннями профспілок, підприємців і промисловців. Зокрема, 6 вересня 1999 р. між урядом і Конфедерацією роботодавців України та профспілковими об'єднаннями України було укладено Генеральну угоду на 1999-2000 pp. Дана угода поширюється на всіх суб'єктів незалежно від форми власності і господарювання, що свідчить про її нормативний характер. Мета прийняття Генеральної угоди - регулювання виробничих, трудових і соціально-економічних відносин та забезпечення конституційних прав і гарантій працівників і власників. Вона визначена як акт соціального партнерства, спрямований на досягнення злагоди у суспільстві. Наведене свідчить про те, що адміністративні договори можуть містити у собі загальнообов'язкові правила поведінки, які охороняються державою, тобто можуть мати нормативний характер. 2. Договір містить у собі норми права особливого виду - локальні норми або мікронорми, тому всі види договорів є джерелами права. Найбільш послідовно цей підхід відстоює Кашаніна Т.В., яка вважає, що у процесі укладання угод утворюються норми, але норми індивідуальні, тобто такі, які стосуються певних і точно визначених суб'єктів і розраховані на них. Вона вказує на три рівні нормативності: а) загальнодержавний (на рівні держави); б) локальний (на рівні колективних суб'єктів права); в) індивідуальний (на рівні індивідів). На наш погляд, засади теорії права не дають підстав визнати нормативним, наприклад, договір між громадянином і Державною службою охорони МВС про охорону його майна або контракт про прийом на державну службу. Вважаємо, що договори у сфері виконавчої влади можуть мати і індивідуальний характер, тобто можуть не містити норм права [9;97-99] 3. Позиція, яка допускає існування нормативних договорів поряд з індивідуальними. Тобто позначається те, що адміністративні договори можуть бути як нормативні, так індивідуальні. Це все залежить від відносин, що даний договором повинні бути врегульованими, та від суб’єктів, між якими даний договір укладається. Поняття та значення адміністративного договору Відповідно до ст. 143 Конституції України обласні та районні ради затверджують районні та обласні бюджети, що формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролюють їх виконання.[1] Закон України «Про місцеві державні адміністрації» (ч. 5 ст. 35) визначає, що для здійснення спільних програм місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори, створювати спільні органи та організації. [4] Ці два положення законодавства дають підстави говорити про те, що для здійснення своїх повноважень органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори, які за своєю природою будуть публічно-правовими. Нормативне визначення адміністративного договору дається у ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства України. Згідно з цим нормативно-правовим актом, адміністративний договір є дво- або багатостороння угода, зміст якої складають права та обов'язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб'єкта владних повноважень, який є однією із сторін угоди.[2]  З даного визначення можна зробити висновок, що основними ознаками даних договорів є: 1) є актом застосування норм права, внаслідок чого реалізуються конкретні функції виконавчої влади; 2) є різновидом публічно-правового договору; хоча вважається, що він є договором змішаного характеру, бо містить ознаки як адміністративної, так і цивільно-правової угоди; прикладом може бути те, що відповідно до закону України «Про державний матеріальний резерв» центральний орган виконавчої влади, що здійснює управління державним резервом, серед іншого, проводить вибір, у тому числі на конкурсній основі, постачальників матеріальних цінностей до державного резерву для укладення з ними контрактів (договорів); укладає або доручає підприємствам, установам і організаціям, що належать до сфери його управління, укладення державних контрактів (договорів) на поставку матеріальних цінностей до державного резерву, здійснює розрахунки з постачальниками, несе відповідальність за поставку, закладення і зберігання матеріальних цінностей, має право застосовувати фінансові санкції тощо;[3]  3) обов’язковим суб’єктом договору є суб’єкт, наділений державно-владними повноваженнями, або орган місцевого самоврядування; учасники адміністративного договору «перебувають не в однаковому стані», адже орган управління зберігає владні повноваження адміністративного характеру і водночас несе певні зобов'язання перед другою стороною; 4) в адміністративному договорі обов'язково визначено, коли, ким і на яких умовах він може бути укладений; проте свобода розсуду, багатоваріантний вибір органу управління при укладенні адміністративного договору не виключаються; головне, щоб він був укладений в межах компетенції; ця вимога є гарантією проти свавілля, зловживань; 5) метою укладення адміністративних договорів є головним чином реалізація публічних інтересів з метою здійснення та забезпечення інтересів населення, держави з використанням повноважень органів та посадових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування. [7;154-155] Адміністративні договори виконують такі функції: структурно-організаційна; соціального компромісу; забезпечувальна; орієнтаційно-стимулююча; демократизації виконавчої влади; виховна; охоронна.[6;173] Також необхідно підкреслити, що використання договірних форм у державному управлінні сприяє розвитку та ефективному забезпеченню функціонування громадянського суспільства. Підставою, за якої укладається адміністративний договір, є певний нормативно-правовий акт, який приймається уповноваженим органом держави, і де вказуються підстави укладення договору, між ким він повинен бути укладений, строки укладення, а також права та обов’язки учасників (зміст договору). Предметом адміністративного договору вважається безпосередня діяльність органів державної виконавчої влади по управлінню суспільством. Метою такої діяльності є задоволення публічних потреб держави. Адміністративні договори завдяки своєму комплексному характеру можуть застосовуватися у різних сферах діяльності держави: господарській, соціальній, духовній, адміністративно-політичній тощо. Вони служать тим механізмом, за допомогою якого в межах нормативних приписів закону між органами державної влади, органами місцевого самоврядування між собою, а також з окремими фізичними та юридичними особами встановлюються певні взаємні права та обов’язки, за допомогою яких врегульовується та чи інша ситуація для забезпечення інтересів суспільства та держави. Види адміністративних договорів Зважаючи на велику різноманітність адміністративних договорів їх можна поділити на певні види за наступними критеріями: 1) за предметом: договори про компетенцію (розмежування або делегування повноважень і предметів відання); договори у сфері управління державною власністю; договори, що забезпечують державні потреби (державні контракти (договори); контракти з державними службовцями, студентами; фінансові та податкові угоди; договори про взаємодію, співпрацю; концесії та інвестиційні угоди; договори про надання деяких послуг приватним особам (наприклад, охорона громадського порядку та майна, пере­везення в громадському транспорті, комунальні послуги тощо).[7;157]  2) за суб’єктами: між двома суб’єктами; між суб’єктом виконавчої влади та державними організаціями; між державними та недержавними організаціями; між суб’єктами управління та громадянами. 3) за юридичними властивостями: правозастосовні (нормативні, договір про обмін інформацією); правозастосувальні (договори як юридичні факти: про прийняття на державну службу).[15] Отже, з усього вище наведеного можна зробити висновок, що адміністративний договір є особливою угодою, яка укладається на підставі правозастосовчого акту між певними суб’єктами, одним з яких обов’язково є суб’єкт, наділений державно-владними повноваженнями, або орган місцевого самоврядування, спрямований на встановлення між даними суб’єктами взаємних прав та обов’язків, та має на меті забезпечення певних публічних інтересів. З даного визначення, наведеного авторами, випливають наступні ознаки адміністративного договору: -    є угодою; -    укладається на підставі правозастосовного акту; -    обов’язковим суб’єктом є суб’єкт, наділений державно-владними повноваженнями, або орган місцевого самоврядування; -    встановлює взаємні права та обов’язки його учасників; -    спрямований на забезпечення публічних інтересів. Кодекс адміністративного судочинства вказує лише на такі ознаки договору, як угода, змістом є права та обов’язки та те, що одним із учасників є суб’єкт владних повноважень. Саме тому, на нашу думку, важливим є доповнення нормативного визначення, передбаченому Кодексом, такими ознаками, як підстава укладення (правозастосовний акт) та мета (забезпечення публічних інтересів) з метою повнішого розуміння сутності адміністративного договору. Водночас, інститут адміністративного договору є однією з головних форм державного управління, а тому потребує подальшого вдосконалення та вивчення на майбутнє відповідно до європейських стандартів та сучасних умов розвитку демократичного суспільства в Україні. Література: 1) Конституція України: Закон України від 28 червня 1996 року // Відомості Верховної Ради України. -  1996. - N 30, ст. 141; 2) Кодекс адміністративного судочинства України: Закон України від 6 липня 2005 року // Відомості Верховної Ради України. -  2005. - N 35-36, ст.446; 3) Про державний матеріальний резерв: Закон України від 24 січня 1997 року // Відомості Верховної Ради України. – 1997. - N 13, ст.112; 4) Про місцеві державні адміністрації: Закон України від 9 квітня 1999 року // Відомості Верховної Ради України. – 1999. - N 20-21, ст.190; 5) Адміністративне право України. Академічний курс: Підручник: У двох томах: Том 1. Загальна частина / Ред. колегія: Авер’янов В. Б. та ін.. – К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2007. – 592 с.  6) Адміністративне право України: Підручник / за заг. ред. Ківалова С.В., Одеса: Юридична література, 2003. – 896 с. 7) Адміністративне право України: Підручник / Битяк Ю.П., Гаращук В.Н., Дяченко О.В. та ін.; За ред. Битяка Ю.П. — К.: Юрінком Інтер, 2005. — 544 с. 8) Афанасьєв К. К. Адміністративний договір як форма державного управління (теоретико-правовий аспект) : дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук : 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право. - Луганськ, 2002; 9) Виконавча влада і адміністративне право /За заг. ред. В.Б. Авер'янова. — К.: Видавничий Дім "Ін-Юре", 2002. — 661 с. 10) Демин А.В. Общие вопросы теории административного договора. – Красноярск. – 1998. – 93 с. 11) Джафарова О.В. Місце адміністративного договору в адміністративній діяльності правоохоронних органів / Джафарова О.В. // Форум права. – 2009. - № 2, С. 108-111; 12) Іваницька Н., Самсін І. Адміністративний договір – форма реалізації публічного інтересу / Іваницька Н., Самсін І. // Право України. – 2006. - № 6, С. 114-118; 13) Конституційний договір між Верховною Радою України та Президентом України про основні засади організації державної влади та місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України від 8 червня 1995 року // Відомості Верховної Ради України (ВВР), 1995, N 18, ст.133; 14) Мельник Ю.В. Адміністративний договір як одна з правових форм діяльності місцевих органів виконавчої влади // http://www.yum.kiev.ua/?p=22; 15) http://revolution.allbest.ru/law/00038508_0.html; 16) Приймаченко Д. Використання адміністративних договорів у діяльності митних органів / Приймаченко Д. // Право України. – 2006. - № 8, С. 20-24; 17) Розенфельд В., Старилов Ю. Проблемы современной