Талалаев_Право международных договоров_т

Действительность

полномочий

Глава VI. Юридическая действительность международных договоров	237

Важным моментом действительности соглашеJ ния в международном договоре является дейстJ вие уполномоченных лиц, непосредственно заJ

ключающих международный договор, в соответствии с данными им государством полномочиями, ибо только в этом случае их воля имеJ ет международноJправовое значение и приравнивается к воле самого государства.

Действия таких лиц в нарушение полномочий или вовсе без них не создают действительного международного договора, так как в нем воля государства представлена в искаженном виде или вовсе отсутствует.

В Венской конвенции этому вопросу посвящена ст. 8, где говоJ рится: «Акт, относящийся к заключению договора, совершенный лицом, которое не может... считаться уполномоченным представлять государство с этой целью, не имеет юридического значения, если он впоследствии не подтвержден данным государством». Кроме того, в ст. 47 имеется оговорка о том, что нарушение уполномоченным «специальных ограничений» полномочий, то есть инструкций, не может служить основанием для недействительности международноJ го договора, если это ограничение не было доведено до сведения других договаривающихся государств до выражения представитеJ лем своей воли.

Полномочия представителей государств сами в свою очередь должны быть действительными, то есть они должны быть выданы органом, компетентным заключать договоры от имени государства как субъекта международного права. Действительность полномочий обычно фиксируется в преамбуле международного договора после их проверки, о чем уже говорилось.

	Влияние норм	Разнообразные положения конституций различJ
		ных государств о внутригосударственной проJ
	внутреннего
		цедуре заключения международных договоров
	права
		вызвали большие споры среди международниJ

ков и государствоведов, в том числе и на Венской конференции. Все согласны с тем, что международные договоры, как говорится в ГаJ ванской конвенции 1928 года о международных договорах, должны заключаться «компетентными властями государства согласно его внутреннему праву» (ст. I). Споры ведутся по вопросу о том, каковы международноJправовые последствия, прежде всего юридическая

238	Книга первая. Общие вопросы

сила международного договора в случае, если он заключен органами государства в нарушение конституционных и других норм внутренJ него права при соблюдении норм международного права. Среди буржуазных юристов было высказано три точки зрения по этому вопросу.

Согласно одной из них, любое несоблюдение процедуры заклюJ чения международного договора (например, его подписание главой государства без предварительного согласия парламента) делает межJ дународный договор недействительным и необязательным для этого государства. Такого мнения придерживаются Г. Еллинек, Г. ТриJ пель, А. Гефтер, И. Н. Капустин, А. Н. Стоянов, А. М. Горовцев,

С. А. Котляревский, Л. А. Камаровский, Л. Оппенгейм, X. ЛаутерJ пахт, Н. Политис, Ш. Руссо, Д. Филд и И. Блюнчли. Аналогичное положение содержит Гарвардский проект договорного права (ст. 21).

Некоторые юристы, придерживающиеся этой точки зрения, разJ личали международноJправовую и внутригосударственную действиJ тельность международных договоров, понимая под последней исJ полнимость договора внутри государствJконтрагентов. Г. Еллинек, Э. Зелигман, А. Цорн и др. писали, что ратификация международноJ го договора, произведенная главой государства без согласия парлаJ мента, приобретает международноJправовую силу, то есть междунаJ родный договор действителен вовне и недействителен (неисполним) внутри государства. Австрийский юрист И. Унгер в специальной работе по этому вопросу утверждал, что в этом случае международJ ный договор недействителен, но не абсолютно, а относительно: треJ тьи государства могут рассматривать его и как действительный и как недействительный. Если он получит последующее одобрение парJ ламента, то станет действительным, как если бы с самого начала он был ратифицирован с согласия парламента. В противном случае он полностью не обязателен. Унгер совершенно игнорировал специфиJ ку международных договоров, механически переносил на них инстиJ туты и принципы частного гражданского права отдельных госуJ дарств. В соответствии со своей частноправовой конструкцией он считал, что «единственным и исключительным субъектом междунаJ родного договора является глава государства, а участие палат имеет лишь акцессорное значение»1.

1 Unger J. gber die Gu!ltigkeit von Staats vertra!gen // Zeitschrift fu!r das Privat und o!ffentliches Recht der Gegenwart. Bd. VI. 1879. S. 351–353.

Глава VI. Юридическая действительность международных договоров	239

Врусской науке международного права рассматриваемая точJ ка зрения была наиболее подробно развита С. А. Котляревским и

А. М. Горовцевым. Исходным пунктом последнего была также частноJ правовая формула древнеримского юриста Д. Ульпиана, в соответстJ вии с которой контрагент в сделке должен знать юридическое состояJ ние другой стороны, ее дееспособность и т. д. и не имеет права требовать исполнения сделки, если последняя сторона отказывается от нее 1.

Л. Оппенгейм и X. Лаутерпахт перенесли также многие полоJ жения английского частного права на учение о международных доJ говорах, результатом чего явилась отстаиваемая ими точка зрения. Л. Оппенгейм писал: «Договоры, заключенные главой государства или им уполномоченными представителями с нарушением констиJ туционных ограничений, не являются действительными и не связыJ вают соответственные государства»2.

Впервом докладе Лаутерпахта о договорном праве, представленJ ном на V сессию Комиссии международного права ООН в 1953 году, говорится (ст. 11): «Международный договор может быть признан недействительным по усмотрению заинтересованной стороны, если он был заключен вопреки ограничениям, содержащимся в ее констиJ туционном праве»3.

Сторонники другой, противоположной точки зрения, которой придерживаются Ф. Ф. Мартенс, Г. Михайловский, П. Лабанд, Л. Биттнер, Г. Кельзен, Д. Анцилотти, Ч. Хайд, Ж. Ссель, Дж. ФицJ морис, П. Гугенхейм, Ф. Бербер и др., считают, что несоблюдение

конституционных ограничений договорной правоспособности оргаJ нов государства не влияет на действительность и обязательную силу международных договоров. Они отмечают, что вопросы конституциJ онной процедуры являются внутренним делом государств и никто не может вмешиваться в нее и указывать, как ее должно соблюдать. По их мнению, действительность нельзя расщепить, и международJ ный договор не может быть вовне действительным, а внутри госуJ дарства — недействительным 4. «Нельзя быть связанным договором

1См.: Горовцев А.М. Некоторые основные спорные вопросы учения о праве в связи с международным правом. Пг., 1916–1917. С. 225–232; Котляревский С.А. ПраJ вовое государство и внешняя политика. М., 1909.

2Оппенгейм Л. Международное право. Т. I. П/т. 2. С. 415.

3Doc. A/CN.4/63, 1953.

4См .: Unger J. Op. cit. S. 355; Tezner F. Zur Lehre von der Gu!ltigkeit der Staatsvertra!ge // Zeitschrift fu!r das Privat und o!ffentliches Recht der Gegenwart. Bd. XX. 1892–1893.

240	Книга первая. Общие вопросы

и несмотря на это не быть обязанным исполнять договор», — писал А. Леони1. Но наиболее веским аргументом сторонников этой точки зрения, заслуживающим внимания, является их ссылка на принцип невмешательства во внутренние дела государств при заключении ими международных договоров.

Соображения невмешательства во внутренние дела вынудили отдельных авторов выработать компромиссную точку зрения (А. Мак Нейр, С. Бадеван, А. Фердросс, X. Уолдок), согласно котоJ рой лишь явные нарушения конституционной процедуры при закJ

лючении международных договоров имеют международноJправовое значение. Так, Фердросс говорит: «Каждое государство может счиJ тать компетентными для заключения международного договора те органы, которые эффективно осуществляют эту функцию». Он такJ же отмечает: «Ратифицированный международный договор может быть оспорен в том случае, если эффективное ограничение договорJ ной правоспособности было известно другой договаривающейся стоJ роне или могло стать известным при проявлении необходимой заJ ботливости»2.

Наиболее полным исследованием рассматриваемой проблемы в западной литературе является монография немецкого юриста

В. К. Гека «МеждународноJправовые последствия неконституционJ ных договоров»3. Автор подвергает резкой критике теорию о влиянии нарушений конституционных норм на действительность междунаJ родных договоров и считает, что она представляет угрозу междунаJ родной законности. По его мнению, решение вопроса следует искать только в международном праве, а поскольку последнее не устанавJ ливает компетенции органов государств по заключению междунаJ родных договоров, то и нарушение этой компетенции не может вести к недействительности международного договора. В крайнем случае речь может идти об оспоримости договора, заключенного в нарушеJ ние конституционных норм. Гек считает, что такой подход обеспечиJ вает «законность в международноJправовых отношениях».

В советской юридической литературе вопрос о влиянии конJ ституционных ограничений на действительность международных доJ

1Leoni A. Ein Beitrag zur Lehre von der Gu!ltigkeit der Staatsvertra!ge in den Verfassungsstaaten // Archiv fu!r o!ffentliches Recht. Bd. I. 1886. S. 504.

2Фердросс А. Международное право. М., 1959. С. 175, 177.

3Gech W.K. Die vo!lkerrechtlechen Wirkungen verfassungswidriger Vertra!ge. Ko!lnJ Berlin, 1963. S. 412–420.

Глава VI. Юридическая действительность международных договоров	241

говоров впервые был поставлен еще в 1925 году В. Н. Дурденевским в его статье «Международные договоры в конституционном праве Союза ССР». Критикуя Г. Еллинека и других представителей перJ вой точки зрения, он указывает, что бессмысленно и схоластично говорить о международноJправовой действительности международJ ного договора при невозможности его исполнять внутри государствJ контрагентов1.

Этот вопрос затрагивает И. И. Лукашук 2 и более подробно — В. М. Шуршалов. Последний считает, что любые отклонения от конституционных процедур государств делают международный догоJ вор недействительным и это составляет «действующую норму совреJ менного международного права» 3. И. И. Лукашук, анализируя догоJ ворную практику государств, наоборот, считает, что она «в большинJ стве случаев придерживается того взгляда, согласно которому нельзя сомневаться или оспаривать право должностного лица, представляJ ющего государство в международных отношениях, выступать с обяJ зательными для его государства заявлениями, если при этом нет

очевидного грубого нарушения (выделено мной. — А. Т.) конституJ ции»4.

При решении рассматриваемого вопроса нужно исходить из особенностей международного договора и международного права в целом. Прежде всего необходимо еще раз подчеркнуть, что субъектаJ ми международных договоров могут быть государства или межгосуJ дарственные организации. Именно государство в целом или междуJ народная организация, а не их отдельные органы выступают в международных отношениях как носители международной правоJ субъектности, элементом которой является договорная правоJ и дееJ способность, то есть право заключать международные договоры. Но каждое государство имеет свою конституцию, свою форму правлеJ ния и устройства, свою систему государственных органов, наделенJ ных определенной компетенцией. В частности, конституции госуJ дарств, как мы видели, устанавливают, какие органы и при каких обстоятельствах имеют право заключать от их имени международJ

1См.: Дурденевский В.Н. Международные договоры в конституционном праве Союза ССР // Сов. право. 1925. № 4. С. 22.

2См.: Лукашук И.И. Структура и форма международных договоров. С. 69–72.

3Шуршалов В.М. Основания действительности международных договоров.

С. 224.

4Лукашук И.И. Структура и форма международных договоров. С. 71.

242	Книга первая. Общие вопросы

ные договоры. Внутреннее законодательство определяет и орган, которому предоставляется право ратификации, и перечень договоJ ров, подлежащих обязательному одобрению парламентами, и послеJ довательность осуществления этих актов. Наконец, конституции неJ которых государств определяют, каковы последствия несоблюдения указанных конституционных положений. Это и есть то, что буржуJ азные юристы неправильно называют государственноJправовой дейJ ствительностью международных договоров. На самом деле речь идет о порядке деятельности государственных органов по заключению и исполнению международного договора. Но установление этого поJ рядка — внутреннее дело каждого государства. Международное праJ во не может его регулировать, ибо это означало бы недопустимое вмешательство в установленные конституцией правила взаимоотноJ шений государственных органов.

Многие видные и авторитетные специалисты международного права согласны с этим положением. Так, еще Ф. Ф. Мартенс отмеJ чал: «Если верховная власть утверждает договор без спроса компеJ тентного учреждения, то контрагент имеет право требовать его исJ полнения, ибо не его дело входить в рассмотрение, насколько содоговаривающееся правительство, утверждая трактат, нарушает свои законы» 1. В своей работе «Международное и внутригосударJ ственное право» Г. Трипель пишет: «Если есть какоеJлибо бесспорJ ное положение международного права (в данном случае pacta sunt servanda. — А. Т .), то это значит, что государство не имеет права отказываться от исполнения международных обязательств или изJ винять их неисполнение тем, что его законодательство не разрешает ему осуществление указанных актов» 2 . Этой же точки зрения приJ держиваются Л. Биттнер 3, Ч. Хайд, П. Гугенхейм 4, Дж. Фицморис и др. По мнению Хайда, в международном праве нет нормы, которая требовала бы от государств определенной конституционной процеJ дуры при заключении и ратификации международных договоров 5. Немецкий юрист Р. Бернхардт отмечает, что обязательство государJ

1Мартенс Ф.Ф. Современное международное право цивилизованных нароJ дов. Т. I. СПб., 1887. С. 394.

2Triepel H. Vo!lkerrecht und Landesrecht. Leipzig, 1899. S. 302.

3Bittner L. Die Lehre von den vo!lkerrechtlechen Vertragsurkunden. BerlinJLeipzig, 1924. S. 82–83.

4См.: Guggenheim P. Op. cit. Bd. I. S. 86.

5См.: Хайд Ч.Ч. Указ. соч. Т. 4. С. 285.

Глава VI. Юридическая действительность международных договоров	243

ства, вытекающее из правомерно заключенного договора, не зависит от того, что ему запрещает его конституция. Эта точка зрения была высказана в ряде решений Постоянной Палаты Международного Правосудия, например в решении по делу польских границ в ДанциJ ге1 и в других решениях2.

В Комиссии международного права рассматриваемая проблема подробно обсуждалась па XV и XVII (во второй части) сессиях в связи с формулированием статьи под названием «Положения внутJ реннего права, касающиеся компетенции заключать договоры». Все эти дискуссии отражали приведенные выше различные точки зреJ ния, имеющиеся в доктрине международного права.

Ряд членов комиссии, в том числе А. Гро (Франция), Р. Аго (Италия), С. Цуруока (Япония), Э. Кастрен (Финляндия), отстаиваJ ли точку зрения, согласно которой для международного права конJ ституционные ограничения не имеют значения.

Г . И . Тункин совершенно правильно указал на связь , которая существует между этим вопросом и процессом формирования дейJ ствительного волеизъявления, что не может не учитываться. Затем он поставил важный вопрос о том, не следует ли пойти дальше и установить международноJправовую норму о недействительности договора, заключенного, например, главой государства или правиJ тельством без согласия народа или его представителей, если такой договор затрагивает само существование государства как независиJ мой единицы. Этого требует принцип национального самоопредеJ ления. Такая позиция нашла поддержку у некоторых членов комисJ сии — представителей Эквадора, Афганистана и др. 3

После длительного обсуждения была принята ст. 43, которая отражает третью, компромиссную точку зрения по данному вопросу, а именно, что государство не вправе оспаривать действительность международного договора, заключенного с нарушением какогоJлибо положения его внутреннего права, если только это нарушение «не было явным». На Венской конференции эта статья вызвала оживJ ленную дискуссию. Ряд государств, среди них Швеция, Франция, Швейцария, Япония, Пакистан, выступил за полное запрещение ссыJ

1См.: Bernhardt R. Der Abschluss der vo!lkerrechtlichen Vertra!ge im Bundesstaat. Ko!ln, 1957. S. 15–21.

2См.: Оппенгейм Л. Указ. соч. Т. I. П/т. 2. С. 415–416.

3См.: Тункин Г.И., Нечаев Б.Н. Право договоров на XV сессии Комиссии межJ дународного права ООН. С. 85.

244	Книга первая. Общие вопросы

латься на нарушения своего внутреннего законодательства в качеJ стве основания для оспаривания действительности международных договоров. Представитель Швеции Блике говорил, что ст. 43 проекJ та ведет к вмешательству во внутренние дела и ослабляет принцип стабильности договоров. Противоположной была позиция латиноJ американских стран, которые настаивали на более широком толJ ковании этой статьи, ссылаясь на то, что их внутреннее право устаJ навливает приоритет конституций над законами и договорами. Мексиканский представитель предложил, чтобы так называемые неJ конституционные договоры рассматривались как невозможные к исJ полнению. На расширенное применение ст. 43 была направлена поJ правка Венесуэлы1.

И тот и другой подход были крайними. Статья 43 явилась компромиссной, удачно сочетая две противоположные концепции на этот счет, которые были выше подробно рассмотрены. Указанная статья ни в коем случае не подрывала принципа стабильности международных договоров, тем более если учесть принятие конфеJ ренцией ст. 27, о чем будет сказано дальше.

Недостаток ст. 43 проекта состоял в том, что она не принимала во внимание степень важности норм внутреннего права, которые были нарушены при заключении международного договора, и стеJ пень самого нарушения. Одной очевидности, о которой говорилось в ст. 43, было недостаточно, на что и обратила внимание советская делегация. Нарушение, даже несущественное, может быть очевидJ ным. Но в этом случае оно также не должно служить основанием для оспаривания международного договора 2. В соответствии с этим соJ ветская делегация поддержала поправку Украинской ССР и Перу, направленную на уточнение ст. 43 в указанном направлении, и она была принята.

В окончательной редакции в Венской конвенции эта статья, ставшая ст. 46, гласит:

«1. Государство не вправе ссылаться на то обстоятельство, что его согласие на обязательность для него договора было выражено в нарушение того или иного положения его внутреннего права, касаюJ щегося компетенции заключать договоры, как на основание недейJ ствительности его согласия, если только данное нарушение не было

1См.: doc. A/Conf.39/C.I/L.252.

2См.: doc. ООН A/Conf.39/C.I. SR.43. Р. 19.

Глава VI. Юридическая действительность международных договоров	245

явным и не касалось нормы его внутреннего права особо важного значения.

2. Нарушение является явным, если оно будет объективно очеJ видным для любого государства, действующего в этом вопросе добJ росовестно и в соответствии с обычной практикой».

Пункт 2 к этой статье был принят по поправке Англии. Едва ли он вносит ясность в понятие очевидного нарушения.

В целом эта статья представляется полезной, и СССР голосоJ вал за нее.

Действительно, может случиться — и в практике государств это случалось не раз, — что договор заключен в нарушение положений конституции. Например, ратификация главой государства последоJ вала до одобрения парламентом или вообще договор был заключен без консультации парламента и его одобрения. Если в этом случае государство, которое нарушило свое внутреннее право, не признает этого, то другое государствоJконтрагент также не вправе ставить под сомнение действительность такого договора, вступившего в силу, ссылками лишь на то, что первое государство не выполнило опреJ деленные статьи своей конституции. Другое государство в случае сомнения может отказаться от заключения и ратификации такого договора, а не оспаривать заверения официальных органов о соблюJ дении ими своих законов. Это было бы нарушением суверенитета и достоинства государства.

Важно, чтобы договор по своему содержанию и существу соотJ ветствовал международному праву. Так, например, советскоJитальJ янский торговый договор от 7 февраля 1924 г. считался действительJ ным и вступил в силу в том же году в соответствии с его условиями (с момента обмена ратификационными грамотами), хотя он был ратифицирован итальянским королем до одобрения парламентом, которое последовало только в июне 1925 года 1. Если бы даже итальJ янский парламент отказался post factum одобрить ратифицированJ ный договор, то он все равно был бы действительным и подлежал исполнению Италией, ибо раз данная ратификация не может быть взята обратно. Если же этот договор вследствие указанного обстояJ тельства был бы фактически неисполним, Италия несла бы ответJ ственность перед своим контрагентом за ущерб, причиненный неисJ полнением договора2.

1См.: Дурденевский В.Н. Указ. соч. С. 22.

2См.: Bittner L. Op. cit. S. 100.

246	Книга первая. Общие вопросы

Другое дело, если ратификация вообще не последовала. ПоJ скольку отказ от нее не является нарушением международного права, государство не несет за него ответственность, ибо договор, согласно его условиям, не вступает в силу и не становится обязывающим. При этом не имеет значения тот факт, что договор был одобрен парлаJ ментом государства, со стороны которого последовал отказ от ратиJ фикации главой государства. (Здесь речь идет именно об одобрении, а не о ратификации парламентом.) Таких примеров также много в договорной практике1.

«Международный договор» и его «действительность» есть поJ нятия исключительно международного права. Поскольку это так, действительность международных договоров определяется нормами лишь международного, а не внутреннего права. Конституции и друJ гие внутригосударственные нормативные акты не могут определять действительность международных договоров, поскольку они не явJ ляются источниками международного права, обязательными для друJ гих государств. Ставить вопрос о том, является ли международный договор действительным с точки зрения конституции и других закоJ нов того или иного государства, так же неправильно, как оценивать законность нормативного акта, принятого в одном государстве, с точки зрения законов другой страны. Поучительна в этом отношеJ нии история рассмотрения в бундестаге западногерманского парлаJ мента договора 1970 года между СССР и ФРГ. Попытки правых оспорить его действительность с точки зрения Конституции ФРГ потерпели поражение. Специальная правовая комиссия бундестага пришла к заключению, что этот договор не противоречит конституJ ции страны2.

В последнее время, пожалуй, только Конституция Эквадора 1946 года прямо устанавливала ее приоритет над международными договорами: «Конституция является высшим законом Республики. В соответствии с этим все законы, декреты, регламенты, предписаJ ния, постановления, пакты или международные договоры, которые какимJлибо образом находятся в противоречии с Конституцией или отступают от ее текста, не имеют силы» (ст. 189) 3.

1См.: Дурденевский В.Н. Указ. соч. С. 20.

2См.: Правда. 1972. 13 мая.

3Конституции государств Американского континента. Т. III. М., 1959. С. 465.

Внастоящее время в Эквадоре действует новая конституция 1977 г., в которой говорится о приоритете над «соглашениями и публичными договорами» (ст. 9).