Глава 21. Право собственности на природные ресурсы

§ 1. Общие положения

Природные ресурсы (земля, недра, воды, леса) являются основой - жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории - (ст. 9 Конституции РФ). Основные начала их правового положения закреплены в Конституции РФ. Все природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Право собственности на землю и другие природные ресурсы по Конституции РФ (ст. 36), осуществляется их собственниками свободно при соблюдении двух условий: если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц. Первое условие связано со спецификой соответствующих отношений, второе - предусмотрено Конституцией РФ (ст. 17) также в качестве общего требования, предъявляемого к каждому при осуществлении им своих прав и свобод, - не нарушать права и свободу других лиц. Земля и другие природные ресурсы могут переходить из собственности одного лица в собственность другого в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах (ст. 129 ГК).

Земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды отнесено Конституцией РФ (п. "к" ч. 1 ст. 72) к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Законодательство субъектов РФ не должно противоречить федеральному законодательству.

Общую регламентацию природоресурсных отношений осуществляет на базе конституционных положений федеральное гражданское законодательство, в частности ГК РФ, Закон об ипотеке.

Особенности приобретения и прекращения права собственности, владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, в зависимости от того, в чьей собственности они находятся, устанавливается лишь на уровне закона (ст. 212 ГК). Следовательно, эти отношения не могут регулироваться на уровне указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ.

Гражданский кодекс определил оборотоспособность природных ресурсов исходя из того, в какой мере законодатель допускает возможность отчуждения или передачи их объектов от одного собственника к другому иным способом, а также установил, что их оборотоспособность определяется законами о земле и других природных ресурсах. Гражданское законодательство не устранилось от нормативного решения оборотоспособности этих объектов вообще (см. гл. 17 ГК), а только от определения способов возникновения права собственности на природоресурсные объекты, регламентируя возможность их оборотоспособности на тот случай, если специальное законодательство о земле, недрах, воде и лесах определит конкретные способы возникновения права собственности. Так, в частности, ГК ограничивает в определенной мере распорядительные правомочия собственника на земельный участок и другие объекты природных ресурсов, они не могут быть предметом договора финансовой аренды (лизинга) (ст. 666).

Федеральное гражданское и природоресурсное законодательство взяло на себя ответственность за обеспечение единства правового и экономического пространства, единства регулирования прав и защиты граждан в рассматриваемой сфере отношений.

Каждая природоресурсная отрасль законодательства, возглавляется федеральным головным, базовым законом, в большинстве своем кодексом: Земельным, Водным, Лесным. Федеральное законодательство о недрах слагается из нескольких законов - Закона "о недрах", Федерального закона "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" и др. (см. § 3).

Водное законодательство помимо Водного кодекса получило свое развитие в Кодексе торгового мореплавания, Кодексе внутреннего водного транспорта, Федеральном законе от 31 июля 1998 г. "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации"*(463).

Правовое регулирование недрами и водами осуществляется с учетом международных договоров Российской Федерации и норм международного частного права в части, касающейся установления правового режима исключительной экономической зоны и континентального шельфа.

На протяжении длительного времени осложнено правовое регулирование земельных отношений. Большинство норм принятого в числе первых в 1991 г. Земельного кодекса РСФСР уже в 1993 г. было признано утратившими силу как не отвечающие целям и задачам проводимой земельной реформы.

Задержка по идеологическим соображениям принятия Земельного кодекса РФ Государственной Думой Федерального Собрания РФ прежних созывов привела к преобладанию в правовом регулировании земельных отношений подзаконных нормативных актов. На неопределенное время было приостановлено введение в действие гл. 17 ГК РФ, регулирующей право собственности и другие вещные права на землю, до вступления в силу будущего Земельного кодекса РФ. Глава 17 введена в действие с 28 апреля 2001 г. после принятия Федерального закона от 16 апреля 2001 г.*(464). Ее нормы, касающиеся сделок с земельными участками сельскохозяйственных угодий, будут введены в действие со дня введения в действие не только Земельного кодекса РФ, но и закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

Такая неопределенность в федеральном законодательстве обусловила инициативное, опережающее регулирование земельных отношений субъектами РФ.

Действующий по остаточному принципу Земельный кодекс РСФСР, в большей своей части утративший силу, уже не регулирует земельные отношения в необходимом объеме. Тормозящий уровень регулируемости земельных отношений решающе влияет на оборотоспособность земли.

Субъекты РФ урегулировали отношения собственности на природные ресурсы соответственно в Соглашениях с Правительством РФ, в конституциях республик, в уставах краев, областей, городов федерального значения, а также в законах и иных правовых нормативных актах. Так, Саратовская областная Дума 17 ноября 1997 г. приняла Закон Саратовской области "О земле", в Калининградской области 17 июня 1999 г. принят областной закон "О земле", в Воронежской области 25 мая 1995 г. - закон "О регулировании земельных отношений в Воронежской области"; законы о недрах приняли Республики Башкортостан, Саха (Якутия) и Татарстан.

Своей компетенцией субъекты РФ считают, в частности, утверждение порядка отнесения земель к государственной собственности субъекта РФ и муниципальной собственности; согласование перечня земель федеральной собственности, находящихся на территории региона; определение территорий с особым правовым режимом использования земель, установление и изменение их границ; установление предельных (минимальных и максимальных) размеров земельных участков; определение порядка владения, пользования и распоряжения земельными участками, находящимися на территории субъекта РФ.

Однако разграничение объектов государственной собственности, отнесенных к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, не может осуществляться на основе закона субъекта РФ или особого Соглашения с Российской Федерацией; решение об этом принимается на основе федерального закона (ст. 212 ГК). Только им определяются виды имущества, которые могут находиться исключительно в государственной или муниципальной собственности.

Природоресурсные отрасли законодательства предусматривают специальные требования к распорядительным полномочиям объектами природы, находящимися в собственности, что связано с целевым назначением природоресурсных объектов.

Природоресурсное законодательство (земельное, водное, лесное, о недрах) находится в сложном сочетании с гражданским законодательством. Соотношение между ними характеризуется как отношение специального к общему регулированию природоресурсных отношений.

Гражданско-правовой понятийный аппарат, используемый в публичном природоресурсном законодательстве, должен быть идентичным понятиям гражданского законодательства, а гражданско-правовые нормы, содержащиеся в соответствующих отраслях природоресурсного законодательства, не могут противоречить ГК, конкретизируя правовые характеристики объектов природы.

Так, гражданское законодательство определило природные ресурсы как объекты права собственности, относящиеся к недвижимому имуществу, земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты (ст. 130 ГК). Природоресурсное законодательство уточняет эти характеристики. Так, Водный кодекс указывает, что понятие владения не применимо во всей полноте к водным объектам, поскольку сосредоточенная в них вода находится в состоянии непрерывного движения и водообмена (ст. 31).

Обосновано указание Водного кодекса о том, что содержание права собственности на водные объекты определяется гражданским законодательством и настоящим Кодексом (ст. 31), и о том, что к ним применяются общие правила гражданского законодательства об объектах гражданских прав, если иное не предусмотрено Водным кодексом (ст. 32) (это указание определяет юридическую природу водных объектов и права пользования ими).

Отдельные законодательные акты природоресурсного законодательства выстраивают свое, особое соотношение с гражданским законом, равно как и со смежным отраслевым законодательством (например, земельным). Поэтому в каждой его отрасли оно разное, хотя принципиальные связи должны быть едиными.

Лесной кодекс также отводит гражданскому праву определенное место: гражданский закон регулирует имущественные отношения, возникающие при использовании, охране, защите и воспроизводстве лесов, как входящих, так и не входящих в лесной фонд, а также земель лесного фонда, если иное не предусмотрено Лесным кодексом.

Лесной кодекс разрешает применять нормы гражданского законодательства наряду с законодательством о растительном мире, земельным и водным, а также нормами Лесного кодекса применительно к древесно-кустарниковой растительности, не включенной в лесной фонд и в леса, не входящие в лесной фонд.

Такое дозированное и субсидиарное применение норм гражданского права не сочетается с положениями ст. 3 ГК, установившей, что нормы такого рода, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК, как базовому законодательному акту отрасли гражданского законодательства, и иметь приоритет перед нормами других отраслей законодательства, регулирующих гражданские отношения. Возникшей коллизии норм надлежит получить в правоприменительной практике приоритетное решение в пользу гражданского законодательства.

Обоснованный подход к соотношению гражданского с природоресурсным законодательством намечен в регулировании земельных отношений, хотя еще отсутствует обновленный головной земельный закон. Так, еще в Указе Президента РФ от 27 октября 1993 г. "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России"*(465) обращалось внимание на то, что "совершение сделок с земельными участками регулируется гражданским законодательством с учетом земельного, лесного, природоохранительного, иного специального законодательства...".

Приоритет гражданского права в регулировании земельных отношений не встречает зачастую соответствующего понимания. Утверждается "приоритет принципов земельного права, когда речь идет о регулировании земельных отношений"*(466).

Очевидно, что гражданско-правовые институты природоресурсного права и, в частности, правовое регулирование отношений собственности на природные объекты должно подчиняться ГК (ст. 3), а институты - чисто, природоресурсные - ведение земельного кадастра, землеустройство, целевое использование природных объектов - базовым законам каждой отрасли природоресурсного законодательства, его принципам.

По гражданскому закону все природные объекты образуют государственную собственность по остаточному принципу, если они не находятся в частной или муниципальной собственности (ст. 214 ГК). Этот принцип отличается от ранее господствовавшего принципа - земля и другие природные ресурсы объявлялись монополией государства. Запрещались всякие действия, направленные на подрыв исключительной собственности государства. В постсоветский период монополия на землю была отменена (Закон РСФСР от 23 ноября 1990 г. "О земельной реформе"*(467)).

Земля и вода могут быть объектами права всех форм собственности, названных в Конституции РФ. Однако право собственности граждан и юридических лиц на обособленные водные объекты не имеет решающего социального значения в гражданском обороте - это лишь небольшие по площади и непроточные искусственные водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными и водными объектами (ст. 40 Водного кодекса). Они могут переходить от одного лица к другому на общих основаниях, установленных гражданским и земельным законом. Отчуждение других водных объектов не допускается. Внутренние водные пути находятся в федеральной собственности, их перечень утверждается Правительством РФ (ст. 7 КВВТ).

Не допускается право частной собственности на лесной фонд и недра. Лесной кодекс установил, что весь лесной фонд находится в федеральной собственности, но допускается передача его части в государственную собственность субъектов РФ (ст. 19). Формы собственности на леса, расположенные на городских землях, устанавливаются федеральным законом. Не допускается оборот лесного фонда, купля-продажа, залог и совершение других сделок, которые влекут или могут повлечь за собой отчуждение участков лесного фонда, а также участков лесов, не входящих в лесной фонд (ст. 12). Деревья, кустарники, расположенные на земельном участке, находящемся в собственности гражданина или юридического лица, принадлежат ему на праве собственности. Недра отнесены к государственной собственности без подразделения объектов на федеральную собственность и собственность субъектов РФ.

Доминирующее положение, какое занимает публичная собственность в лесном и водном фондах, обусловливает широкое использование сервитутов гражданами (свободное нахождение в лесах, маломерные плавсредства на водных путях).

Права на недвижимое имущество и сделки с ним подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре прав в соответствии с Законом о государственной регистрации прав на недвижимость.

При государственной регистрации права собственности Российской Федерации на недвижимое имущество государственной казны Российской Федерации и сделок с ним от имени Российской Федерации выступает Минимущество России или по его поручению его соответствующий территориальный орган.

Если объекты природы земельные участки, участки недр и др., находящиеся в федеральной собственности, передаются государственным унитарным предприятиям в их хозяйственное ведение, либо государственным казенным предприятиям или государственным учреждениям в оперативное управление, то передача осуществляется по заявлению заинтересованной организации на основании акта соответствующего федерального органа государственной власти.

При государственной регистрации названных вещных прав на указанное недвижимое имущество в качестве документа, подтверждающего отнесение имущества к федеральной собственности, представляется свидетельство о внесении его в Реестр федерального имущества. Государственная регистрация таких вещных прав, как хозяйственное ведение и оперативное управление, осуществляется с указанием Российской Федерации как собственника такого имущества*(468). Аналогичен порядок государственной регистрации права государственной собственности субъекта РФ на недвижимое имущество.

Следует иметь в виду, что, исходя из остаточного принципа образования государственной собственности (ст. 214 ГК), природные ресурсы никогда не могут оказаться бесхозяйным имуществом (ст. 225 ГК) и исключается приобретение их в собственность по давности владения (ст. 234 ГК), как уже отмечалось в литературе.

Конституционный Суд РФ констатировал в постановлении от 9 января 1998 г. по делу о проверке конституционности норм Лесного кодекса, что допуская возможность нахождения природных ресурсов в различных формах собственности, Конституция Российской Федерации вместе с тем не обязывает к тому, чтобы лесной фонд как особая часть лесных природных ресурсов находился в этих различных формах собственности*(469). Из положений ст. 9 и 36 Конституции РФ также не следует, что право собственности на лесной фонд автоматически принадлежит субъектам РФ и нет обязательности передачи лесного фонда в собственность субъектов РФ.

Лесной фонд, ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода, имеет специальный правовой режим. Осуществляемые же в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов как сфере совместного ведения полномочия Российской Федерации и ее субъектов распределены Лесным кодексом таким образом, чтобы при принятии соответствующих решений обеспечивались учет и согласование интересов Федерации и ее субъектов.

Позиция Конституционного Суда РФ имеет общее значение для всех объектов природных ресурсов, находящихся исключительно в государственной собственности, а не только для государственной собственности на леса.

Ряд субъектов РФ превысил свои полномочия в регулировании природоресурсных отношений, и региональное законодательство вошло в противоречие с Конституцией РФ, которое в течение длительного времени не устранялось. В основе принятия неконституционных решений лежали общие неконституционные положения о суверенитете субъектов РФ, приоритете республиканского законодательства над федеральным.

Субъекты РФ по предметам совместного ведения не обладают всей полнотой государственной власти и не являются суверенными государствами. Их правовые возможности ограничены, компетенция производна от Конституции РФ и федеральных законов, что не учитывалось государственными органами ни Российской Федерации, ни субъектов РФ. В литературе отмечалось, что предметы совместного ведения для субъектов РФ реально означали неограниченную возможность любого субъекта Федерации урегулировать земельные и природоресурсные отношения на своей территории в меру своего желания и разумения, что по сути делает содержание соответствующих правил непредсказуемым*(470).

Так, по договору, заключенному 25 апреля 1994 г. Российской Федерацией с Республикой Башкортостан, т.е. уже после принятия Конституции РФ 1993 г., Республика признавалась суверенной. На самом же деле по Конституции РФ субъекты РФ были лишены права регулировать отношения по предметам совместного ведения в том же объеме, что и Российская Федерация, если эти отношения оставались неурегулированными на уровне федерального законодательства. По Конституции РФ федерация в России не договорная, а конституционная. Субъекты РФ лишены права регулировать гражданские отношения, в том числе и по предметам совместного ведения. Однако регулирование этих отношений на практике вышло за конституционные границы.

Республика Адыгея ввела в свою Конституцию положение, согласно которому в ее ведении находится установление отношений собственности на природные ресурсы. Республики Башкортостан и Ингушетия в своих Конституциях предусмотрели собственность на природные ресурсы многонационального народа.

В Конституциях республик Адыгея и Башкортостан введены нормы, в соответствии с которыми в их ведении находится регулирование владения, пользования и распоряжения всеми природными ресурсами на подведомственных территориях, а Республикой Башкортостан предусматривалась возможность соглашения с федеральными органами власти Российской Федерации по этим вопросам; по Конституции Республики Ингушетия земельные отношения регулируются республиканским законодательством; по Конституции Республики Коми земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной собственности в порядке и на условиях, предусмотренных республиканскими законами.

Положения Конституции Республики Северная Осетия Алания предусматривают, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в государственной, муниципальной, коллективной и иных формах собственности в порядке и на условиях, установленных республиканским законодательством, и граждане, их объединения могут иметь в собственности недра и другие природные ресурсы в соответствии с республиканским законом.

Нормы Конституций Республик Адыгея относительно регулирования отношений собственности на природные ресурсы, Башкортостана относительно республиканской собственности на природные ресурсы признаны определением Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. не соответствующими Конституции РФ, поскольку названные положения ограничивают суверенитет Российской Федерации и нарушают установленное Конституцией РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Эти положения утратили силу и не подлежат применению судами и другими органами*(471).

Положения Конституций тех же республик, а также Республик Коми, Северная Осетия - Алания относительно регулирования природоресурсных отношений республиканским законодательством и отношений собственности на природные ресурсы на условиях и в порядке, предусмотренных республиканским законодательством, также признаны Конституционным Судом РФ неконституционными, утратившими силу и не подлежащими применению, так как относят к ведению республик, а не к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ земельное законодательство, определение порядка и условий собственности на землю, недра, леса, воды и другие природные объекты, охрану окружающей среды. Так же, как и в названных выше положениях, этим самым нарушается установленное Конституцией РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ.

В Конституции Республики Алтай земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы, объявлены достоянием (собственностью) Республики Алтай на подведомственной территории. Эти положения также признаны неконституционными постановлением Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г.*(472).

Вместе с тем, приводя свое законодательство по предметам совместного ведения в соответствие с федеральным законодательством, отдельные субъекты РФ вновь повторяют нарушения. Так, Законодательная палата Госсобрания Башкортостана в ноябре 2000 г. приняла закон "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Башкортостана", в котором опять утверждается, что Республика является "суверенным государством", но в составе Российской Федерации.

Конституционный Суд РФ своим определением от 19 апреля 2001 г. указал на недопустимость повторного принятия по сути идентичных положений, которые решением Конституционного Суда РФ признаны не соответствующими Конституции РФ и потому утратившими силу. Поэтому субъекты РФ обязаны отменить все подобные положения, содержащиеся в принятых ими нормативных правовых актах*(473).

Сохраняют свою силу положения закона Саратовской области, нарушающие конституционные нормы (ст. 62 Конституции РФ) о равенстве иностранных граждан и лиц без гражданства в правах с российскими гражданами, предусматривающие возможность возникновения права собственности на землю у лиц этой категории только после получения ими гражданства Российской Федерации (ст. 44 Закона Саратовской области "О земле")). Если им отказано в гражданстве или оно ими утрачено указанные лица, согласно названному закону, обязаны осуществить отчуждение участков в течение одного года либо возвратить участки прежним владельцам, иначе производится отчуждение участков принудительно, в судебном порядке.

Однако субъекты РФ не вправе ограничивать правоспособность иностранных граждан. По ранее действовавшему законодательству (Закон РСФСР "О земельной реформе", ныне утративший силу), они не могли быть собственниками земли. Ныне действует норма Конституции РФ (ст. 62), согласно которой иностранцы и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации теми же самыми правами, что и российские граждане, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ.

Закон о приватизации дифференцировал государственное имущество, выделив имущество, которое приватизируется с установлением запрета на участие в его приватизации иностранных физических и юридических лиц, а также резидентов Российской Федерации, имеющих в качестве учредителей (участников) или аффилированных лиц иностранных физических и юридических лиц (ст. 4).