2.3. Надзор за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях

В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор проверяет исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях. Согласно п. 3 приказа Генерального прокурора РФ от 06.09.2007 № 137, п. 1.3 приказа Генерального прокурора РФ от 02.06.2011 № 162 такие проверки должны проводиться систематически, не реже одного раза в месяц. В этих целях не реже одного раза в месяц необходимо осуществлять выезды в поднадзорные следственные органы, где проводить сверку данных, содержащихся в книгах учета сообщений о преступлениях, регистрации обращений граждан, иных учетных и регистрационных документах, сводках органов внутренних дел, публикациях в средствах массовой информации. Кроме того, использовать сведения медицинских и иных учреждений и организаций, а также информацию, содержащуюся в обращениях граждан, поступивших в прокуратуру.

В то же время прокурорам следует учитывать, что совместный приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации и МВД России от 12.09.2006 № 80/725 «Об усилении прокурорского надзора и ведомственного контроля за процессуальными решениями при рассмотрении сообщений о преступлениях» (далее – приказ от 12.09.2006 № 80/725) содержит положение о том, что уполномоченным прокурорам надлежит не реже двух раз в неделю проверять состояние регистрации и учета заявлений и сообщений о преступлениях (п. 4.5).

На стадии возбуждения уголовного дела, осуществляя надзор за исполнением законов органами предварительного расследования, прокурор уполномочен:

проверять исполнение требований федерального закона¹ при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ), в том числе законность и обоснованность решений руководителя следственного органа, начальника подразделения дознания о продлении сроков проверки сообщения о преступлении;

знакомиться с материалами проверки сообщения о преступлении, послужившими основанием для принятия решения о возбуждении уголовного дела, отказе в возбуждении уголовного дела, проверять законность и обоснованность решений органа дознания, дознавателя, следователя, руководителя следственного органа об отказе в возбуждении уголовного дела (п. 5¹ ч. 2 ст. 37, ч. 6 ст. 148 УПК РФ), о возбуждении уголовного дела (ч. 4 ст. 146 УПК РФ);

отменять в установленный законом срок незаконные и необоснованные решения органа дознания, дознавателя, следователя, руководителя следственного органа об отказе в возбуждении уголовного дела;

рассматривать обращение начальника подразделения дознания об отмене незаконных и необоснованных постановлений дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела, принимать по нему решение (п. 4 ч. 2 ст. 40 УПК РФ);

рассматривать жалобы участников уголовного судопроизводства (ст. 124 УПК РФ);

участвовать в судебных заседаниях при рассмотрении судом жалоб участников уголовного судопроизводства (ст. 125 УПК РФ), обжаловать незаконное, по мнению прокурора, судебное решение, принятое по жалобе участника уголовного судопроизводства;

передавать материалы проверки сообщения о преступлении от одного органа предварительного расследования другому (за исключением передачи материала проверки в системе одного органа предварительного расследования) в соответствии с правилами, установленными ст. 151 УПК РФ, изымать материалы проверки сообщения о преступлении и передавать их следователю Следственного комитета Российской Федерации с обязательным указанием оснований такой передачи (п. 12 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

При проверке исполнения органами дознания и органами предварительного следствия законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях необходимо обращать внимание на вопросы соблюдения компетенции уполномоченных должностных лиц; обязательного порядка проверки опубликованных в средствах массовой информации сообщений о преступлениях, по которым предварительное следствие обязательно; сроков регистрации сообщений о преступлениях и их проверок, порядка продления сроков; достоверности документов и результатов проверки сообщений; соблюдение сроков рассмотрения материалов, а также обоснованность принятия решений о продлении срока проверки сообщений о преступлениях. Кроме того, следует проверять, не применялись ли к заявителю, изменившему свое первичное обращение или объяснение, незаконные методы воздействия; правильно ли применены нормы материального и процессуального права; уведомлен ли заявитель о результатах рассмотрения его сообщения; разъяснено ли ему право обжаловать принятое решение и порядок обжалования (п. 1.2 приказа Генерального прокурора РФ от 05.09.2011 № 277).

При проверке законности принятого решения в обязательном порядке следует обращать внимание на исполнение требований ч. 1¹, 2 и 3 ст. 148 УПК РФ.

Признав принятое решение о возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор в срок не позднее 24 часов с момента поступления материалов, послуживших основанием для возбуждения уголовного дела, отменяет такое постановление своим мотивированным постановлением, копия которого направляется должностному лицу органа дознания, принявшему решение о возбуждении уголовного дела (ч. 4 ст. 146 УПК РФ).

Вместе с тем УПК РФ не устанавливает срок с момента возбуждения уголовного дела, в течение которого может быть отменено незаконное постановление о возбуждении уголовного дела, и не устанавливает иных дополнительных условий, соблюдение которых является необходимым для принятия такого решения. Однако прокуроры должны стремиться к тому, чтобы отмена незаконного решения о возбуждении уголовного дела была максимально приближена к моменту вынесения незаконного или необоснованного постановления.

Если по уголовному делу следственные и иные процессуальные действия не производились, то незаконное постановление о возбуждении уголовного дела может быть отменено независимо от давности его вынесения. Если же следственные и иные процессуальные действия были произведены, то решение о возбуждении уголовного дела может быть отменено в случае несоблюдения процессуального порядка его принятия (например, если постановление вынесено неуполномоченным должностным лицом, нарушен порядок возбуждения уголовного дела в отношении отдельных категорий лиц) при наличии признаков преступления, и такая отмена повлечет возбуждение уголовного дела с соблюдением установленной законом процедуры.

УПК РФ не устанавливает срок, в течение которого прокурор должен проверить законность и обоснованность принятого дознавателем, органом дознания решения об отказе в возбуждении уголовного дела. Однако приказ от 12.09.2006 № 80/725 предписывает проводить проверку законности и обоснованности постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела в течение 5 суток с момента поступления прокурору соответствующего постановления и материалов, послуживших основанием для принятия такого решения (п. 4.3).

Осуществляя надзор, следует обеспечить проверку законности и обоснованности всех процессуальных решений об отказе в возбуждении уголовного дела. При этом необходимо обращать внимание на соблюдение установленного ч. 4 ст. 148 УПК РФ срока направления копии постановления заявителю и прокурору. Представление прокурору указанного документа в срок свыше 24 часов с момента принятия следователем, руководителем следственного органа процессуального решения следует рассматривать как существенное нарушение закона, требующее прокурорского реагирования.

При установлении неоднократных фактов игнорирования его законных требований прокурору необходимо принимать адекватные нарушению меры по привлечению виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности, добиваться вынесения законного и обоснованного процессуального решения по сообщению о преступлении. В этих целях следует извещать вышестоящего прокурора, прилагая проекты актов прокурорского реагирования в адрес вышестоящего руководителя следственного органа.

Все решения о возбуждении уголовного дела также должны быть проверены прокурором с точки зрения законности, обоснованности и мотивированности. При этом следует акцентировать внимание на соблюдении следственными органами особого порядка привлечения к уголовной ответственности отдельных категорий лиц, предусмотренных ст. 448 УПК РФ.

Отменяя незаконное или необоснованное решение дознавателя, органа дознания, прокурор устанавливает срок дополнительной проверки. Продолжительность такой проверки УПК РФ не установлена. В то же время в приказе Генерального прокурора РФ от 06.09.2007 № 137 указано, что при отмене постановления о возбуждении уголовного дела и возвращении его в орган дознания прокурор устанавливает конкретный срок проведения дополнительной проверки с учетом объема производства необходимых проверочных действий (п. 5). Срок дополнительной проверки должен быть установлен в пределах сроков, предусмотренных для проверки сообщения о преступлении ч. 1 и 3 ст. 144 УПК РФ. При отмене решения о возбуждении уголовного дела в связи с неполнотой проверки в соответствующем постановлении следует указывать конкретные обстоятельства, подлежащие выяснению в ходе проведения дополнительных проверочных мероприятий (п. 1.4 приказа Генерального прокурора РФ от 02.06.2011 № 162).

УПК РФ не содержит прямого ответа на вопрос, что следует делать в случае пропуска надзирающим прокурором установленного законом срока для отмены незаконного постановления следователя, руководителя следственного органа. Полагаем, что в этом случае полномочие по отмене незаконного решения может быть реализовано вышестоящим прокурором.

Решения Конституционного Суда Российской Федерации должны учитываться прокурором при оценке законности действий и решений органов предварительного расследования в стадии возбуждения уголовного дела, в частности:

постановление от 18.10.2011 № 23-П, согласно которому взаимосвязанные положения ст. 144, 145, 448 УПК РФ и п. 8 ст. 16 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» признаны не соответствующими ст. 10,19 (ч. 1),46 (ч. 1),118,120и122Конституции РФ, в той мере, в какой этими положениями допускается возбуждение в отношении судьи уголовного дела по признакам преступления, предусмотренногост. 305«Вынесение заведомо неправосудных приговора, решения или иного судебного акта» Уголовного кодекса Российской Федерации, в случае, когда соответствующий судебный акт, вынесенный этим судьей, вступил в законную силу и не отменен в установленном процессуальным законом порядке;

определение от 17.12.2009 № 1636-О-О, в котором Конституционный Суд Российской Федерации разъяснил, что стадия возбуждения уголовного дела является обязательной; актом возбуждения уголовного дела начинается публичное уголовное преследование от имени государства в связи с совершенным преступным деянием, что обеспечивает последующие процессуальные действия органов дознания, предварительного следствия, суда и одновременно влечет необходимость обеспечения права на защиту лица, в отношении которого осуществляется обвинительная деятельность; при этом уголовно-процессуальный закон не содержит норм, позволяющих привлекать лицо в качестве подозреваемого или обвиняемого, а также изменять и дополнять ранее предъявленное обвинение в связи с совершением им преступления, по признакам которого уголовное дело не возбуждалось. УПК РФ предполагает необходимость соблюдения его ст. 140, 146 и 153, в силу которых при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления, должно быть вынесено постановление о возбуждении уголовного дела, которое при наличии других уголовных дел о совершенных тем же лицом преступлениях может быть соединено с ними в одном производстве.

При осуществлении надзора следует учитывать, что при приеме, проверке и разрешении сообщений о преступлениях органами дознания и предварительного следствия допускаются, как правило, следующие типичные нарушения закона:

отказ в принятии и (или) нерегистрация сообщения о преступлении;

нарушение сроков проверки сообщения о преступлении, принятие незаконных и необоснованных решений о продлении сроков проверки сообщения о преступлении при отсутствии к тому законных оснований;

принятие незаконных решений об отказе в возбуждении уголовного дела при наличии сведений о признаках преступления либо по неполным сведениям, не позволяющим принять обоснованное и мотивированное решение, в том числе неоднократно по одному сообщению;

вынесение незаконного и необоснованного решения об отказе в возбуждении уголовного дела по сообщению о преступлении частного обвинения;

принятие решения по сообщению о преступлении с нарушением правил подследственности, установленных ст. 151 УПК РФ;

списание сообщения о преступлении в номенклатурное дело без проведения проверки в соответствии со ст. 144 УПК РФ и вынесения процессуального решения;

незаконное направление сообщения о преступлении по подсудности или по подследственности при отсутствии к тому законных оснований;

фальсификация материалов проверки сообщения о преступлении.

Прокурорский надзор в данной стадии уголовного судопроизводства должен обеспечить исполнение органами предварительного расследования положений УПК РФ, регламентирующих порядок приема, регистрации и разрешения сообщений о преступлениях.