3. Система органов государственного финансового контроля и их функции

Принцип разделения власти, закрепленный в Конституции РФ, предусматривает контроль за финансовой деятельностью органов исполнительной власти со стороны Президента РФ иорганов представительной власти. Такой контроль осуществля- ется прежде всего при рассмотрении и утверждении проектов федерального и нижестоящих бюджетов, государственных и местных внебюджетных фондов, а также при утверждении от- четов об их исполнении.

Для проведения финансового контроля со стороны пред- ставительных органов созданы специальные структуры: коми- теты и комиссии Совета Федерации и Государственной Думы, Счетная палата РФ.

В настоящее время, например, Комитет ГосударственнойДумы по бюджету, налогам, банкам и финансам и соответствую- щие подкомитеты проводят экспертно-аналитическую работу по всем финансовым вопросам. Так, подкомитет по бюджету дает заключение по проекту федерального бюджета. Другие подко-

митеты занимаются оценкой законодательных предложений соответственно по вопросам налогообложения, банковской и финансовой деятельности.

Особое место в системе финансового контроля со стороныпредставительных органов принадлежит Счетной палате РФ¹, деятельность которой определяется Федеральным законом от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ “О Счетной палате Российской Фе- дерации”. Это независимый от Правительства РФ постоянно действующий орган государственного финансового контроля, наделенный широкими полномочиями и подотчетный Федераль- ному Собранию РФ и Президенту РФ.

Сфера полномочий Счетной палаты — контроль за феде- ральной собственностью и федеральными денежными средст- вами. Контролю подлежат все юридические лица — государст- венные органы и учреждения, включая государственные вне- бюджетные фонды и ЦБ РФ; органы местного самоуправления, коммерческие банки, страховые фирмы и другие коммерческие фонды и негосударственные некоммерческие организации — в части, связанной с получением, перечислением или использо- ванием ими средств федерального бюджета и внебюджетных фондов, использованием федеральной собственности, а также наличием у них налоговых, таможенных и иных льгот, предос- тавленных федеральными органами.

Перед должностными лицами Счетной палаты поставле- ны следующие задачи: организация контроля за исполнением федерального бюджета и внебюджетных фондов; подготовка предложений по устранению обнаруженных нарушений и

¹ Счетная палата — юридическое лицо. Возглавляется председате- лем, назначенным по представлению Президента РФ Госдумой на шесть лет, и заместителями председателя, назначаемыми Советом Федерации также на шесть лет. Коллегия Счетной палаты помимо председателя и заместителей включает 12 аудиторов: каждая из палат Федерального Собрания назначает по шесть аудиторов. Текущую контрольную работу выполняет аппарат — инспектора Счетной палаты. Подобные органы су- ществуют и в субъектах Федерации: например, контрольно-счетная па- лата Московской городской думы.

улучшению бюджетного процесса; оценка эффективности и целесообразности расходования государственных средств, в том числе предоставленных на возвратной основе, и использования федеральной собственности; определение степени обоснован- ности статей проектов федерального бюджета и внебюджет- ных фондов; финансовая экспертиза, т. е. оценка финансовыхпоследствий принятия федеральных законов для бюджета; контроль за поступлением и движением бюджетных средств на счетах банков; регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения феде- рального бюджета; контроль за поступлением в федеральный бюджет денежных средств от приватизации государственной собственности, продажи и управления ею.

Счетная палата обязана также контролировать состояние государственного внутреннего и внешнего долга РФ, а также деятельность Центрального банка РФ по обслуживанию госу-дарственного долга; эффективность использования иностранных кредитов и займов, получаемых Правительством РФ, а также предоставление Россией средств в форме займов и на безвоз- мездной основе иностранным государствам и международным организациям.

Основные формы контроля, проводимого Счетной палатой, — тематические проверки и ревизии. Для принятия мер по уст- ранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности, в томчисле уголовной, должностных лиц, виновных в нарушении зако- нодательства и бесхозяйственности, Счетная палата направляет представление руководителю проверяемого предприятия, учре- ждения или организации, которое должно быть рассмотрено вуказанный в нем срок. При выявлении фактов грубых нарушений законности и финансовой дисциплины, наносящих государствупрямой ущерб, или при несоблюдении порядка и сроков рассмот- рения представлений Счетной палаты она имеет право давать предписания, обязательные для исполнения. В том случае, если предписания не исполняются, коллегия Счетной палаты по со-гласованию с Государственной Думой может принять решение о

приостановлении финансовых, платежных и расчетных опера- ций по счетам проверяемого юридического лица. Предписание может быть обжаловано в судебном порядке.

Деятельность Счетной палаты по закону является гласной: результаты должны освещаться в средствах массовой инфор- мации.

Президентский контроль за финансами осуществляет- ся в соответствии с Конституцией РФ путем издания указов по финансовым вопросам, подписания федеральных законов; назначения и освобождения от должности министра финансов РФ; представления Государственной Думе кандидатур для на- значения на должности председателя Центрального банка РФ и Счетной палаты.

Определенные функции финансового контроля выполняетКонтрольное управление Президента РФ, созданное Указом Президента РФ от 24 мая 1994 г.¹ Как структурное подразделе- ние Администрации Президента РФ оно подчиняется непосредс- твенно Президенту РФ, но взаимодействует со всеми органамиисполнительной власти. Среди его функций — контроль за деятельностью органов контроля и надзора при федеральных органах исполнительной власти, подразделений Администра- ции Президента РФ, органов исполнительной власти субъектов Федерации; рассмотрение жалоб и обращений граждан и юри- дических лиц.

Контрольное управление наделено правом требовать от руководителей государственных органов, организаций и пред- приятий (независимо от формы собственности) представлениядокументов, материалов и любой информации, необходимой для проведения проверок; привлекать к проверкам специалистов и представителей правоохранительных органов и вносить на рассмотрение Президента РФ предложения по результатам проверок. Оно вправе направлять предписания об устранении

¹ В настоящее время действует Положение о контрольном управле- нии Президента Российской Федерации, утвержденное Указом Прези- дента РФ от 8 июня 2004 г. № 729.

финансовых нарушений, которые должны быть рассмотрены соответствующими должностными лицами в течение 10 дней. Но оно не имеет права самостоятельно применять какие-либо санкции.

Органы исполнительной власти всех уровней осуществ- ляют финансовый контроль непосредственно в пределах своихполномочий, а также направляют и контролируют деятельность подведомственных им управленческих структур, в том числе финансовых.

На основании Конституции РФ и Федерального конституци- онного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ “О ПравительствеРоссийской Федерации” Правительство РФ контролирует про- цесс разработки и исполнения федерального бюджета, осуще-ствление единой политики в области финансов, денег и кредита, регулирует финансовую деятельность министерств и ведомств, направляет деятельность подведомственных им специальных органов финансового контроля.

Важнейшее место в системе финансового контроля со сторо- ны исполнительных органов занимает Министерство финансов РФ, которое не только разрабатывает финансовую политику страны, но и непосредственно контролирует ее осуществление. Все структурные подразделения Минфина России в той или иной форме контролируют финансовые отношения. Прежде всего Минфин России осуществляет финансовый контроль в процессе разработки федерального бюджета; контролирует поступление и расходование бюджетных средств и средств фе- деральных внебюджетных фондов; участвует в проведении ва- лютного контроля; контролирует направление и использование государственных инвестиций, выделяемых на основе решений Правительства РФ.

По результатам контроля Минфин России вправе: тре- бовать устранения выявленных нарушений; ограничивать и приостанавливать финансирование из федерального бюджета предприятий и организаций при наличии у них фактов неза- конного расходования средств, а также непредставления имисоответствующей отчетности; взыскивать государственные

средства, используемые не по назначению, с наложением пре- дусмотренных штрафов.

Большую роль в проведении финансового контроля играет осуществляемое Минфином России методическое руководство организацией бухгалтерского учета в стране, а также прове-дение аттестации по аудиту и лицензированию аудиторской деятельности.

Следует отметить, что контрольные полномочия Минфина РФ распространяются на финансовые средства только феде- рального уровня. Бюджетное законодательство РФ предусмат- ривает финансовую самостоятельность субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Они сами несут ответст- венность за формирование и использование своих бюджетов и внебюджетных фондов.

Для усиления контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере, а также валютного контроля в 2004 г. в ведении Минфина России образована Федеральная служба финансово-бюджет- ного надзора.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и ее органы на местах осуществляют контроль за бюджетнымисредствами на государственных предприятиях и в коммерческих структурах, получающих средства из бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов; проверяют финансовую деятельность предприятий, находящихся в муниципальной собственности, а также исполнение смет и соблюдение финансовой дисциплины местными администрациями. Кроме того, органы надзора про- водят проверки по мотивированным обращениям правоохрани- тельных органов.

Органы Казначейства¹ призваны: осуществлять государс- твенную бюджетную политику; управлять процессом испол- нения федерального бюджета, осуществляя при этом жесткий контроль за поступлением, целевым и экономным использова- нием государственных средств.

¹ Федеральное казначейство, включая подчиненные ему террито- риальные органы — казначейства субъектов Федерации, городов (за ис- ключением районного подчинения), районов и районов в городах.

На Казначейство возложен контроль за:

• доходной и расходной частью федерального бюджета в процессе его исполнения;

• состоянием государственных финансов в целом и пред-

ставлением высшим органам законодательной и исполнительной власти отчетов о финансовых операциях Правительства РФ и состоянии бюджетной системы;

• совместно с Банком России за состоянием государственного

внутреннего и внешнего долга РФ;

• государственными федеральными внебюджетными фон-дами и финансовыми отношениями между ними и федеральным бюджетом.

Органы Казначейства имеют право производить проверки различных денежных документов, отчетов и смет в государст- венных органах, банках, на предприятиях всех форм собствен- ности, использующих средства федерального бюджета и вне-бюджетных фондов; приостанавливать операции по их счетам в банках. Они имеют право выдавать предписания о взыскании вбесспорном порядке государственных средств, используемых не по назначению, с наложением штрафа в размере действующейучетной ставки Центрального банка РФ, а также налагать штра- фы на коммерческие банки в случае несвоевременного зачисле- ния ими поступающих от хозяйствующих субъектов средств насчета федерального бюджета и внебюджетных фондов в размере действующей в данном банке процентной ставки по краткосроч- ным кредитам, увеличенной на 10 пунктов. Как правило, органы казначейства взаимодействуют с органами государственной налоговой службы и правоохранительными органами.

Для усиления контроля за эффективностью государствен- ных инвестиций в 1993 г. была создана специальная государст-венная структура — Российская финансовая корпорация, одной из основных задач которой является проведение конкурсного от- бора и экспертизы инвестиционных проектов, осуществляемых за счет централизованных финансовых и кредитных ресурсов, и организация контроля за эффективным использованием ин- вестируемых средств.

Следует отметить, что в настоящее время проводится работа по разграничению компетенции и сфер деятельности различных органов контроля за финансами со стороны государства, чему будет способствовать принятие федерального закона о финан- совом контроле, находящегося в стадии разработки.

Помимо рассмотренных выше органов финансового контро- ля “широкого профиля”, в России существует ряд специализи- рованных органов финансового контроля, сферой деятельности которых является конкретная область финансов, в частности налогообложение или страхование.

В связи с повышением роли налогов в доходах государства при переходе к рыночной экономике стало необходимым уси- ление роли налоговой службы. В 1999 г. было образовано Мини- стерство Российской Федерации по налогам и сборам, которое в данном аспекте обеспечивает контроль за соблюдением нало- гового законодательства, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов и других обязательных платежей (с 2004 г. Федеральная налоговая служба).

Система органов государственной налоговой службы вклю- чает Федеральную налоговую службу, а также государственные налоговые инспекции в субъектах Федерации и органах местного самоуправления. Основное оперативное звено — городские и районные налоговые инспекции, поскольку именно они осуще- ствляют непосредственный налоговый контроль и ведут учет налогоплательщиков. В свою очередь, Федеральная налоговая служба контролирует деятельность нижестоящих налоговых органов, координирует взаимодействие органов налоговой службы с другими контролирующими и правоохранительными органами.

Органы государственной налоговой службы имеют право в соответствии с налоговым законодательством проверять лю- бые денежные документы у юридических и физических лиц,включая совместные предприятия, иностранных граждан и лиц без гражданства; получать от них необходимые справки и сведения (за исключением составляющих коммерческую тай- ну); контролировать соблюдение хозяйствующими субъектами

налогового законодательства и правильность исчисления нало- гов; обследовать любые используемые для извлечения доходовпроизводственные, складские и торговые помещения; применять меры принудительного воздействия в отношении должностных лиц и граждан, включая изъятие соответствующих документов и приостановление операций по счетам в банках. Налоговые инспекции также имеют право наложения административных штрафов и принудительного взыскания недоимок по налогам в бюджет.

Для осуществления финансового контроля в сфере стра- хования была образована служба государственного надзора застраховой деятельностью (Росстрахнадзор). Основные зада- чи и функции этой службы были определены Законом РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-I “Об организации страхового дела в Российской Федерации”.

Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1177 былаупразднена Федеральная служба страхового надзора (Росстрах- надзор) и ее функции переданы Министерству финансов РФ, всоставе которого был образован Департамент страхового надзора. Помимо этого департамента страховой надзор осуществляют по республикам — региональные инспекции и группам областей — кустовые инспекции¹.

Федеральная служба страхового надзора, кроме лицен-

зирования страховой деятельности и регулирования единого страхового рынка, осуществляет контроль за соблюдением субъектами страхового дела страхового законодательства, в том числе путем проведения проверок их деятельности. При выявлении нарушений выдает предписания таким субъектам, осуществляет также получение, обработку отчетности субъек- тов страхового дела; обобщает практику страхового надзора, разрабатывает предложения по совершенствованию страхового

¹ С 2004 г. — Федеральная служба страхового надзора в ведении Минфина России с передачей ей функций территориальных органов страхового надзора Минфина России (Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314).

законодательства. В случае неоднократного выявления наруше- ний законодательства и нормативных документов Федеральная служба страхового надзора имеет право ограничивать действие лицензий страховых фирм либо обратиться в арбитражный суд с иском об их ликвидации.

Перестройка банковской системы и возникновение ком- мерческихбанков взначительной мере изменилифункции банков в области финансового контроля. По действующему законодательству коммерческие банки обеспечивают контрольза соблюдением их клиентами — физическими и юридиче- скими лицами установленного государством порядка ведения расчетно-кассовых операций и валютного законодательства. Кроме того, коммерческие банки по своей инициативе анали- зируют финансовую деятельность хозяйствующих субъектов для оценки их кредитоспособности при предоставлении ссуды и осуществляют контроль в форме наблюдения (мониторинга) за использованием выданной ссуды и финансовым состоянием для определения вероятности возврата ссуды с начисленными процентами в установленные сроки.

Особая роль в осуществлении финансового контроля при- надлежит Центральному банку Российской Федерации. Как орган государственного управления, наделенный властными полномочиями, он организует и контролирует денежно-кре- дитные отношения в стране. Банк России осуществляет надзор за деятельностью коммерческих банков. С этой целью создано специальное подразделение — Департамент банковского над- зора, который проверяет соблюдение коммерческими банками банковского законодательства и установленных Банком России нормативов банковской деятельности. При установлении фак- тов нарушений или при предоставлении банками неполной или недостоверной информации Банк России в зависимости от виданарушения вправе прибегнуть к определенным методам воздей- ствия: штрафу в размере от 0,1 до 1% минимальной величины уставного капитала; выполнению требований по финансовому оздоровлению, реорганизации, замене руководства коммерче-ского банка; применению более жестких нормативов; запрету на

проведение отдельных операций и открытие филиалов на срок до одного года; назначению временной администрации банка на срок до полутора лет и, наконец, к крайней мере — отзыву лицензии и ликвидации банка.

Ведомственный финансовый контроль осуществляется структурными подразделениями министерств и других органов государственного управления за финансово-хозяйственной дея- тельностью подведомственных им предприятий, учреждений, организаций. Ревизии и проверки назначаются руководителем государственного органа и проводятся комплексно — один раз в год в коммерческих организациях и один раз в два года — в остальных учреждениях и организациях. Деятельность кон- трольно-ревизионных служб министерств и ведомств находится, в свою очередь, под контролем Министерства финансов РФ ифинансовых органов субъектов Федерации. Сфера ведомст- венного финансового контроля — сохранность и использование материальных и финансовых ресурсов по назначению, пресе- чение фактов расточительства, бесхозяйственности, приписок; состояние бухгалтерского учета и отчетности.