11_1406_Зеленцов. Субъективное публичное право - 500

А.Б. Зеленцов

СУБЪЕКТИВНОЕ ПУБЛИЧНОЕ ПРАВО

Учебное пособие

Москва Российский университет дружбы народов

2012

1

УДК 341.1/8	Утверждено
ББК 67.91	РИС Ученого совета
З – 48	Российского университета
	дружбы народов

Рецензенты:

заместитель директора Института государства и права РАН доктор юридических наук, профессор Н.Ю. Хаманева, заместитель начальника ВНИИ МВД РФ

доктор юридических наук, профессор А.С. Дугенец

Зеленцов, А.Б.

З – 48 Субъективное публичное право [Текст] : учеб. пособие / А.Б. Зеленцов. – М. : РУДН, 2012. – 146 с.

ISBN 978-5-209-04227-3

В контексте теории самоограничения публичной власти в правовом государстве раскрывается историческая эволюция воззрений на субъективное публичное право, рассматриваются современные представления о его сущности, объекте, видах и способах защиты в условиях становления в России института административной юстиции. Освещаются вопросы административного иска как средства защиты субъективного публичного права.

Для студентов-юристов, аспирантов, преподавателей, научных работников, государственных гражданских служащих, судей, а также всех читателей, интересующихся вопросами защиты прав и законных интересов от неправомерных действий публичной власти.

	УДК 341.1/8
ISBN 978-5-209-04227-3	ББК 67.91

©Зеленцов А.Б., 2012

©Российский университет дружбы народов, Издательство, 2012

2

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ	5
Глава 1. СУБЪЕКТИВНОЕ ПРАВО КАК ЭЛЕМЕНТ	8
ЮРИДИЧЕСКОЙ СТРУКТУРЫ СОВРЕМЕННОГО ОБЩЕСТВА
§ 1. Понятие субъективного права	8
1.1. Субъективное право и объективное право	8
1.2. Субъективное право и субъективное статутное право	13
§ 2. Эволюция теоретических представлений
о субъективном праве	16
2.1. Генезис категории «субъективное право»	16
2.2. Современные концепции субъективного права	19
§ 3. Сущность и содержание субъективного права	23
3.1. Признаки субъективного права	23
3.2. Структура субъективного права	28
Глава 2. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ СУБЪЕКТИВНОГО	33
ПУБЛИЧНОГО ПРАВА
§ 1. Проблема субъективного публичного права
в юридической науке: исторический аспект	33
1.1. Дискуссии о возможности существования субъективного
публичного права	33
1.2. Права властвования и права свободы
в публичном управлении	37
§ 2. Понятие субъективного публичного права	40
2.1. Эволюция концептуальных подходов в изучении
субъективного публичного права	40
2.2. Критерии отнесения субъективных прав к публичным	50
2.3. Субъективное публичное право как право свободы	54
§ 3. Объект субъективных публичных прав	60
3.1. Понятие объекта субъективного права	60

3.2. Непосредственный объект субъективных публичных прав 62

3.3. Опосредованный объект субъективных публичных прав		64
Глава 3. КЛАССИФИКАЦИЯ СУБЪЕКТИВНЫХ ПУБЛИЧНЫХ ПРАВ		67
§ 1.	Основания классификации	67
§ 2.	Виды субъективных публичных прав	69
2.1. Подходы к классификации субъективных прав
в истории российского права		69

3

2.2. Система субъективных публичных прав	73
в концепции Г. Еллинена
2.3. Современные подходы к классификации субъективных
публичных прав в российской науке	75
§ 3. Статутные и индивидуализированные субъективные
публичные права	83
Глава 4. ЗАКОННЫЕ ИНТЕРЕСЫ ЧАСТНЫХ ЛИЦ	92
В СФЕРЕ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ
§ 1. Понятие законного интереса	92
§ 2. Субъективное право и законный интерес	96
§ 3. Классификация законных интересов	99
§ 4. Законные интересы и дискреционные полномочия	104
Глава 5. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ИСК КАК СРЕДСТВО ЗАЩИТЫ	112
СУБЪЕКТИВНОГО ПУБЛИЧНОГО ПРАВА
§ 1. Проблема административного иска:
отечественная доктрина и зарубежный опыт	112
§ 2. Понятие и признаки административного иска	119
§ 3. Виды административных исков	122
§ 4. Система административных исков в России:
проблемы построения	125
ЛИТЕРАТУРА	129
ОПИСАНИЕ И ПРОГРАММА КУРСА «СУБЪЕКТИВНОЕ ПУБЛИЧНОЕ
ПРАВО КАК ПРЕДМЕТ СУДЕБНОЙ ЗАЩИТЫ»	136

4

ВВЕДЕНИЕ

Проблема субъективного публичного права – один из актуальных и важных вопросов современной отечественной юриспруденции, приобретающих особое звучание в контексте становления в России правового государства и его неотъемлемого института – административной юстиции. Правовое государство как организация публичной власти, создающая условия для наиболее полного обеспечения прав и свобод человека и гражданина посредством самоограничения государства правом, – конституционная модель современного российского государства. В применении к сфере административного права эта модель должна получить соответствующую конкретизацию в модели «правовой публичной администрации». К числу основополагающих принципов этой модели следует отнести: 1) связанность исполнительной власти правом и законом; 2) ограничение объема (сферы) свободного усмотрения публичной администрации; 3) гарантированность субъективных публичных прав частных лиц в отношениях с органами и должностными лицами публичной администрации и их всеохватывающая защита от незаконных административных актов; 4) формирование четких правовых процедур, регулирующих отношения частных лиц и публичной администрации; 5) ответственность государства за действия его административных органов и должностных лиц; 6) компенсация за вмешательство государства в случае причинения ущерба частным лицам.

Индивиды и их организации (т.е. частные лица, не наделенные официальными публичными полномочиями) в рамках модели правового публичного управления вступают с государством, его органами и должностными лицами не про-

5

сто во властеотношения, а в отношения юридические, урегулированные правом. В этих отношениях частные лица являются носителями не только обязанностей перед публичной властью, но и прав – субъективных публичных прав.

Если в полицейском государстве для публичной администрации все, что ей в интересах государства казалось целесообразным, было и правомерно, то в правовом государстве публичная администрация связана правом. Обеспечить правовую связанность публичного управления призвана административная юстиция. Она служит средством обеспечения взаимности прав и обязанностей частных лиц и публичной администрации (Г. Радбух) и в качестве судьи в спорных ситуациях гарантирует их реализацию: там, где нет судьи, нет и права.

Административная юстиция, как отмечал в свое время В. Гессен, являет собой «архимедов рычаг правового государства» и представляет собой судью, стоящего над двумя сторонами – частным лицом и публичной администрацией в случае возникновения между ними конфликтных отношений по поводу их взаимных прав и обязанностей. Она применяет административное право, в равной мере обязательное как для частных лиц, так и для публичной администрации,

ивыносит суждение о правах и обязанностях сторон.

Вэтом контексте весьма важное значение приобретают вопросы, связанные с раскрытием сущности, видов и способов защиты субъективного публичного права, т.е. права частного лица в плоскости его взаимоотношений с государственными органами и должностными лицами, действующими как носители публичной власти.

Данному вопросу в отечественной литературе начинает уделяться все больше внимания главным образом в связи с разработкой теоретических проблем административной юстиции. Это обусловлено тем, что субъективное публичное право составляет неотъемлемый элемент предмета админи- стративно-правового спора, являющегося материальной предпосылкой функционирования административной юстиции.

6

Вместе с тем необходимость изучения вопросов субъективного публичного права возникает и в связи с введением в отечественное законодательство о государственной службе института служебного спора и необходимостью определения юридической природы прав государственных служащих1.

Однако на научном уровне вопрос о субъективных публичных правах в отечественной литературе остается практически неисследованным, что предопределило особенности структуры и стиля данного учебного пособия.

В предлагаемой вниманию читателя работе проблемы теории субъективного публичного права раскрываются в контексте их исследования в досоветской юридической литературе и с учетом их изучения в зарубежной науке. Отдельные вопросы этой теории излагаются в дискуссионной форме в связи с их недостаточной изученностью в современной отечественной юриспруденции. При этом разработка концепции субъективного публичного права осуществляется на основе обращения к общей теории субъективного права, раскрывающей его юридическую природу, структуру и виды. Завершается работа обращением к концептуальным проблемам административного иска, поскольку в современном правовом государстве особое значение приобретает широко известный юридический принцип: право там, где есть его защита.

1 См., напр.: Дейч И.А., Федосенко В.А. Проблема реализации субъективных публичных прав и их гарантий государственными служащими //

Право и политика. – 2007. – № 3. – С. 39-53.

7

Глава 1

СУБЪЕКТИВНОЕ ПРАВО КАК ЭЛЕМЕНТ ЮРИДИЧЕСКОЙ

СТРУКТУРЫ СОВРЕМЕННОГО ОБЩЕСТВА

§1. ПОНЯТИЕ СУБЪЕКТИВНОГО ПРАВА

ИЮРИДИЧЕСКОЙ ОБЯЗАННОСТИ

1.1.Субъективное право и объективное право

Вотечественной юридической литературе является общепризнанным положение о том, что основными способами регулирования общественных отношений выступают определение прав, установление обязанностей и запретов. Однако

изапреты представляют собой, в конечном счете, ничто иное, как разновидность обязанностей – обязанностей не совершать определенных действий. Неисполнение обязанностей влечет юридическую ответственность, выражающуюся в конкретной обязанности нарушителя претерпеть неблагоприятные последствия своего противоправного поведения. Юридическая ответственность предполагает применение мер ответственности, которые реализуются путем использования прав одними лицами и исполнения обязанностей другими.

Нормы права, фиксируя права и обязанности в диспозиции или санкции, никаких юридических последствий, кро-

ме прав и обязанностей, не предусматривают, и никаких юридических последствий в реальной жизни не наступает1.

1 См.: Черданцев А.Ф. Логико-языковые феномены в праве, юридической науке и практике. – Екатеринбург, 1993. – С. 42.

8

Исполнительно-распорядительная деятельность публичной администрации в сфере исполнительной власти также неразрывно связана с определением прав и обязанностей частных лиц. Это находит отражение как в издании подзаконных нормативно-правовых актов, так и в принятии индивидуальных правоприменительных актов.

Нормативные акты оказывают воздействие на правовой статус адресатов, взаимный баланс их прав и обязанностей в трёх основных случаях:

а) закон прописывает соотношение статусов субъектов в их отношениях не достаточно четко, а определяет лишь в общих чертах. Отсюда эти органы имеют право трактовать эти общие положения в пределах своей компетенции применительно к конкретным ситуациям;

б) в законодательстве имеется пробел относительно ка- кого-либо аспекта взаимных отношений субъектов в пределах сферы ведения соответствующего органа;

в) данному органу прямо поручается законом или актом вышестоящего органа (указом, постановлением) издать акт, соответствующим образом трактующий норму закона и, следовательно, закрепленное в ней соотношение прав и обязанностей субъектов.

Так, при издании ведомственных нормативных актов изменение соотношения статусов участников правоотношений имеет место в тех случаях, когда нормативный акт:

а) устанавливает право какого-либо субъекта и соответственно обязанность другого;

б) разъясняет, конкретизирует содержание права или обязанности в общей форме, обозначаемой в законе;

в) расширяет содержание права одного субъекта, что соответственно сужает право другого; и наоборот;

г) вводит дополнительные требования для реализации субъектом своего права и т.д.

Индивидуальные акты не содержат предписаний, направленных на установление, изменение или отмену правовых норм. Они являются актами применения норм права к конкретным фактам, ситуациям, событиям и направлены на

9

установление, изменение или прекращение правоотношений. Они адресованы персонально определенным субъектам конкретных правоотношений. Правовые управленческие акты индивидуального характера – это опирающиеся на публичное право акты администрации, касающиеся конкретного дела, предметом которого являются:

а) обоснование, изменение и прекращение прав и обязанностей;

б) установление наличия, отсутствия или объема прав и обязанностей;

в) отклонение ходатайств об обосновании, изменении, прекращении или установлении наличия прав или обязанностей или отказ в рассмотрении таких ходатайств. Итак, в правоприменительной практике индивидуальные акты неразрывно связаны с разрешением вопросов, касающихся субъективных прав и обязанностей частных лиц. Обязанность органа публичной власти издать такой акт по закону возникает, когда:

−субъективные права и юридические обязанности не могут возникнуть без властных мер компетентного органа;

−констатируется изменение правового положения субъектов права;

−необходимо пресечь правонарушение;

−существует препятствие в осуществлении субъективных прав частных лиц;

−в случае спора устанавливается объём субъективного права и юридических обязанностей;

−необходимо защитить (восстановить) нарушенные

(отмененные de facto (de jure) права;

−отсутствует добровольное исполнение юридических обязанностей субъектами права;

−в соответствии с предписанием правовой нормы необходимо реализовать юридическую санкцию.

Утверждение субъективного права с помощью индивидуальных актов государственных органов может не только выражаться через применение нормы закона или подзакон-

10